Wenn wir über die Zukunft der Arbeit sprechen, reden wir dann noch über Ämter? Wenn wir die vielfältige Berufswelt beschreiben, ist dann der Begriff des "Amtes" noch eine angemessene Kategorie? Wenn wir über Einstellungen zur Arbeit diskutieren, können wir dann noch mit dem Begriff des "Amtsethos" daherkommen? Das "Amt" scheint ein Begriff von gestern zu sein. Doch ist der Begriff des "Amtes" tatsächlich aus der Zeit gefallen? Die Kategorie "Amt" signalisiert Verbindlichkeit und Sicherheit. Spricht daher nicht vieles dafür, sich in Zeiten unsicherer Aussichten für Staat, Arbeit und Gesellschaft des Begriffs des "Amtes" oder des "Amtsethos" neu zu vergewissern?
Soziologie des Amtes
Wovon ist die Rede, wenn das Amt zum Thema wird? Es geht an dieser Stelle nicht um Gemeindeverband, Verwaltungsbezirk oder Gerichtssprengel – auch nicht um das kirchliche Amt. Es geht um eine institutionalisierte, mit der Ausbildung des modernen Staates eng verbundene soziale und professionelle Rolle. Im Amt spiegelt sich der Dienst an der Allgemeinheit. Der Staatsphilosoph Josef Isensee liefert aus juristischer Perspektive in seiner Schrift "Gemeinwohl und öffentliches Amt" wichtige Stichworte für ein soziologisches Amtsverständnis. Zwei Stichworte sind von besonderer Bedeutung: Zunächst der Hinweis, dass das Amt "eine Scharnierfunktion [hat] zwischen der staatlichen Organisation und dem einzelnen Menschen, der in ihrem Namen handelt. Es gibt ihm die Vollmacht und gewährleistet, dass das Handeln dem Staat zugerechnet wird und so zu rechtlicher Verbindlichkeit gelangt. Die Verbindlichkeit gründet nicht im Willen des jeweiligen Akteurs, sondern in der staatlichen Rechtsordnung".
Weiterführende Hinweise für eine Soziologie des Amtes liefert der Soziologe Everett C. Hughes.
Für eine erfolgreiche Amtserfüllung bedarf es freilich eines besonderen rechts- und sozialstaatlichen Schutzes zugunsten der Beschäftigten beziehungsweise Bediensteten. Für das Dienstrecht heißt das nach Isensee: "die rechtliche Anerkennung der schutzwürdigen beruflichen Belange, die Durchsetzbarkeit der Ansprüche, die freiheitsermöglichende Begrenzung der Dienstpflichten, die gerechte Gestaltung der Arbeitsbedingungen, nicht zuletzt die angemessene Abgeltung der Dienste und die soziale Sicherung. Diese Derivate des sozialen Rechtsstaates sind um des einzelnen Bediensteten willen da, aber auch um des Gemeinwohls willen. Denn die rechtliche und die wirtschaftliche Absicherung ist die unerlässliche Voraussetzung für die eigenverantwortliche, für die rechtlich integre und unbestechliche Amtsführung."
Wohlfahrtsstrukturen und Leistungen des sozialen Rechtsstaates benötigen Personen, die sie tragen, ausführen und ihnen Richtung und Gesicht geben. Wer über die Vitalität der demokratischen Öffentlichkeit spricht, und wer sich Sorgen macht um die Institutionen des Rechtsstaates, der muss den dort ausgeübten Ämtern und Diensten Beachtung schenken, vor allem aber die Amtsträgerinnen und Amtsträger in den Blick nehmen. Die Rechts- und Verwaltungswissenschaften streifen bestenfalls die Arbeitswirklichkeit des Amtes, die Soziologie kennt den öffentlichen Dienst und die dort praktizierten Status- und Professionsrollen kaum.
Misstrauen, Prekarität und Überalterung im öffentlichen Sektor
Der Politikwissenschaftler Colin Crouch konstatiert, dass die öffentlichen Dienstleistungen als Schlüsselsektor des europäischen Sozialstaates in den vergangenen Jahrzehnten ihre Rolle als Ruhepol differenzierter und dynamischer Gesellschaften verloren haben.
