Rechtliche Grundlagen | Deutsche Fernsehgeschichte in Ost und West | bpb.de

Rechtliche Grundlagen (BRD)

Die rechtlichen Grundlagen des Fernsehens gelten in Deutschland immer auch für den Hörfunk. Hörfunk und Fernsehen werden seit ihrer Entstehung als Rundfunkmedien verstanden. Anfangs wurde für den Funk das 'Postregal', also das Gesetz für die Post und damit für den Informationstransport, in Anwendung gebracht. In der Folgezeit wurde es als Funk- und schließlich als Rundfunkgesetz immer weiter für die Rundfunkmedien konkretisiert. Seit den 1970er und 1980er Jahren erfolgte dies auch für das Fernsehen. 

Im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland, das 1949 vom Parlamentarischen Rat verabschiedet worden war und das seit 1990 auch im Gebiet der ehemaligen DDR die Verfassung darstellt, sind für das Fernsehen zwei entscheidende Sätze enthalten. 

Meinungsfreiheit vs. Persönlichkeitsschutz

  Zum einen ist im § 5 GG das Recht auf Meinungsfreiheit festgehalten, das für das Fernsehen wie für die Zeitungen, das Kino oder die Bildende Kunst gilt. Eingeschränkt werden kann dieses Grundrecht durch Gesetze zum Jugendschutz und zum Persönlichkeitsschutz. So kommt es zu Gerichtsverfahren, wenn beispielsweise das Recht der freien Meinungsäußerung mit dem Persönlichkeitsrecht in Konflikt gerät: Als Beispiel können hier die Auseinandersetzungen um die ProSieben-Sendereihe "TV Total" gelten, die immer wieder durch Diffamierungen nicht-prominenter Personen in die Schlagzeilen geriet und zu Schadensersatzzahlungen verurteilt wurde. So hatte z. B. Stefan Raab in der Sendung vom Dezember 2001 einen TV-Ausschnitt präsentiert, der die Schülerin Lisa Loch als Gewinnerin der Wahl zur "Miss Rhein-Ruhr" zeigte. Raab kommentierte den Ausschnitt mit den Worten, die Frau habe einen tollen Namen, wenn man ins Pornogeschäft einsteigen wolle. In den folgenden Wochen variierte Raab seinen Scherz noch durch weitere anzügliche Anspielungen. Lisa Loch zog vor Gericht; ProSieben wurde schließlich zur Zahlung von 70.000 Euro Schadensersatz verurteilt. 

Fernsehen ist Ländersache

  Zum anderen ist für die Entwicklung des Fernsehens § 30 GG relevant. Er regelt, dass die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft. Das bedeutet für das Fernsehen ebenso wie für die Kultur, dass sie Sache der Länder und nicht die des Bundes sind. Diese Festlegung wurde durch das 1. Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts von 1961 bestätigt. Des Weiteren wurde von den Verfassungsrichtern festgehalten, dass der Plan eines staatlich kontrollierten Fernsehens gegen die Maßgabe der Rundfunkfreiheit verstoße. 

Für die ARD-Anstalten hatten in den 1950er Jahren die Länder der Bundesrepublik jeweils eigene Rundfunkgesetze verabschiedet, die mehr oder weniger modifiziert bis heute gelten. Für die Gründung des ZDF schlossen die Länder 1961 einen Staatsvertrag, ebenso wie 1986 für den Betrieb der kommerziellen Sender. 

Der gesellschaftliche Auftrag an das Fernsehen wurde vor allem in den Rundfunkgesetzen mit dem Programmauftrag festgehalten, Information, Unterhaltung und Bildung zu liefern und damit Voraussetzungen für eine informierte Gesellschaft und demokratische Staatsformen zu schaffen. Mit der Entstehung des Dualen Systems aus öffentlich-rechtlichen und kommerziellen Anbietern wurde den öffentlich-rechtlichen Anbietern die Aufgabe der informationellen "Grundversorgung" zugesprochen, während den kommerziellen Anbietern die Aufgabe einer Zusatzversorgung zukommt. 

