Einleitung
In der Arktis vollzieht sich der Klimawandel so rasant wie nirgendwo sonst auf der Welt. Seine Auswirkungen werden dort in den vergangenen Jahren immer deutlicher spürbar.
Im Mittelpunkt stehen dabei häufig entweder der Arktische Rat, verschiedene multilaterale Konventionen oder das Seerechtsübereinkommen (SRÜ) der Vereinten Nationen (UN). Diese drei Instrumente unterscheiden sich in ihrer Reichweite, ihrem Verbindlichkeitscharakter, den ihnen zugrunde liegenden Prinzipien und der Art des Regierens, das sie jeweils begünstigen. Jedes hat entsprechende Vor- und Nachteile. Daher kommt es weniger darauf an, das eine auf Kosten des anderen zu bevorzugen, sondern sie komplementär für ein möglichst effektives und Wohlfahrt steigerndes Regieren in der Arktis zu verknüpfen. Dabei gilt es nicht nur, die fragile arktische Umwelt sowie die Lebensgrundlagen und Traditionen ihrer Bewohnerinnen und Bewohner, vor allem der arktischen indigenen Völker, zu schützen, sondern auch dafür zu sorgen, dass zuallererst diese von der Nutzung ihres Lebensraumes und der arktischen Ressourcen profitieren. Die Aufmerksamkeit, die der Arktis zuteil wird, ist aber vor allem auf die verbreitete Befürchtung zurückzuführen, dass die Konflikte in der Region eskalieren könnten. Es stellt sich also zunächst erst einmal die Frage, ob die für Recht und Regieren notwendige Kooperation unter den arktischen Nachbarn die Oberhand behalten kann oder ob die Arktis erneut Schauplatz eines Kalten Krieges oder gar einer "heißen" militärischen Auseinandersetzung wird.
Konfrontation oder Kooperation?
Die Konfliktprognosen für die Arktis beziehen sich vor allem auf zwei sich gegenseitig beeinflussende Entwicklungen. Die erste ist der durch den Klimawandel bedingte Rückgang des Meereises als natürliche Sicherheitsbarriere für die nördlichen Küsten der Arktis-Staaten. Durch das Abschmelzen des Eises wird auch die zweite Entwicklung relevant. In der Arktis werden größere Lagerstätten für Öl und Gas vermutet, die bei milderen klimatischen Bedingungen erschließbar würden.
Aber auch ohne Rücksicht auf einen eventuellen Konflikt um Ressourcen verändert sich die Sicherheitslage in der Arktis durch den Rückgang des Eises. Die Zugänglichkeit des Nordpolarmeeres für die Schifffahrt erzeugt nach Meinung von Militärs und Sicherheitsexperten in den jeweiligen arktischen Staaten neue Herausforderungen für Verteidigung und Küstenwache. Es folgten daher Überlegungen und Ankündigungen zum Ausbau von militärischen Kapazitäten, entsprechende programmatische Aktivitäten in Russland und der NATO sowie groß angelegte Manöver in der Arktis. Die Wiederaufnahme von Gewohnheiten aus dem Kalten Krieg, wie russischer Marine- und Bomberpatrouillen in der Arktis, untermauerten Schreckensszenarien eines sich verschärfenden Sicherheitsdilemmas in der Arktis.
Allerdings lassen sich mindestens eben so viele Anzeichen für fortgesetzte Kooperation in der Arktis finden. Ihre Gebietsansprüche haben die Staaten bisher nach allen formellen Regeln im Rechtsrahmen des SRÜ gestellt. In der sogenannten Ilulissat-Erklärung von 2008 haben sich die Arctic Five zudem auf das Recht als Grundlage zur Lösung ihrer Konflikte festgelegt.
Für sich genommen besagen weder die Evidenzen für die Konflikt- noch für die Kooperationsprognose viel; auf ihre Bewertung und relative Gewichtung kommt es an. Dafür spielen die vermuteten Handlungsmotivationen und -restriktionen eine entscheidende Rolle. Die Erwartung eines eskalierenden Konflikts
Wer aber den Einfluss von Interessen und Machtstreben betont, der sollte auch fragen, ob Interessenerwägungen den Akteuren nicht auch gute Gründe dafür bieten könnten, einen Konflikt zu vermeiden, bzw. ob bestimmte Machtkonstellationen ihnen entsprechende Handlungsrestriktionen auferlegen. Was letztere angeht, lässt sich feststellen, dass erstens die konventionellen militärischen Möglichkeiten Russlands kaum mit denen während des Kalten Krieges zu vergleichen sind, aber zweitens das atomare Abschreckungsgleichgewicht mit den USA nach wie vor besteht.