Die Kostenfragen und das Effizienzdenken, das Rechnungswesen und die Projektarbeit stehen hoch im Kurs. Im Privatsektor, so ein breiter öffentlicher, wissenschaftlicher und auch verwaltungsinterner Konsens, finden sich innovative und anpassungsfähige Organisationen. Dort schlage der Puls der Zeit. Die öffentliche Hand hingegen sei umständlich und kostspielig. Nach Crouch heißt das für den arbeitenden Staat, dass er um seiner Selbstachtung und Legitimität willen versucht, "sich so stark wie möglich privaten Unternehmen anzugleichen (z.B. durch die Einführung interner Märkte)".
Was heißt das für den Beschäftigungsstatus im öffentlichen Sektor? Das Amt als soziale und berufliche Statusposition, die auf wechselseitiger Loyalität und Verbindlichkeit gründet, ist kein Rollenmodell öffentlicher Beschäftigung mehr. Vieles deutet darauf hin, dass sich gerade im öffentlichen Dienst die Projekttätigkeit als befristete, abrufbare und unverbindliche Beschäftigung zu einer wichtigen Zukunftsform der Beschäftigung entwickelt.
Ist die Tendenz nun Job statt Beruf? Das ist sicher kein genereller Trend, aber durchaus eine Entwicklungsrichtung in einem Beschäftigungsfeld, das in den vergangenen Jahrzehnten für Sicherheit und Aufstieg stand. Und diese Tendenz wird durch die demografische Entwicklung noch beschleunigt. Die Verwaltungswissenschaftlerin Elke Wiechmann und der Soziologe Leo Kißler behaupten: "Während die sozialen Folgen einer alternden Gesellschaft bereits in der öffentlichen Diskussion sind, gilt dies nicht für die positiven wie negativen Effekte des demographischen Wandels in den Verwaltungen selbst und für den Handlungsdruck, der hieraus resultiert. ‚Weniger – älter – bunter‘ – die für die sozio-demographische Entwicklung der Gesellschaften gefundene Formel gilt in gewisser Weise auch für die Belegschaften in den Verwaltungen."
"Weniger – älter – bunter" klingt gut und divers, aber dahinter verbergen sich Probleme, die die Leistungs- und Handlungsfähigkeit staatlicher beziehungsweise öffentlicher Institutionen noch auf eine echte Probe stellen werden. Das Personal altert und spaltet sich in unterschiedliche Beschäftigungsformen auf. Dass sich am öffentlichen Sektor die Alterung der Erwerbsbevölkerung besonders markant ablesen lässt, hat auch mit beschäftigungspolitischen Besonderheiten dieses Sektors zu tun. Hierzu zählen die in der Vergangenheit immer wiederkehrenden zyklischen Einstellungsstopps und die geringen Ausbildungsquoten. Auf diese Weise wurden im Zuge fiskalischer Probleme immer wieder neue "Zugangsbarrieren für jüngere Beschäftigte in den öffentlichen Dienst aufgebaut".
Doch mit welchem Personal sind in Zukunft öffentliche Aufgaben erfüllbar, wenn im Rahmen des Generationenwechsels spezifische Qualifikationen, Arbeitspotenziale und -erfahrungen verloren gehen? Es ist ein Trugschluss, davon auszugehen, dass das Personal für öffentliche Aufgaben auf irgendeine Weise immer vorhanden sein wird. Das potenzielle Personal für öffentliche Aufgaben kommt insbesondere in schrumpfenden Regionen, die einen starken Verlust von gut qualifizierten und engagierten jungen Männern und Frauen zu verkraften haben, abhanden. In wirtschaftlich schwachen und stark alternden Regionen, in ländlichen Räumen und Kleinstädten haben Daseinsvorsorge und öffentlicher Dienst personell eine unsichere Zukunft vor sich. Denn wer leistungsstark und leistungsbereit ist, lässt sich durch einen tendenziell schrumpfenden und auf dem Rückzug befindlichen öffentlichen Dienst, der weder Aufstieg noch Sicherheit bieten kann, kaum vor Ort halten. Bereits heute – so analysieren beispielsweise Wiechmann und Kißler – stehen zahlreiche Kommunen und Regionen vor dem Problem, "dass Aufgaben mangels qualifiziertem Personal absehbar nicht mehr in gebotener Qualität erledigt werden können".
