Wege ins Amt und wieder hinaus. Selektion und Deselektion von Bundesministern | Das Amt | bpb.de

Amtszeiten von Bundesministerinnen und Bundesministern beginnen und enden. Auf welchen Pfaden kommen sie in ihr Amt, welche Rekrutierungsmuster sind erkennbar? Und unter welchen Umständen geben Minister das Amt wieder auf? Sind Rücktritte die Regel oder die Ausnahme?

"Die Bundesminister werden auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen." So sieht es das Grundgesetz in Artikel 64 Absatz 1 vor. Mit diesem kurzen Satz ist das formale Verfahren, das am Ende eines Selektions- beziehungsweise Deselektionsprozesses steht, bereits erschöpfend beschrieben. Die einer Ernennung beziehungsweise Entlassung vorangehenden Mechanismen sind durch diese Norm jedoch nicht erfasst. Das Ende der Amtszeit eines Ministers regelt das Bundesministergesetz in Artikel 9 Absatz 2 nur wenig ausführlicher als die Verfassung: "Das Amtsverhältnis der einzelnen Bundesminister endet außerdem mit ihrer Entlassung. Die Bundesminister können jederzeit entlassen werden und ihre Entlassung jederzeit verlangen." Ein Misstrauensvotum gegen einzelne Regierungsmitglieder ist, anders als in einigen Landesverfassungen, nicht vorgesehen. Der Bundespräsident, dem die formale Ernennung und Entlassung der Bundesminister "auf Vorschlag des Bundeskanzlers" vorbehalten ist, ist dem Grundsatz nach verpflichtet, die von der Bundeskanzlerin oder dem Bundeskanzler vorgeschlagenen Personen zu ernennen.

Die Frage nach der Existenz eines Weigerungsrechts hat Verfassungsrechtler, Politikwissenschaftler und auch die Staatspraxis zwar in den 1950er und 1960er Jahren beschäftigt. In der Praxis ist heutzutage aber schon der öffentliche Versuch der Ablehnung eines Ministerkandidaten durch den Bundespräsidenten aus politischen oder persönlichen Gründen höchst unwahrscheinlich. Analog gilt für den Fall der Entlassung: Der Bundespräsident hat dem Entlassungsvorschlag der Bundeskanzlerin nachzukommen und kann einen Minister nicht etwa gegen den Willen der Regierungschefin im Amt belassen.

Unterm Strich sind die formalen Regelungen für die Selektion und Deselektion äußerst spärlich ausgeprägt. Dies lässt Spielraum für informelle Regeln sowohl im Prozess der Kabinettsbildung als auch im Fall von Amtsbeendigungen. Der hohe Grad an Autonomie, welcher der Kanzlerin zumindest de jure gewährt wird, wird de facto durch zahlreiche Hürden beschränkt. Dies soll im Folgenden gezeigt werden.

Beschränkter Gestaltungsspielraum der Kanzlerin

Welche Kriterien müssen Politikerinnen und Politiker für die Auswahl zum Bundesminister erfüllen? Normative Urteilsmaßstäbe an Politiker lassen sich zwar anhand von Funktionsanforderungen erstellen oder theoretisch ableiten, aber eine aus Idealpolitikern nach normativen Kriterien zusammengestellte Bundesregierung ist in der Praxis undenkbar. Neben der fehlenden Verfügbarkeit von Idealpolitikern hindern komplexe strategische Überlegungen, etwa hinsichtlich des Umgangs mit potenziellen Rivalen oder der Notwendigkeit der Repräsentation bestimmter Gruppen, die Regierungschefin an der Komposition eines Kabinetts der Vollkommenen. Und selbst wenn die Bundeskanzlerin die Regierung ausschließlich mit aus ihrer Sicht perfekten Ministern besetzen wollte: Informelle Beschränkungen hindern sie an einer Personalallokation nach eigenem Gusto. Wer beziehungsweise was entscheidet also in Deutschland über eine Kabinettszugehörigkeit?