Gebühren-Urteile des Bundesverfassungsgerichts (BVG)

Des Öfteren musste sich das Bundesverfassungsgericht mit der Frage beschäftigen, wie die Rundfunkgebühr für die öffentlich-rechtlichen Sender festgelegt wird. Im Urteil von 1995 hatte es entschieden, dass die Gebühr nicht als rundfunkpolitisches Mittel durch die Ministerpräsidenten der Länder genutzt werden dürfe. Daraufhin wurde eine mit Fachleuten besetzte "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (KEF) gebildet. Die unterbreitet nach Durchsicht und Kontrolle der von den Anstalten angemeldeten Wünsche, der Politik einen sachgerechten Vorschlag. Es geht um die Frage, wie die Gebühr in den jeweils folgenden vier Jahren ausgestaltet wird. 

Rundfunkfreiheit als oberster Maßstab

  Das funktionierte mehrere Male gut, bis einige Ministerpräsidenten 2004 das Gebührenverfahren nutzen wollten, um in die Geschäftspolitik der Sender hineinzuregieren. Sie kürzten den Vorschlag der KEF um mehrere Cent, weil sie bestimmte Ausgaben der Sender für politisch nicht gerechtfertigt hielten. Dagegen klagten ARD und ZDF. In seinem Urteil vom September 2007 gab ihnen das BVG Recht. Das Gericht betonte erneut, dass die Politik auch über die Gebühr nicht in die Rundfunkfreiheit der öffentlich-rechtlichen Sender eingreifen dürfe. 

An den Konflikten, mit denen sich das oberste deutsche Gericht beschäftigen musste, erkennt man, dass der rechtliche Bedingungsrahmen von Fernsehen in Deutschland nicht statisch ist. Er verändert sich so, wie sich der politische Gestaltungswille modifiziert, wie sich technische Rahmenbedingungen verändern, wie sich die Gesellschaft selbst bewegt und wie sich die gesellschaftlichen Funktionen des Fernsehens ändern. Mit weiteren Konflikten ist also zwangsläufig zu rechnen. 

Rechtliche Grundlagen (DDR)

In der DDR legten die Verfassungen von 1968 und 1974 in Artikel 27 fest, dass jeder DDR-Bürger das Recht habe, "den Grundsätzen der Verfassung gemäß seine Meinung frei und öffentlich zu äußern", dass "niemand benachteiligt werden darf, wenn er von diesem Recht Gebrauch macht", und auf die Medien bezogen: "Die Freiheit der Presse, des Rundfunks und des Fernsehens ist gewährleistet". 

Dieser Grundsatz der Meinungs- und Pressefreiheit wurde zwar garantiert, allerdings wurde er durch eine Reihe von Bestimmungen auch eingeschränkt. So war das "unbefugte Sammeln von Informationen, die gegen den Staat auslegbar sind, unter Strafe gestellt". Die Verordnung über die Bildung des Staatlichen Rundfunkkomitees vom 14.8.1952 und der Beschluss über die Bildung des Staatlichen Komitees für Fernsehen beim Ministerrat vom 4.9.1968 regelten die Organisation des Hörfunks und des Fernsehens, gingen aber nicht weiter auf die entsprechenden Verfassungsparagrafen ein. 

"Staatsfeindliche Hetze" war Auslegungssache

  Konkreter waren die Verordnungen über die Auslandskorrespondenten in der DDR vom 21.3.1973 und vom 11.4.1979, die die Korrespondenten verpflichteten, "Verleumdungen und Diffamierungen der DDR" zu unterlassen, "wahrheitsgetreu, sachbezogen und korrekt zu berichten sowie keine böswillige Verfälschung von Tatsachen zuzulassen". Das Dritte Strafrechtsänderungsgesetz vom 28.6.1979 stellte "landesverräterische Nachrichtenübermittlung und Agententätigkeit" unter Strafe, ebenso wie "staatsfeindliche Hetze". Davon waren auch die DDR-Bürger betroffen, die Informationen weitergaben bzw. bei denen die Behörden vermuteten, dass sie es täten. Die gesetzlichen Grundlagen waren, wie der Medienwissenschaftler Rolf Geserick betont, "sowohl im medialen als auch im kommunikativen Bereich sehr auslegungsbedürftig". Das bedeutete, dass die Bestimmungen auch sehr restriktiv ausgelegt werden konnten. 

Direkte Kontrolle und indirekte Spielräume

  Die direkte Kontrolle des DDR-Fernsehens erfolgte zum einen über das Staatliche Fernsehkomitee selbst, mehr jedoch noch durch die Abteilungen für Agitation und Propaganda beim ZK der SED und beim Politbüro des ZK der SED, die vor allem in der politischen Berichterstattung durch direkte Redeanweisungen operierten. 