Diese Entwicklung ist folgenreich. Sie forciert den Substanzverlust öffentlicher Güter und Dienstleistungen in ländlich strukturierten Regionen und hat damit Folgen für die Frage der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse.
Der Rückzug des öffentlichen Sektors ist somit bei Weitem nicht nur eine beschäftigungs- oder verwaltungspolitische Frage. Es geht auch um die Gestaltung von Generationenbeziehungen, um Verantwortungsübernahme, um Gemeinwohl und lokale Demokratie. Wer trägt in welcher Form die Verantwortung für öffentliche Güter? Das ist eine Schlüsselfrage für den demokratischen Wohlfahrtsstaat. Infrastrukturen tragen Sozialstrukturen. Engagierte Bürgerinnen und Bürger sind struktur- und institutionenbedürftig. Wenn Schulen, Verwaltungsstellen und Arztpraxen schließen, gehen nicht nur Arbeitsstellen und Beschäftigungsmöglichkeiten verloren. Auch diejenigen sind nicht mehr da, die Vereine, Chöre und bürgerschaftliche Initiativen vor Ort mit Leben füllen. Gerade in der Generationenfolge manifestieren sich diese Verluste an bürgerschaftlichem Engagement und lokalen Interessen.
Es ist zu befürchten, dass mit dem skizzierten Wandel öffentlicher Dienstleistungen auch eine materielle und symbolische Entwertung öffentlicher Ämter einhergeht. Doch einem Gemeinwesen, das nach Prinzipien demokratischer Rechtsstaatlichkeit funktionieren soll, kann es nicht gleichgültig sein, wer den Polizeidienst versieht, welches Erscheinungsbild die öffentliche Verwaltung hat oder mit welchem Engagement Bildungs- und Erziehungsleistungen erbracht werden. Wer diese personelle Seite nur als Kosten- und Planungsfaktor behandelt, greift zu kurz. Das öffentliche Personal bewirtschaftet den normativen Haushalt der Gesellschaft. Es spricht einiges dafür, diese Aufgaben nicht jedem anzuvertrauen. Hinzu tritt die Gefahr, dass die Lücken, die der Rückzug öffentlicher Dienste vor Ort hinterlässt, von Gruppen und Interessen gefüllt werden, die Ideologien eines national-sozialen Zusammenhalts propagieren. Nicht jedes Engagement von Bürgerinnen und Bürgern vor Ort stärkt die lokale Demokratie. Wenn Demagogen in Dorf und Kleinstadt zu Kümmerern werden, dann steht es schlecht um die demokratische Zivilgesellschaft. Die öffentlichen Einrichtungen verabschieden sich und zurück bleibt eine skeptische oder ablehnende Haltung gegenüber den Institutionen des Sozial- und Rechtsstaates. Dann droht die Initiative um die Sicherung des gesellschaftlichen Zusammenlebens in die Hände derer zu geraten, die nur noch das Ressentiment kennen.
Zusammengefasst: Die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und Amtsgeschäfte ist ein Personalproblem. Dieses Problem hat quantitative Aspekte und ist mit der Frage verknüpft, wie viel Personal in wirtschaftlich und demografisch schrumpfenden Regionen notwendig ist. Aber es stellen sich auch qualitative Fragen, nämlich wer mit welcher Qualifikation und Professionalität welche öffentlichen Dienstleistungen versieht. Ethos und Einstellung sind an Personen gebunden. Alle diese Herausforderungen sind nicht dadurch zu lösen, dass von politischer Seite an die engagierte Bürgerschaft appelliert wird. Das Engagement im Sportverein oder in der Altenbetreuung ersetzt keine funktionierende und leistungsfähige öffentliche Verwaltung vor Ort. Der Rückzug des Staates hinterlässt kritische Leerstellen, und dieser Zustand steht in engem Zusammenhang mit den Beschäftigungs- und Statuspositionen, in deren Rahmen öffentliche Güter und Dienstleistungen hergestellt werden.