Laut dem Politikerwissenschaftler Thomas Saalfeld sind die Parteien in Deutschland "the most important screening mechanisms for parliamentary and ministerial candidates". Im Vergleich mit anderen europäischen Demokratien kontrollieren sie den Zugang zu Regierungsämtern besonders streng. Dieser Ex-ante-Kontrollmechanismus, der Ministeranwärter einem umfangreichen Casting unterwirft, soll die Auswahl ungeeigneter Kandidaten verhindern.

Neben dem Parteienstaat schränkt das Strukturprinzip der Koalitionsdemokratie die formale Entscheidungsfreiheit der Kanzlerin ein. So lautet die wichtigste ungeschriebene Regel bei der Auswahl des ministeriellen Personals: Jede Regierungspartei verfügt bei der Besetzung der ihr zugesprochenen Ressorts über weitgehende Autonomie. Damit verliert die Kanzlerin die Entscheidungshoheit über die personelle Zusammensetzung des Personenkreises, der Regierungspolitik umsetzen soll. Nur bei schweren Fällen extremer politischer oder persönlicher Inkompatibilität wird die faktische Überlassung der Personalbesetzung der Ressorts des Koalitionspartners durch ein Ablehnungsrecht gemindert.

Doch auch innerhalb ihrer eigenen Partei kann die Regierungschefin keineswegs frei über die Verteilung von Ministerposten befinden. Zwar werden Personalentscheidungen in aller Regel ohne formelle Beteiligung von Fraktion und Partei getroffen, deren vielfältige Forderungen und Interessen müssen aber berücksichtigt werden. Damit gilt es, eine Repräsentation der Vielzahl von Strömungen und damit auch die Folgebereitschaft in der Regierung zu sichern. Dabei sieht sich die Bundeskanzlerin mit den Ansprüchen dieser Strömungen konfrontiert, deren Forderungen sie umso weniger ignorieren kann, je stärker deren Hausmacht und Ansehen in Fraktion und Partei ist.

Helmut Schmidt wird im Zusammenhang mit der fachlichen Qualifikation von Bundesministern folgender Ausspruch zugeschrieben: "Mit etwas überdurchschnittlicher Intelligenz kann man das." Das unterstreicht die geringe Bedeutung fachlicher Expertise für die Leitung eines Ministeriums. Heutzutage überwiegt die Vorstellung vom Bundesminister als Generalist. Mittlerweile ist nicht einmal mehr das Landwirtschaftsressort, das über 50 Jahre lang in der Hand von Agrarfachleuten war, eine Expertendomäne. Der letzte Landwirtschaftsminister mit entsprechendem Hintergrund war SPD-Politiker Karl-Heinz Funke (1998 bis 2001). Lediglich im Justizministerium scheint eine passende Fachlichkeit weiterhin unerlässlich – wobei es im Kabinett ohnehin nie an Juristen mangelt.

Jüngere Forschungen unterstreichen, dass die Fachlichkeit für ein bestimmtes Ressort irrelevant ist für die Frage, ob ein "Ministrabler" später tatsächlich in das Ministerium berufen wird, für das er einst im Kabinettsbildungsprozess als ein Kandidat gegolten hatte. Ausnahme: Er war vorher schon einmal Bundesminister in diesem Ressort.

Bundestag und Landesregierungen als Rekrutierungspools

Auf nationaler Ebene ist der Bundestag der Einstieg für ambitionierte Nachwuchspolitiker. Nach der Sozialisationstheorie fungieren Parlamente als Sozialisations- und Lernraum für Politiker mit Ambitionen auf das Ministeramt. Sie eignen sich politische Fähigkeiten an und können sich ein Profil in einem spezifischen Politikfeld erarbeiten. Dabei werden sie aber auch sichtbar für die Spitzenpolitiker ihrer Partei beziehungsweise Fraktion, die im Kabinettsbildungsprozess als Selektoren fungieren. Der Bundestag ist damit eine Arena, in der Minister in spe erstens ihr politisches Talent beweisen können und in der zweitens ihre politischen Positionen zutage treten. Das Screening, die Beobachtung im Bundestag, wirkt als "Qualitätskontrolle" und verhindert die Berufung von ungeeigneten Ministern, die nur unter hohen Kosten wieder aus dem Kabinett abberufen werden könnten.