Hinsichtlich der Interessen zeigt sich, dass überhaupt nur ein Bruchteil der in der Arktis vermuteten Ressourcen in Gebieten liegt, in denen die Souveränitätsfrage noch nicht eindeutig geklärt ist. Angesichts der technischen Schwierigkeiten, der ökonomischen Unwägbarkeiten und der ökologischen Risiken ihrer Erschließung kann es außerdem nur im Interesse der Anrainerstaaten sein, miteinander zu kooperieren. Durch einen verschärften Konflikt wäre wenig zu gewinnen, aber viel zu verlieren. Eine nüchterne Kosten-Nutzen-Kalkulation verspricht den arktischen Staaten also den größten Gewinn.
Das Seerechtsübereinkommen
In der Ilulissat-Erklärung haben die Arctic Five das SRÜ zwar nicht explizit erwähnt, aber es ist klar, dass sie es als verbindlichen Rechtsrahmen für die Regulierung ihrer Ansprüche und Interessen im Arktischen Ozean ansehen.
Die Nutzungsrechte und Regelungsbefugnisse werden im SRÜ vor allem durch eine Zoneneinteilung der Küsten und Meere festgelegt. Die Bestimmung der Zonengrenzen ist komplex und kann je nach geografischen Gegebenheiten und zahlreichen Ausnahmen - sowie einigen Auslegungsfreiheiten - variieren. Wichtig ist die sogenannte Basislinie, die normalerweise mit der Niedrigwasserlinie zusammenfällt, aber zum Beispiel Buchten und Flussmündungen einschließen darf. Die auf der Landseite der Basislinie gelegenen Meeresbereiche sind interne Gewässer. Seeseitig wird ab der Basislinie die Zwölf-Meilen-Zone gemessen, die sogenannten territorialen Gewässer, in denen die Küstenstaaten souverän ihre Hoheitsrechte durchsetzen dürfen und in denen alle anderen Staaten nur das Recht der friedlichen Durchfahrt haben.
Ebenfalls von der Basislinie wird die 200-Meilen-Zone abgesteckt, die sogenannte Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ). Hier hat der Küstenstaat das exklusive Recht, die Ressourcen des Meeresbodens und des Wasserkörpers zu nutzen. Das Recht zur Nutzung des Meeresbodens allein kann darüber hinaus ausgedehnt werden, wenn der Küstenstaat belegen kann, dass sich sein unter Wasser gelegener Festlandsockel noch jenseits der 200 Meilen fortsetzt. Die Grenze dieser Zone wird durch kompliziert zu ermittelnde Punkte des Übergangs von Festlandsockel in Tiefseeplateau festgelegt und kann maximal bis zu 350 Meilen von der Basislinie oder 100 Meilen jenseits der 2500-Meter-Tiefenlinie liegen. Jenseits der Festlandsockelzone beginnt die Tiefsee. Das SRÜ erklärt diese zum gemeinsamen Erbe der Menschheit. Auch dort ist der Abbau von Bodenschätzen erlaubt, aber er wird durch die eigens eingerichtete Meeresbodenbehörde kontrolliert und organisiert. Sie vergibt Nutzungslizenzen und soll entsprechende Gebühren und Abgaben auf Gewinne einziehen.
Für die Festlegung der Festlandsockelgrenzen ist die Festlandsockelkommission der UN zuständig: ein Gremium von Wissenschaftlern, das nach Vorlage von bathymetrischen und meeresgeologischen Daten durch den beantragenden Küstenstaat die entsprechenden Punkte bestimmt.
