Chinas Klimapolitik | China | bpb.de

Ein auf Kohle basierendes Wirtschaftswunder

Der rapide Anstieg der in China erzeugten Treibhausgasemissionen ist auf die hohe Abhängigkeit von fossilen Energieträgern zurückzuführen. China befeuert sein ökonomisches Wachstum vor allem mit Kohle. Das Land verfügt über 13 % der weltweit nachgewiesenen Vorkommen und erschließt diese äußerst intensiv. Inzwischen wird mehr als die Hälfte der global geförderten Kohle in China abgebaut und auch dort verbraucht. Insbesondere seit Beginn des 21. Jahrhunderts ist ein steiler Anstieg des Kohleverbrauchs zu verzeichnen. 2020 lag er bei 4 Mrd. Tonnen.

Der rapide Anstieg des Kohleverbrauchs ging mit einem starken Anstieg der Feinstaubbelastung und einer deutlichen Interner Link: Einschränkung der Lebensqualität in chinesischen Großstädten einher, wie z. B. das 2015 veröffentlichten Video "Under the dome - Investigating China’s Smog" der Journalistin Chai Jing belegt. Mit dem Smog stiegen ebenfalls die durch Kohlenutzung verursachten CO2-Emissionen.

Auch wenn China in jüngerer Zeit sehr viel in den Interner Link: Ausbau erneuerbarer Energien investiert und das Land bestrebt ist, auf diesem Sektor weltweit Technologie- und Marktführer zu werden, wird der Erfolg der chinesischen Klimapolitik insbesondere daran zu messen sein, ob es China gelingt, die hohe Abhängigkeit von Kohle abzubauen. Derzeit deutet allerdings wenig darauf hin, dass China im Begriff wäre, dieses Vorhaben radikal zu verwirklichen. Im Gegenteil setzt das Land wieder verstärkt auf Kohlekraft, um Energieengpässe zu vermeiden und das Wirtschaftswachstum nach der COVID-19-Pandemie anzukurbeln. So wurden 2020 in China neue Kohlekraftwerke mit einer Kapazität von 29 Gigawatt (GW) in Betrieb genommen, während im Rest der Welt die Kapazitäten um 17,2 GW abnahmen. Für die Zeitspanne des 14. Fünfjahresplans (2021-2025) ist vorgesehen, dass noch weitere Kohlekraftwerke mit einer Gesamtkapazität von 200 GW ans Netz gehen. (Zum Vergleich: Deutschland verfügte 2020 über Kohlekraftwerke mit einer Kapazität von insgesamt 42,5 GW. )

Die Entwicklung der chinesischen Klimapolitik

In den 1990er Jahren wurden die Phänomene des Klimawandels vorrangig als naturwissenschaftliche Themen analysiert. Die institutionelle Zuständigkeit lag bei der staatlichen Verwaltung für Meteorologie (China Meteorological Administration, CMA). Erst als die Interner Link: internationale Klimapolitik mit dem 1998 verabschiedeten Kyoto-Protokoll Fahrt aufnahm, wurde der Klimawandel auch in China zunehmend in seiner globalpolitischen und ökonomischen Dimension wahrgenommen. Ende der 1990er Jahre ging die Zuständigkeit an die Nationale Entwicklungs- und Reformkommission (NDRC) über, die auch die Wirtschaftsplanung und Energiepolitik gestaltet. Doch erst 2006/07, zu dem Zeitpunkt also, als China die USA als weltweit größter Emittent von Treibhausgasen überholte, wurde Klimapolitik als eigenständiger Politikbereich institutionalisiert. 2007 wurde unter Leitung des damaligen Premierministers Wen Jiabao eine Führungsgruppe zur Verbesserung der Energieeffizienz, Minderung von Emissionen und Adressierung des Klimawandels gebildet, in der die für Klimaschutz relevanten Ministerien und Institutionen vertreten sind. Der Titel der Führungsgruppe deutet bereits die Ausrichtung chinesischer Klimapolitik an: Klimaschutz wird insbesondere dort umgesetzt, wo ökonomische und ökologische Herausforderungen gleichzeitig auftreten, wie zum Beispiel, wenn es darum geht, Energieengpässe zu überwinden oder die Luftverschmutzung in den chinesischen Städten zu verringern. Strategien wurden erstmals 2007 im nationalen Plan zum Klimawandel vorgestellt. Als ausführendes Organ wurde innerhalb der Nationalen Entwicklungs- und Reformkommission das Büro für Klimawandel eingerichtet, dem viele Jahre der stellvertretende Leiter der NDRC und frühere Umweltminister Xie Zhenhua vorstand.