Arbeitsethos und Institutionenverstand
Es gilt, die Beschäftigten selbst stärker in den Blick zu nehmen. Doch hier besteht eine Lücke in Politik und Wissenschaft. Zwar wird die Zukunft des Wohlfahrtsstaates vielstimmig und kontrovers bedacht. Doch die Personen beziehungsweise die Dienstklassen, die diese Zukunft repräsentieren und tragen werden, spielen in den Debatten der Politik, der Verwaltungswissenschaften oder der Soziologie nur eine randständige Rolle. Dabei ist von erheblichem Interesse, in welcher Weise, in welchem Bewusstsein, mit welcher Haltung und mit welchem beruflichen Selbstverständnis die Lehrerinnen und Pflegekräfte, die Busfahrer und Verwaltungsangestellten, die Ärzte und Rettungsassistenten ihre Tätigkeiten ausführen. Denn zweifelsohne ist die von ihnen geleistete Arbeit am Gemeinwohl auch mit Haltungsfragen und Berufseinstellungen verknüpft. Wo, wenn nicht an diesen Orten der Arbeitswelt, erwarten wir Arbeitsethos, Engagement und professionelles Wissen – und eben nicht nur Jobkultur und Dienst nach Vorschrift. So hebt auch der Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seibel hervor, dass wir uns Verwaltungsangestellte wünschen, die "mehr tun als nur ihre Vorschriften zu befolgen – Verwaltungsangehörige, die sich darüber Gedanken machen, wie ihr Tun oder Unterlassen unter moralischen Gesichtspunkten zu bewerten ist".
In diesem Zusammenhang kommt etwas ins Spiel, das die Rechtsphilosophin und Verfassungsrichterin Gertrude Lübbe-Wolff "Fundus an gesellschaftlichem Institutionenverstand" genannt hat.
Der Hinweis auf den Institutionenverstand enthält einen starken normativen Impuls: Für die Bewirtschaftung der öffentlichen Angelegenheiten bedarf es eines Personals, das sich seiner selbst sicher sein kann. Dabei liegen die entscheidenden Fragen auf der Hand: Wie sehen Pflege und Sicherheitsleistungen, Beratungen und Erziehungsbemühungen derer aus, die selbst zu tun haben, um über die Runden zu kommen? Fördert die permanente Selbstbehauptung in Benchmarking-Prozessen Gemeinwohlorientierung? Wie sehen öffentliche Güter aus, die von Arbeitskräften hergestellt werden, die sich mühsam von Vertrag zu Vertrag hangeln? Bildet sich hier der notwendige Fundus an Institutionenverstand, von dem Lübbe-Wolff spricht? Wohl kaum – aber es ist die Aufgabe der Bewirtschaftung öffentlicher Güter und Dienste, den normativen Stabilitätskern demokratischer Gesellschaften zu sichern. Sonst werden demokratische Institutionen fragil.
Jobmentalität und Amtsethos passen nicht zusammen. Gemeinwohl erfordert Loyalität und Verbindlichkeit. Wer daher über die Zukunft öffentlicher Güter spricht, der kann über Fragen der Entlohnung, des beruflichen Aufstiegs, der sozialen Anerkennung und der professionellen Weiterbildung des Personals nicht schweigen. Öffentliche Güter und Dienste, Daseinsvorsorge und Gemeinwohl sind nicht nur abstrakte Strukturen, sie sind im Kern berufliche Praxis und Arbeitswirklichkeit. In diesen Arbeitswirklichkeiten manifestieren sich unterschiedliche gesellschaftliche Interessen, aber im besten Fall auch Leidenschaften für das soziale Ganze. Und über den Begriff des Institutionenverstandes wird der Gedanke des Amtes, des Amtsethos und des Amtsverständnisses auf neue und substanzielle Weise belebt.