Bei den nicht-informationsbezogenen Sendungen gab es Spielräume durch die Art und Weise, wie allgemeine Beschlüsse der Partei und der Regierung über die Richtung der gesellschaftlichen Entwicklung gedeutet wurden. Aber immer wieder gab es auch Konflikte, die dazu führten, dass Fernsehsendungen (vor allem Fernsehfilme) ohne Ankündigung ins Programm genommen wurden, nach einmaliger Ausstrahlung nicht mehr wiederholt oder ganz verboten wurden, wie z. B. die Fernsehfilme "Fetzers Flucht" oder "Monolog für einen Taxifahrer" (beide 1962 ). Insbesondere in den Sendungen, die als Ratgeber dienten oder sich mit dem Alltag der DDR beschäftigten, waren jedoch gelegentlich Hinweise auf Probleme in der DDR möglich, weil die Fernsehleitung begriff, dass sie in ihrem Programm auch interner Kritik Raum geben musste – wenn auch in sehr vermittelnder Weise. 

Kontrolle durch Rundfunk- und Verwaltungsräte

In den Rundfunkgesetzen der Bundesrepublik und dem ZDF-Staatsvertrag ist die Kontrolle des Fernsehens eindeutig formuliert. Allerdings gab es in der Geschichte des Fernsehens auch hier immer wieder politische Konflikte. Die bezogen sich meist auf unterschiedliche Perspektiven der Parteien auf das Fernsehen. Die Rundfunkgesetze legen die Kontrolle der Rundfunkanstalten vor allem in die Hände der Rundfunkräte bzw. beim ZDF in die des Fernsehrates. Deren Mitglieder werden auf Vorschlag der gesellschaftlich relevanten Gruppen vom jeweiligen Landesparlament gewählt. Die Mitglieder der Verwaltungsräte bestimmt der Rundfunkrat aus seiner Mitte. Wer zu den gesellschaftlich relevanten Gruppen zählt, ist von Bundesland zu Bundesland unterschiedlich. Zumeist sind es gesellschaftliche Verbände. Zu ihnen zählen auch die in den Landtagen vertretenen politischen Parteien. Zusätzlich sieht der von allen Bundesländern verabschiedete Staatsvertrag über die Errichtung des ZDF vor, dass in dessen Fernsehrat neben den Mitgliedern der Landesregierungen und -parlamente auch Mitglieder der Bundesregierung berufen werden können. 

Der Einfluss der Parteien

  Die meisten Auseinandersetzungen, zu denen es nach Verabschiedung der Rundfunkgesetze und des Staatsvertrages in den Rundfunkräten kam, resultierten aus dem Willen der jeweils regierenden Parteien, Einfluss auf die Arbeit der Rundfunkanstalten zu nehmen. Vor allem in den 1970er Jahren eskalierten solche Auseinandersetzungen bis zu Streikandrohungen der Mitarbeiter, die beim NDR angesichts der Intervention aus der Politik die Rundfunkfreiheit bedroht sahen. In den 1990er Jahren beruhigte sich das Klima etwas. Aber bis heute bilden die Parteien in den Rundfunkräten der ARD-Anstalten wie im ZDF-Fernsehrat "Freundeskreise", zu denen auch die nicht parteigebundenen Mitglieder stoßen können. Umgekehrt versuchen die partei-ungebundenen Mitglieder, die nach der politischen Farbenlehre weder den "schwarzen" (CDU/CSU, meist auch FDP) noch den "roten" Freundeskreisen (SPD, teilweise Grüne, Die Linke) angehören und deshalb als "Graue" bezeichnet werden, sich zu emanzipieren. 

Kontrolle des kommerziellen TV

Bei der Einführung des privaten Fernsehens verabschiedeten die Parlamente der Bundesländer unterschiedliche Gesetze, die z. B. die Kontrolle der neuen kommerziellen Sender regeln sollten. Sie wurden erst auf Grundlage eines weiteren Rundfunkurteils des BVG harmonisiert und sinnvoll ausgestaltet. 1986 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass der Rundfunk generell nicht dem freien Spiel der Marktkräfte ausgesetzt sein dürfte. Es erkannte aufgrund der veränderten Frequenzlage die Möglichkeit privatwirtschaftlichen Fernsehens an, setzte es aber in Beziehung zum öffentlich-rechtlichen. 