2018 wurde das Büro für Klimawandel im Rahmen einer Verwaltungsreform in das Ministerium für Umweltschutz und Ökologie (MEE) integriert. Dies deutet auf einen Bedeutungszuwachs des Umweltministeriums hin und legt nahe, dass Klimaschutz nunmehr auch zunehmend in seiner ökologischen Dimension wahrgenommen wird.

Seit 2008 veröffentlicht China jährlich ein Weißbuch, das die Umsetzung der klimapolitischen Maßnahmen darstellt. Die über die Jahre hinweg ausführlicheren Berichte belegen, dass das Land die Thematik zunehmend verstärkt angeht. Strategien zur Klimaanpassung spielen aufgrund des Handlungsdrucks, den die bereits spürbaren Klimafolgen verursachen, dabei eine herausragende Rolle. 2013 veröffentlichte China eine Nationale Strategie zur Klimaanpassung, die in der Ende Juni 2022 vorgelegten Neufassung Maßnahmen zur Anpassung und Klimaresilienz bis 2035 festlegt. Dazu gehören zum Beispiel die Verbesserung der meteorologischen Frühwarnsysteme für außergewöhnliche Witterungsereignisse, die Züchtung von klimaresilienten Getreidesorten, ebenso wie effiziente Bewässerungstechnologien, die dazu beitragen sollen, prognostizierte Ertragsminderungen in Folge des Klimawandels auszugleichen. Im Städtebau soll energieeffizientes Bauen und die Errichtung von sogenannten "Schwammstädten" (sponge cities) gefördert werden, die geeignet sein sollen, ungewöhnliche Starkregenereignisse und Überflutungen besser zu beherrschen und bei Trockenheit Wasser zu speichern. Zur Emissionsminderung (Mitigation) wird auf die Förderung von erneuerbaren Energien und Atomkraft gesetzt, die Anfang der 2020er Jahre bereits etwa 9 % (Wind und Solar) und 5 % (Atomkraft) zur Stromversorgung beitrugen.

Weiterhin soll die gezielte Förderung von grünen und klimafreundlichen Transportsystemen dazu dienen, die Luftqualität in den Ballungsgebieten zu verbessern. In der E-Mobilität war China 2021 mit rund 8 Millionen zugelassenen Fahrzeugen weltweit führend.

Auch jahrzehntelange Anstrengungen zur Aufforstung von durch Erosion und Wüstenbildung bedrohten Landstrichen verbucht China als erfolgreiche Maßnahmen zum Klimaschutz.

Um Umwelt- und Klimaschutz durchzusetzen, werden weiterhin ökonomische Anreize und marktwirtschaftliche Instrumente eingesetzt. Dazu gehört maßgeblich auch der Emissionshandel, der nach jahrelanger Erprobung in Pilotprojekten 2021 landesweit eingeführt wurde. Dieser Online-Emissionshandel erfasste über 2000 chinesische Stromversorger mit insgesamt 4,5 Milliarden Tonnen CO2 und ist damit das größte Emissionshandelssystem der Welt.