Berufsbild "jenseits des Marktes"
Amtsethos und ein leistungsfähiger demokratischer und sozialer Rechtsstaat sind weder strukturell noch normativ zu trennen. Doch die Soziologie interessiert, wie es nun empirisch aussieht. Wie steht es um diejenigen, die heute öffentliche Güter und Dienste her- und bereitstellen? Produzieren der Verlust an Aufstiegsdynamik und die wachsende Vielfalt an Rechtsformen öffentlicher Beschäftigung neue Haltungen und Arbeitsorientierungen auf Seiten der Beschäftigten? Vieles spricht dafür, dass sich durch die Expansion einer öffentlich finanzierten Jobkultur sowie durch die Neujustierung der Arbeitspolitik bei Bund, Ländern und Gemeinden das Arbeitsbewusstsein der öffentlichen Dienstklassen verändert beziehungsweise zu verändern beginnt. Ist der öffentliche Dienst auf dem Weg, ein Job wie viele andere zu werden?
In einem Forscherteam aus der Schweiz, Österreich und Deutschland machten wir zwischen 2012 und 2014 die Arbeitssituation in der Kommunalverwaltung, im Postdienst und in kommunalen Krankenhäusern zum Gegenstand unterschiedlicher Fallstudien. Wir trafen hier auf ein weites Spektrum an Tätigkeitsformen und Berufsgruppen im öffentlichen Dienst sowie auf unterschiedliche Grade der Privatisierung und Kommerzialisierung.
Mit Blick auf die Frage nach dem Arbeitsbewusstsein ist der in seiner Klarheit überraschende Befund: Die Bediensteten des öffentlichen Sektors denken gegen den Trend des eigenen Beschäftigungsfelds – gegen institutionelle Formverluste, neue Unsicherheiten und wachsende Unverbindlichkeit. Der von Lübbe-Wolff angesprochene Fundus an gesellschaftlichem Institutionenverstand ist in beachtlichem Maße vorhanden. Der weitaus größte Teil der Befragten reklamiert für sich, selbstverständlich ein Amtsethos zu pflegen. Weder im Bereich des Gesundheitswesens noch in der kommunalen Verwaltung dominieren Jobmentalitäten,
Die Gespräche mit öffentlich Bediensteten offenbaren ein wertorientiertes Arbeitsbewusstsein. Was heißt das? Die große Mehrheit unserer Befragten bewertet ihre Tätigkeit als universalistische Aufgabe, sie orientiert sich explizit am Gemeinwohl und hat ein klares Berufsbild "jenseits des Marktes" vor Augen. Dieses wertorientierte Arbeitsbewusstsein wird von den Befragten als symbolisches Kapital ins Feld geführt – gegen die Banalisierung des öffentlichen Sektors durch "Jobs" und "Kommerz". Amtscharisma und Amtsethos spielen habituell immer noch eine Rolle – es zählt noch etwas, für den öffentlichen Dienst zu arbeiten.
Der Wandel öffentlicher Arbeitswelten provoziert bei einem Gutteil der Beschäftigten eine kollektive Erwiderung: Die Prekarisierung von Arbeitsverhältnissen führt eben nicht geradewegs dazu, dass sich die Beschäftigten in Jobmentalitäten flüchten. Vielmehr fühlen sie sich bei ihrer Berufsehre gepackt und setzen eine professionelle Haltung dagegen. Diese Haltung signalisiert, dass sich zwar die Strukturen ändern mögen, dass auch die Kunden in ihren Anspruchshaltungen komplizierter werden, dass die Leistungsanforderungen auf die Ideen von Fürsorge und Daseinsvorsorge schon lange keine Rücksicht mehr nehmen,
Interessant ist freilich, dass sich bei näherem Hinsehen diese kollektive Erwiderung differenziert. Denn je nach Lage und Laufbahn, nach Status und Position fallen die Erwiderungen unterschiedlich aus: Während die überdurchschnittlich qualifizierten (akademischen) Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Kommunalverwaltung oder auch in den Krankenhäusern die starke Stellung von Beruf und Professionalität als zentrale Qualitätsvoraussetzung öffentlicher Leistungen betrachten, setzen die Beschäftigten im einfachen Dienst derselben Einrichtungen und Behörden andere Schwerpunkte. Für sie ist die Verbindlichkeit und Stabilität öffentlicher Leistungen die Gemeinwohlgarantie. Nur verbindliche Arbeitsstrukturen garantieren nach ihrer Auffassung die sachgemäße Erfüllung des Auftrags, mit der eigenen Tätigkeit dem allgemeinen Wohl zu dienen – den Müll zu entsorgen, die Verkehrswege sicher zu halten, öffentliche Anlagen zu pflegen oder Freizeitgestaltung zu ermöglichen.