Zwischen 1949 und Februar 2017 wurden 212 Personen als Minister ins Bundeskabinett berufenen. 152 davon (72 Prozent) waren vor ihrer Ersternennung Mitglieder des Bundestags. Sofern sie nicht zur raren Spezies der politischen Quereinsteiger gehörten, verlief ihre politische Sozialisation auf anderen Ebenen – zumeist auf Länderebene. Zum Bundestag: Die Ministerweihen sind zumeist solchen Abgeordneten vorbehalten, die zuvor in ihren Fraktionen hervorgehobene Funktionen, namentlich im Fraktionsvorstand, ausgefüllt haben. Besonders deutlich wurde die Selektions- und Sozialisationsfunktion der Fraktionen in den 1960er und 1980er Jahren beim Wechsel von der Oppositions- in die Regierungsrolle. Die Funktion als Parlamentarischer Staatssekretär ist dabei jedoch, anders als von vielen bei ihrer Einführung 1967 angenommen, keine wichtige Sprosse auf der Karriereleiter. Während noch ein Drittel der bis 1977 ernannten Parlamentarischen Staatssekretäre später zu Bundesministern ernannt wurden, brach der Trend danach abrupt ab.

Neben dem Bundestag sind die Landesregierungen ein weiterer Rekrutierungspool. Immerhin 45 Bundesminister (21 Prozent) waren vorher Mitglieder einer Landesregierung, entweder als Ministerpräsident (beziehungsweise Bürgermeister in den Stadtstaaten) oder als Minister (Senator). In Anbetracht des Verbundcharakters des deutschen Föderalismus ist dies keine Überraschung, schließlich sind die Ministerpräsidenten der Länder konstant in die auf der Bundesebene laufenden Politikprozesse eingebunden. Viele von ihnen erwerben dabei deutschlandweit ein Profil und üben auch als Chef einer Landesregierung vor allem über den Bundesrat erheblichen Einfluss auf die Bundespolitik aus.

Ein klarer Trend in der Rekrutierungspraxis ist über die Jahrzehnte kaum erkennbar. Zwischenzeitlich hatte die Bedeutung der Landesregierungen als Rekrutierungsstätte in den Kabinetten Schröder I und II sowie Merkel I zugenommen, während jene der Bundestagsfraktionen eher abgenommen hatte. Dieser Trend hat sich nicht bestätigt. Sofern ein Muster erkennbar ist, kommen ehemalige Mitglieder von Landesregierungen vor allem in den ersten Kabinetten einer Kanzlerschaft zum Einsatz.

Die europäische Ebene lässt sich vernachlässigen. Nur drei Ressortchefs waren seit 1979, dem Jahr der Einführung der Direktwahl, vor ihrem Ministeramt Mitglieder des Europäischen Parlaments.

Für die meisten Minister beginnt also der Weg zu einem Regierungsamt mit einem Sitz im Bundestag, doch auch die Mitgliedschaft in einer Landesregierung kann als Sprungbrett dienen. Dabei schließen sich diese beiden Karrierepfade keineswegs aus: 14 Personen (sieben Prozent) hatten vor dem Ministeramt auf Bundesebene sogar sowohl dem Bundestag als auch einer Landesregierung angehört. Umgekehrt hatten immerhin 29 Personen (14 Prozent) weder eine Vergangenheit im Bundestag noch in einer Landesregierung.

Wer bekommt was? Die Portfolioallokation

Aus der Perspektive der "Ministrablen" ist die Frage, wie die Ministerien unter den Regierungsparteien aufgeteilt werden, in zweierlei Hinsicht von Bedeutung. Zum einen hängt die Chance ihrer Ernennung von der Anzahl der Ministerien ab, die ihre Partei in den Koalitionsverhandlungen zugesprochen bekommt. Zum anderen spielt es für die einzelnen Aspiranten eine Rolle, welche Politikfelder diese Ressorts umfassen.