Mit dem 12. Fünfjahresplan (2011-2015) waren erstmals messbare Indikatoren für CO2 Intensität pro Einheit Interner Link: BIP, Energieeffizienz, den Anteil an nicht-fossilen Energieträgern und für die Aufforstung festgelegt worden, die seither im 13. (2016-2020) und 14. Fünfjahresplan (2021-2025) fortgeschrieben wurden.

Den offiziellen Angaben zufolge wurden diese Ziele für die Perioden des 12. und 13. Fünfjahresplans erreicht und teilweise übererfüllt. Jedoch sagen die Energie- und Klimaeffizienzziele noch nichts über den absoluten Ausstoß der Treibhausgasemissionen aus. Dieser stieg in der vergangenen Dekade noch weiter an und wird nach Planungen der chinesischen Regierung erst um das Jahr 2030 sinken. So gibt es für die Provinzen und Regionen je nach ökonomischem Entwicklungsstand angepasste Energieeffizienzziele. Für die besser entwickelten Provinzen im Osten des Landes existieren striktere Vorgaben als für die Provinzen im Inneren und im Westen des Landes, in denen es noch ökonomischen Entwicklungsbedarf gibt. Diese Differenzierung führte allerdings teilweise dazu, dass umweltverschmutzende Industrien ins Landesinnere und nach Westen ausgelagert wurden. 2021 hatten dennoch nach Angaben der NDRC nur 10 von 31 Provinzen die vorgegebenen Energieeffizienzziele erreicht, neun Provinzen, darunter Guangdong und Jiangsu, hatten ihren Energieverbrauch sogar gesteigert. Die NDRC kündigte an, in den betroffenen Provinzen künftig keine energieintensiven Projekte mehr zu genehmigen.

Die chinesische Klimapolitik im internationalen Kontext

In den Anfangsjahren hat China die UN-Klimaverhandlungen vor allem als außenpolitisches Parkett genutzt. Die chinesische Delegation pochte als mächtiger Fürsprecher der Entwicklungsländer auf das in Artikel 3 Absatz 1 der UN-Klimakonvention festgelegte Prinzip "der gemeinsamen aber unterschiedlichen Verantwortung" für den Klimaschutz. Sie verwies auf die historische Verantwortung der westlichen Industriestaaten für die globale Klimaerwärmung, die damit auch vorrangig verpflichtet seien, Klimaschutzmaßnahmen zu finanzieren und diese umzusetzen sowie Know-how- und Technologietransfer an ärmere Länder zu leisten, damit diese sich ebenfalls klimaschonend entwickeln könnten. Dass China bei den UN-Klimaverhandlungen relativ erfolgreich seine Interessen vertritt, mag auch an der personellen Kontinuität liegen. Xie Zhenhua, der langjährige Leiter des Büros, hat inzwischen seine Posten bei der NDRC aufgegeben, ist jedoch bis in die Gegenwart als außerordentlicher Gesandter Chefverhandler Chinas bei internationalen Klimaverhandlungen. Er dürfte damit der dienstälteste und erfahrenste Verhandler bei den UN-Klimakonferenzen sein.

Im Kyoto-Protokoll, das ab 2005 implementiert wurde, war China als sogenannter "Nicht-Annex-1-Staat" - als Entwicklungsland - von Reduktionsverpflichtungen ausgenommen. Zugleich profitierte das Land in erheblichem Umfang von den Instrumenten des Kyoto-Protokolls, wie zum Beispiel dem Clean Development Mechanism (CDM). Fast 60 % der CDM-Emissionszertifikate, die sich Industrieländer für Investitionen in klimafreundliche CDM-Projekte in Entwicklungsländern gutschreiben lassen konnten, wurden durch Projekte in China realisiert. So entstanden z. B. die ersten chinesischen Windparks.