Einen anderen Akzent setzen in diesem Zusammenhang diejenigen, die beispielsweise als Projektentwickler oder Controller tätig sind, das heißt auf mittleren Positionen im gehobenen Dienst. Sie betonen, dass der öffentliche Dienst nur dann eine für die gesellschaftliche Entwicklung produktive Zukunft haben wird, wenn er sich neuen Impulsen öffnet, und wenn er innovativ ist und kein (so diese Bediensteten) Beamtenapparat. Entlang dieser Differenzierung von Status und Arbeitsbewusstsein werden interne Positionskämpfe sichtbar um die Frage, was den öffentlichen Dienst "besonders" macht und was einen guten öffentlichen Sektor auszeichnet. Universalismus, Gemeinwohl und Amtsverständnis wie auch -führung werden unterschiedlich interpretiert. Der öffentliche Sektor verändert sich daher nicht nur durch äußere Impulse, sondern einmal mehr auch durch interne Positionskämpfe und Interessenkonflikte. Diese Konflikte deuten darauf hin, dass von den befragten Beschäftigten in Post, Kommunalverwaltung und Krankenhäusern nicht Jobs bewertet werden, sondern Berufe, Professionen und Ämter.
Fazit
Es ist deutlich geworden, dass die Vitalität einer demokratischen Gesellschaft in engem Zusammenhang mit der Qualität ihrer öffentlichen Güter und Dienste steht. Auch das Engagement für Gemeinwohl und die Leistungsfähigkeit der Zivilgesellschaft sind von einer stabilen öffentlichen Infrastruktur abhängig. Und diese Infrastruktur basiert auf dem wertorientierten Arbeitsbewusstsein ihrer Produzenten, mithin auf deren Amtsethos und Amtsführung. Die Fragen des Arbeitsbewusstseins im öffentlichen Sektor sind daher Fragen nach der sozialen Qualität der Gesellschaft. Die Analyse und die Thematisierung öffentlicher Beschäftigungsverhältnisse sind daher immer auch Aufklärung über die Ressourcen und Möglichkeiten einer demokratischen Gesellschaft.
Die Demokratie und ihre Institutionen sind unter erheblichem Druck geraten – sei es durch populistische Rhetorik oder durch konkrete Attacken auf den Rechtsstaat, beispielsweise auf Justiz und öffentliche Güter, die wir in zahlreichen Gesellschaften mit reicher demokratischer Tradition aktuell erleben. Diese Entwicklung macht einmal mehr deutlich, dass Demokratie und Rechtsstaat kostbare Güter sind, die keineswegs selbstverständlich gegeben sind. Mehr denn je wird sichtbar, dass demokratische Gesellschaften gerade von denjenigen leben, welche die ihnen anvertrauten Institutionen – sei es als Lehrkräfte oder als Richter, als Verwalterinnen oder Berater – als ein Amt mit öffentlichem Auftrag und persönlicher Verantwortung begreifen. Sie handeln mit Institutionenverstand und nach Maßgabe ihres Amtsethos.
Dagegen steht die Verachtung für die Routinen von Verwaltung und Amt oder der raunende Krisendiskurs über den Zustand der repräsentativen Demokratie. Beides ist oft nur die Kehrseite des Furors, mit dem Rechts- wie Linkspopulisten auf die Zerstörung eines Institutionengefüges hinarbeiten, das Freiheit ermöglicht, aber auch sozialen Zusammenhalt gewährt. Das Amt als professionelle und soziale Rolle ist das Scharnier zwischen individueller Arbeitshaltung der Einzelnen und der Gemeinwohlstiftung öffentlicher Institutionen. Wer Demokratie als politische Lebensform für die Zukunft festigen möchte, muss das Amt als soziale und professionelle Rolle stärken.