Mit der Hervorhebung des SRÜ als Rechtsgrundlage und den wiederholten Treffen unter sich haben die Arctic Five deutlich signalisiert, dass sie die entsprechenden Angelegenheiten alleine regeln wollen. Damit bleiben Drittstaaten bei der Erschließung der Ressourcen der Arktis außen vor - zumindest solange es die Arctic Five nicht anders wollen. Dass ihr exklusiver Kreis sich damit als informelles, neues Forum neben dem Arktischen Rat etabliert hat, wurde von den anderen Mitgliedern bzw. ständigen Teilnehmern des Rats - Schweden, Finnland, Island und die Vertreter der arktischen indigenen Völker - mit viel Verdruss aufgenommen. Aber auch einige nicht-arktische Staaten würden wohl lieber eine Regelungsform sehen, die dem Prinzip des gemeinsamen Erbes der Menschheit und damit einer kollektiven Verwaltung und Regulierung der Arktis mehr Raum gäbe.
Es gibt weitere Gründe, die aus Sicht anderer Akteure in der Arktis dafür sprechen, eine Regelung durch eine oder mehrere arktisspezifische multilaterale Konventionen ins Auge zu fassen. So stellt das SRÜ vor allem einen breiten Rechtsrahmen bereit, der zwar die Grenzen der Nutzungs- und Regelungsbefugnisse zum Teil sehr detailliert beschreibt, aber bei substantiellen Managementfragen der gemeinsamen Nutzung oder der Regelung der dabei entstehenden Nutzungskonflikte oft recht allgemein bleibt. Das Übereinkommen legt seinen Vertragsparteien sogar nahe, weitere Details in entsprechenden multilateralen Übereinkommen und Konventionen zu regeln.
Einige der im SRÜ verankerten Prinzipien lassen zudem konkurrierende Auslegungen zu. In der Arktis betrifft dies vor allem die Frage nach dem Status der Nordwestpassage (in geringerem Maße auch der Nordostpassage) und dem sogenannten Eis- oder Kanadaparagrafen 234 des SRÜ, der es Küstenstaaten in Seegebieten mit Eisgang erlaubt, hoheitsstaatliche Regelungen vor allem im Hinblick auf den Schutz der Umwelt auch jenseits der territorialen Gewässer anzuordnen und durchzusetzen.
Multilaterale Konventionen
Vor allem mit der Arktis befasste Völkerrechtler, einige nicht-arktische Staaten, sowie das Arktisprogramm des World Wide Fund for Nature (WWF) sehen die ungelösten Probleme des SRÜ, den darüber hinausgehenden Regelungsbedarf und die Notwendigkeit einer Bündelung verstreut bestehender Regulierungsversuche in der Arktis als Argumente, welche die Forderung nach regional- bzw. funktionalspezifischen, völkerrechtlich verbindlichen Abkommen für die Arktis unterstützen.
In der Arktis gilt bereits eine Vielzahl von Konventionen mit je spezifischem Inhalt. Um Regulierungslücken zu identifizieren, werden sogenannte gap-Analysen vorgenommen: Gelungene Beispiele für regional- oder funktionalspezifische Konventionen werden vor dem Hintergrund der Arktis auf Anwendbarkeit überprüft, oder es wird gleich ein fertiger Vertragsentwurf vorgelegt.
Gegen den Ansatz, spezifische und akute Regulierungsprobleme mit einzelnen Konventionen zu bearbeiten, wird vor allem die Kritik vorgebracht, dass dies ineffizient erscheint. Da jeder Prozess von Neuem beginnt, kann es zu Verzögerungen, einer Fragmentierung der Regelung und je nach Gusto der Beteiligten anderen Prinzipien kommen. Durch "Regimekollisionen",
Aber der Vergleich steht auf dünnem Eis. Bei der Arktis handelt es sich eben nicht um ein Gebiet, das noch keinem Staat gehört. Sie ist außerdem ein Meer, das von Land umgeben ist, nicht umgekehrt. Etwa vier Millionen Menschen leben in den arktischen Gebieten. Für den Arktischen Ozean bestehen, anders als für die Antarktis zum Zeitpunkt der Verhandlungen des Antarktisvertrags, eindeutige rechtliche Regelungen. Zudem wird übersehen, dass der Begriff des gemeinsamen Erbes der Menschheit in der Antarktis nur abgeleitet ist und nicht die manifeste rechtliche Bedeutung hat wie im SRÜ. Ein entsprechendes Rechtsverständnis hat sich in Bezug auf das Rechtsregime der Antarktis gerade nicht durchgesetzt.