Die Politikwissenschaft hat als wichtigsten Indikator für die Anzahl der Ministerien, die einer Partei zugesprochen werden, den Anteil ihrer Sitze im Parlament identifiziert. Dabei ist der kleine Koalitionspartner im Kabinett allerdings zumeist leicht überrepräsentiert. Man spricht hier vom small party bias. Auch in Deutschland erfolgt die quantitative Verteilung der Kabinettsposten fast völlig proportional zum Anteil der Sitze der Regierungsparteien in der Legislative, was durch Forschungen sowohl für die Bundes- als auch für die Landesebene untermauert wird. Auch hier findet sich die aus der international vergleichenden Forschung bekannte leichte Überrepräsentation kleiner Koalitionspartner.

Nun ist Ministerium aber nicht gleich Ministerium. Das Finanzministerium etwa wird als politisch erheblich wertvoller eingeschätzt als das Landwirtschaftsministerium. Hinzu kommt, dass ein bestimmtes Ressort je nach Regierungspartei auch unterschiedlich große Bedeutung haben kann. Parteien möchten vor allem die Ministerien besetzen, über deren Themen sie die Meinungs- und Gestaltungshoheit anstreben. Daraus folgt, dass beispielsweise die Bedeutung des Umweltministeriums für Bündnis 90/Die Grünen höher ist als für die CDU. Anhand eines Abgleichs von in Wahlprogrammen genannten Kernthemen und tatsächlich erfolgter Ressortverteilung konnte für einige Kabinette von Gerhard Schröder und Angela Merkel eine recht treffliche Vorhersage über die Verteilung der Ministerien auf die Koalitionspartner getroffen werden. Überdies reduziert sich der small party bias, wenn man die Bedeutungen der Ressorts für die Parteien in die Analyse der Portfolioallokation auf die Koalitionspartner aufnimmt.

Hinsichtlich ministerieller Selektionsprozesse lässt sich zusammenfassen, dass diese geprägt sind durch die drei Strukturprinzipien des deutschen Regierungssystems – Parteienstaat, Koalitionsdemokratie, Verbundföderalismus. Diese wirken informell und aus Sicht der Kanzlerin restringierend: Der Weg in den Rekrutierungspool ist in aller Regel vorgezeichnet durch die hierarchischen innerparteilichen Strukturen der deutschen Parteien. Koalitionsregierungen wiederum schränken die formale Entscheidungsfreiheit der Kanzlerin zum Zeitpunkt der Ministerauswahl stark ein – die Koalitionspartner legen großen Wert darauf, ihr Personal selbst auszuwählen. Der Verbundföderalismus wiederum eröffnet Ministerkandidaten Zugangswege ins Bundeskabinett auch über die Länderexekutiven.

Ist der Weg ins Amt erstmal geschafft, beginnt für den Minister die Zeit der politischen Gestaltung. Doch früher oder später wird seine Amtszeit enden. Dies kann auf sehr unterschiedliche Weisen geschehen, wie der folgende Abschnitt zeigt.

Deselektion: Eine Typologie

Die Vielzahl von Möglichkeiten, aus dem Ministeramt auszuscheiden, lässt sich in zwei Typen unterscheiden: die gewöhnliche Amtsbeendigung und der Rücktritt. Der Rücktritt zeichnet sich dadurch aus, dass er außerplanmäßig und vorzeitig erfolgt. Grundsätzlich lassen sich vier Typen von Rücktritten unterschieden: Der Push-Rücktritt wird ausgelöst durch Pannen oder Skandale. Beim Pull-Rücktritt wird dem Minister die Übernahme eines anderen politischen Mandats angetragen beziehungsweise er übernimmt aus eigener Initiative einen neuen Posten außerhalb des Kabinetts. Ein Protest-Rücktritt tritt ein bei politischen Differenzen zwischen dem Minister und der Regierung oder seiner eigenen Partei, die als unüberwindlich empfunden werden. Dem neutralen Rücktritt schließlich liegen sonstige Anlässe wie etwa eine alters- oder gesundheitlich bedingte Amtsaufgabe zugrunde. Eine Kategorisierung ist gelegentlich schwierig, und die Gründe für einen Rücktritt können durchaus "mixed" sein. Zumeist gibt es jedoch einen eindeutig identifizierbaren Hauptanlass.