Nachdem ab Mitte der 2000er Jahre Chinas Emissionen steil anstiegen und die im Kyoto-Protokoll zu Klimaschutzmaßnahmen verpflichteten Annex-1-Staaten nur noch 20 % der weltweiten Treibhausgasemissionen abdeckten, wuchs der internationale Druck auf China, bei einem Folgeabkommen ebenfalls international verbindliche Verpflichtung einzugehen. Zur großen Enttäuschung der gastgebenden Europäer scheiterte die für den 15. Weltklimagipfel in Kopenhagen 2009 geplante Verabschiedung einer Nachfolgeregelung unter anderem an der Blockade Chinas. Stattdessen kam es zu einem verwässerten Minimalkonsens des "Copenhagen Accord". China schmiedete auf dieser Konferenz ein einflussreiches Bündnis mit den Schwellenländern Brasilien, Südafrika und Indien, mit denen gemeinsam es damals 42 % der Weltbevölkerung und 18 % des weltweiten BIP repräsentierte. Die BASIC genannte Gruppierung, die damals etwa 36 % der globalen CO2-Emissionen auf sich vereinte, lehnte die von der EU angestrebte Einbindung der Schwellenländer in ein verbindliches Reduktionsabkommen ab. Stattdessen übermittelte sie dem UN-Klimasekretariat auf freiwilliger Basis anzustrebende klimapolitische Maßnahmen. China kündigte an, die Intensität der CO2-Emissionen pro Einheit BIP bis 2020 im Vergleich zu 2005 um 40-45 % zu reduzieren, nannte jedoch keine Zielsetzungen für eine absolute Reduzierung der Emissionen.

Erst ein 2014 bei einem USA Besuch Interner Link: Xi Jinpings geschlossenes Klimaabkommen zwischen den beiden größten Volkswirtschaften der Welt brachte schließlich den Durchbruch. In dem Abkommen verpflichteten sich die USA, ihre Emissionen bis 2025 um 26-28 % abzubauen; China kündigte den Scheitelpunkt seiner Emissionen für 2030 sowie einen Anteil von 20 % erneuerbarer Energien zu diesem Zeitpunkt an. Es ebnete den Weg für den im Folgejahr auf der 21. UN-Klimakonferenz im Interner Link: Pariser Abkommen angekündigten Klimabeitrag Chinas.

2020 legte China eine nachgebesserte Fassung der 2015 angekündigten Klimaziele vor. Zum ersten Mal wird nun ein Zeitrahmen für die angestrebte Klimaneutralität genannt. In dem im Herbst 2020 vom Staatsrat veröffentlichten "White Paper on Climate Change" werden die folgenden Zielmarken gesetzt:

1. Erreichen des Höchststands von CO2-Emissionen vor 2030 und Erreichen der CO2-Neutralität vor 2060

2. Senkung der CO2-Emissionen um 65 % bis 2030 im Vergleich zu 2005

3. Steigerung des Anteils von nicht-fossilen Energieträgern am Energiemix auf 25 % bis 2030

4. Steigerung des Waldbestands um 6 Milliarden Kubikmeter Holz bis 2030 im Vergleich zu 2005

5. Steigerung der installierten Kapazität von Wind- und Solarkraft auf 1200 GW

Um diese Ziele zu erreichen, setzt China vor allem auf technische Innovationen. Die Klimastrategie fügt sich dabei in die langfristigen nationalen Entwicklungsziele für 2050 ein. Angestrebt wird die Transformation zu einer modernen Digital-Ökonomie mit starkem Fokus auf grünen, klimafreundlichen technischen Lösungen, bei denen China auch international die Technologie- und Marktführerschaft erlangen möchte. Dies gilt nicht nur für Wind- und Solarenergie sowie E-Mobilität, sondern auch für Kernkraft, die in China zu den grünen Technologien gezählt wird. Aus heutiger Sicht scheinen die Ziele äußerst ambitioniert. Ihre Erreichung wird insbesondere davon abhängen, ob China spätestens ab 2030 ein radikaler grüner Umbau der Ökonomie inklusive der vollständigen Interner Link: Abkehr von der Kohlekraft innerhalb von nur 30 Jahren gelingt.