Ein umfassendes Übereinkommen für die Arktis könnte allerdings auch mit Bezug auf andere Präzedenzen verhandelt werden: regionale Meereskonventionen. Das Umweltprogramm der UN (UNEP) startete 1974 ein Programm für die Förderung solcher Konventionen. Inzwischen gibt es 13 regionale Meeresaktionspläne, die daraus hervorgegangen sind, sowie weitere fünf Strategien oder Aktionspläne, die partnerschaftlich mit dem Programm verbunden sind.
Die Vorschläge für eine umfassende Konvention in der Arktis sind über diese Bedenken hinaus mit mindestens drei Schwierigkeiten konfrontiert. Erstens ist derzeit keine große Bereitschaft der Mitglieder des Arktischen Rates zu erkennen, sich auf einen entsprechenden Verhandlungsprozess einzulassen. Zweitens würde ein solcher - selbst wenn die Staaten sich dazu bewegen ließen - sicher sehr lange dauern und beträchtliche Ressourcen in Anspruch nehmen, da Staaten in der Regel weniger bereit sind, sich auf weitreichende Festlegungen im Rahmen rechtsverbindlicher Abkommen einzulassen. Eine Konvention könnte sich somit als zu starr erweisen, um in der sich schnell wandelnden Arktis flexibles Regieren zu ermöglichen.
Der Arktische Rat
Die genannten Probleme können vom Arktischen Rat weitgehend vermieden werden. Sein unverbindlicher und informeller Charakter machen ihn ausreichend flexibel und zumindest potenziell inklusiv. Er verdankt seine Gründung der Zusammenführung von drei Initiativen. Michail Gorbatschow hatte in seiner berühmten Murmansk-Rede 1987 vorgeschlagen, die Arktis zu einer Region des Friedens und der Umwelt zu machen. Der auf die Umwelt bezogene Teil des Vorschlages wurde von Finnland aufgegriffen, das 1989 den sogenannten Rovaniemi-Prozess initiierte. Der führte nach weiteren Treffen zur erwähnten AEPS von 1991. Der Prozess kam kanadischen Ideen für ein zirkumpolares Gremium entgegen, und so drängten die Kanadier auf eine entsprechende Weiterentwicklung. Die AEPS ging dann 1996 als Umwelt- und Naturschutzsäule in den mit der Ottawa-Erklärung etablierten Arktischen Rat ein, dessen zweite Säule die Förderung nachhaltiger Entwicklung in der Arktis ist.
Der Arktische Rat hat zwei Hauptebenen. In erster Linie dient er als high-level-Forum, das alle zwei Jahre auf Ministerebene stattfindet. Die eigentliche Arbeit des Arktischen Rates findet aber in zurzeit sechs Arbeitsgruppen statt, die sich mit Naturschutz, Meeresschutz, Katastrophenschutz, arktischem Umweltmonitoring, nachhaltiger Entwicklung und der Bekämpfung von Umweltgiften befassen. Sie sind vor allem dazu da, Wissen zu generieren, das dann im Hinblick auf die Ziele der arktischen Zusammenarbeit in Empfehlungen einfließt.
Obwohl dem Arktischen Rat hierbei durchaus Erfolg bescheinigt wird,
Aber er bietet die Möglichkeit, jenseits der national jeweils unterschiedlichen Umgangsweisen mit den arktischen indigenen Völkern, deren transnationale Verbreitung und Interessen zu repräsentieren, zu artikulieren und in den politischen Prozess einzuspeisen. Trotz oder wegen dieser Inklusivität kann der Rat zum anderen sehr exklusiv sein, wenn es um die Zulassung von anderen Organisationen oder Staaten als Beobachter geht. Einige nicht-arktische Staaten wie China, aber auch die EU drängen auf Beobachterstatus im Arktischen Rat. Gelegentlich wird gefordert, dass den Beobachtern zugleich stärkere Beteiligungsmöglichkeiten zugesprochen werden sollten, sowie der Status eines permanenten Beobachters kreiert werden sollte.