Da private Anbieter der Aufgabe umfassender Information der Bevölkerung nicht nachkommen können, wenn diese ihren ökonomischen Zwecken widerspricht, dürfe privates Fernsehen in Deutschland nur dann zugelassen werden, wenn parallel ein starkes öffentlich-rechtliches existiere. Erst die Existenz des öffentlich-rechtlichen Fernsehens, die gleichsam die gesellschaftliche Grundversorgung mit umfassender Information sicherstellt, erlaubt es also, dass privates Fernsehen zugelassen wird. Dieses Abhängigkeits-Modell wird seitdem als "Duales System" bezeichnet. 

Das duale Rundfunksystem / die duale Rundfunkordnung

Das duale Rundfunksystem ist ein Rundfunksystem, das aus zwei unterschiedlich organisierten und finanzierten Teilen besteht:

1. dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk (zum größten Teil finanziert über den Rundfunkbeitrag und teilweise über Werbung)

2. dem privat-kommerziellen Rundfunk (finanziert über Werbung und Bezahlangebote)

Die Grundlage für die Zulassung privater Programme schaffte 1981 das Bundesverfassungsgericht. Im dritten Rundfunkurteil wurde angesichts der neuen Verbreitungstechnologien von Satellit und Kabel die Zulassung privater Programme für möglich erklärt. Die neuen Verbreitungswege Satellit und Kabel beseitigten damals die Frequenzknappheit, die bis dahin den weiteren Ausbau der Senderlandschaft verhindert hatte. Anfang 1984 starteten die Vorläufer von Sat.1 sowie RTL ihr Programm.

Auch Teile der Politik standen der Idee des Privatfernsehens aus zwei Gründen besonders offen gegenüber:

1. vertraten sie die Meinung, dass in einer Marktwirtschaft möglichst viele Bereiche nach Gesetzen des Marktes organisiert sein sollen. Genauso wie auf dem Zeitungs- und Zeitschriftenmarkt, sollte es auch beim Fernsehen viele Anbieter geben.

2. erhoffte man sich, dass in einer vielfältigen Senderlandschaft einzelne Fernsehsender weniger Autorität und publizistische Macht besitzen als während der Zeit des öffentlich-rechtlichen Fernsehmonopols.

Quelle: Bundeszentrale für politische Bildung (bpb): Tele-Visionen – Fernsehgeschichte in Ost und West. DVD.

Die Landesmedienanstalten

Auf der Basis des Urteils von 1986 gestalteten die Bundesländer ihre Mediengesetze. Sie sehen vor, dass alle privaten Fernsehveranstalter von außen durch Landesmedienanstalten kontrolliert werden. Diese konstituieren zur Kontrolle Gremien, wobei zwei unterschiedliche Modelle verwandt werden. 

Im Modell der Medienanstalt Berlin-Brandenburg kontrolliert ein kleiner, unabhängiger Rat von Sachverständigen, der von den Länderparlamenten in Berlin und Brandenburg gewählt wird, den kommerziellen Rundfunk. In dem anderen Modell, das dem des Rundfunkrates einer öffentlich-rechtlichen Anstalt gleicht und das sich beispielsweise in Nordrhein-Westfalen findet, wird bei der jeweiligen Landesmedienanstalt eine Rundfunk- oder Medienkommission gebildet; ihre Mitglieder werden von den gesellschaftlich relevanten Gruppen vorgeschlagen und vom Landtag gewählt. In Nordrhein-Westfalen z. B. hat die Medienkommission der Landesanstalt für Medien 41 Mitglieder. 

Die Medienkommissionen oder Medienräte vergeben Sendelizenzen an private Fernsehveranstalter, teilen die terrestrischen und Kabel-Frequenzen im jeweiligen Bundesland zu und überwachen die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen. So kontrollieren sie, ob die jeweiligen Regeln des Rundfunkstaatsvertrages, auf den sich die Bundesländer erstmalig 1991 verständigten und der seitdem mehrfach novelliert wurde, auch eingehalten werden. Sie ahnden Verstöße gegen den Jugendschutz, gegen das Verbot von Schleichwerbung und gegen Werbevorschriften.