Arktisches Recht und Regieren
Die sichere und nachhaltige Nutzung arktischer Ressourcen, der Schutz des Lebensraumes Arktis sowie die Gewährleistung einer Entwicklung, die vor allem auch den indigenen Völkern zugute kommt, stellen große Herausforderungen an Recht und Regieren in der Arktis. Um diese bewältigen zu können, muss auf alle drei rechtlichen Regelungsformen zurückgegriffen werden: SRÜ, multilaterale Konventionen und Arktischer Rat.
Die Frage der Nationalisierung der Meeresböden im Arktischen Ozean und die damit verbundenen Grenzfestlegungen können nur bilateral bzw. auf der Grundlage der Empfehlungen der Festlandsockelkommission geklärt werden. Eine Multilateralisierung wäre hier vermutlich kontraproduktiv. Die Grenzkonflikte sind entweder schon gelöst, auf dem Weg einer Lösung oder können auf absehbare Zeit noch ohne Folgeschäden ungelöst bleiben. Natürlich sollte die Festlandsockelkommission zuverlässig und nach für alle gleichen und transparenten Kriterien eine Festlegung der geografischen Grenzen der Nutzungsrechte vornehmen.
Auf einer breiteren Grundlage innerhalb des SRÜ müssen allerdings die Lösungen für die Nordwest- und die Nordostpassage gefunden werden, an denen nicht nur die arktischen Schifffahrtsnationen ein Interesse haben. Ein schrittweises Vorgehen über eine vorläufige Einigung der Hauptakteure und -interessenten, Kanada, USA, Russland, der EU und möglicherweise China, könnte hier einen Ansatz bieten. Das Problem wird zu den schwierigsten in der Arktis gehören, aber mit dem Rückgang des Eises auch zu den dringlichsten werden. In beiden Passagen müssten gigantische Infrastrukturinvestitionen vorgenommen werden, um sie sinnvoll nutzen zu können. Auch wenn Kanada und Russland die Nutzung wollten, könnten sie diese nicht alleine stemmen. Vielleicht bieten sich entsprechende joint ventures an, um win-win-Situationen zu kreieren, in deren Schatten eine Einigung über den seerechtlichen Status der Passagen erfolgen kann. Aber selbst dann besteht weiter Regelungsbedarf für das Management der entsprechenden Nutzungsrisiken und -folgen. Das gilt auch für die Ressourcenerschließung im Arktischen Ozean. Hierfür bleiben funktionalspezifische und rechtsverbindliche Abkommen unverzichtbar. Ihren Aushandlungsprozess kann der Arktische Rat mit seinen Möglichkeiten befördern.
Die Rolle des Arktischen Rates als eine Koordinationsstelle für die gemeinsamen Interessen der arktischen Staaten und eines Informations- und Austauschsforums würde sicher nicht gefährdet, wenn Drittstaaten, die Interesse an einer Nutzung der Arktis im Rahmen der völkerrechtlichen Regelungen haben oder über entsprechende Organisationen und Programme selbst an der Forschung über arktische Umwelt- und Naturräume und ihre Bewohner beteiligt sind, als Beobachter des Rates zugelassen werden. Das gälte allerdings nicht mehr, wenn solchen Staaten weitergehende Beteiligungsrechte zugestanden würden. Das würde zum einen den Wert des Arktischen Rates als Forum für die arktischen Staaten selbst mindern. Zum anderen würde es die herausgehobene Stellung der indigenen Völker relativieren. Daher sollte der Rat eine Organisation bleiben, in der die Entscheidungsfindung den Arctic Eight und die aktiven Teilnahmerechte diesen und den Vertretern der arktischen Bewohner vorbehalten bleiben. Das muss nicht bedeuten, dass auf eine Koordinationsstelle für arktische Belange, die auch nicht-arktischen Staaten offen steht, verzichtet werden muss. Zwischen internationalen Organisationen gibt es inzwischen zahllose thematische Koordinationsgremien. UNEP zum Beispiel hat in Norwegen ein regionales Büro, das eine solche Funktion übernehmen könnte.
Recht und Regieren in der Arktis sind noch lange nicht ausgereift, und es wird noch dauern, bis Konsens über geeignete Formen und Foren besteht. Doch es sollte klar geworden sein: Ein eskalierender Konflikt um die Arktis ist keinesfalls programmiert.