Die gewöhnlichen Amtsbeendigungen sind meist wenig spektakulär. Zur Erfüllung des Attributs "gewöhnlich" genügt es, wenn die Amtsaufgabe zu einem für Minister "rechtlich verbindlichen Diskontinuitätspunkt", also zum Wechsel der Bundestagswahlperiode oder zum Kanzlerwechsel erfolgt oder sie während der Legislaturperiode im Rahmen einer Kabinettsumbildung stattfindet. Dazu gehören die Nichtwiederberücksichtigung bei einer Kabinettsbildung nach allgemeinen Wahlen beziehungsweise Ausscheiden im Rahmen einer Kabinettsumbildung (shuffle out) und das Ausscheiden der Partei des Ministers aus der Regierung. Bei einem Ressortwechsel nach Wahlen beziehungsweise im Rahmen einer Kabinettsumbildung verbleibt der Minister im Kabinett, lediglich das Ressort wird gewechselt (reshuffle). Änderungen im Ministerpersonal durch shuffle out und reshuffle weisen stets einen Bezug zum aktuellen Amtsträger auf, während ihn im Falle des Endes der Regierungsbeteiligung seiner Partei lediglich der Automatismus des Verfahrens das Amt kostet.

Amtsbeendigungen: Ein empirischer Überblick

Von den 266 zwischen 1949 und Anfang 2017 erfolgten Amtsbeendigungen fallen 199 (75 Prozent) in die beschriebene Kategorie "gewöhnlich". 63 Kabinettsmitglieder schieden nach einer Bundestags- oder Kanzlerneuwahl komplett aus dem Kabinett aus, obwohl ihre Partei auch danach an der Regierungsmacht blieb. 33 Minister verließen nach einer Wahl zwar ihr Ressort, verblieben jedoch im Kabinett als Leiter eines anderen Ministeriums. 61 Fälle sind dem Ausscheiden der Partei des Ministers aus der Regierungsverantwortung geschuldet. Bei den verbleibenden gewöhnlichen Fällen handelt es sich bei 22 um reshuffles und 20 um shuffle outs, die sich im Rahmen einer Kabinettsumbildung während der Wahlperiode ereigneten.

Politisch interessanter als die gewöhnlichen Amtsbeendigungen sind die vorzeitigen und außerplanmäßigen Amtsaufgaben, also die Rücktritte. Mit 67 Fällen in knapp 68 Jahren (1949 bis 2017) sind sie jedoch ein relativ seltenes Phänomen und stellen nur 25 Prozent aller Amtsaufgaben. Die Rücktritte teilen sich auf in jeweils 22 Push- und Pull-Rücktritte. Elf erfolgten aus Protest und zwölf aus diversen sonstigen Gründen, worunter sich auch drei Fälle des Ablebens im Amt befinden.

Pull-Rücktritte, also jene die zumindest offiziell aufgrund der Aufnahme eines anderen Amts erfolgen, genießen den zweifelhaften Ruf, oft in Wahrheit nur notdürftig kaschierte Push-Rücktritte zu sein. Auf Bundesebene bestätigt sich dieser Ruf bei genauerer Betrachtung nur in Einzelfällen. Die Regel bei den Pull-Rücktritten ist der Wechsel in ein mindestens gleichwertiges Amt, etwa das eines Landesministerpräsidenten oder – wie zuletzt der ehemalige Außenminister Frank-Walter Steinmeier (SPD) – die Übernahme des höchsten Amts im Staat, das des Bundespräsidenten.

Die meisten Protest-Rücktritte ereignen sich aufgrund von unüberbrückbaren Differenzen zwischen den Politikvorstellungen des Ministers im Hinblick auf sein eigenes Ressort und der Regierungspolitik. Protest-Rücktritte aufgrund von politischen Differenzen in einem Politikfeld, das gar nicht in der eigenen Verantwortung liegt, sind die Ausnahme. Diese "ehrenwerten" Rücktritte scheinen jedoch ein Phänomen des vergangenen Jahrhunderts zu sein. Der letzte Protest-Rücktritt geschah 1999, als Oskar Lafontaine (damals noch SPD) das Finanzministerium verließ.

Push-Rücktritte: politisches Kosten-Nutzen-Kalkül?

Wer Rücktritte verstehen will, muss auch "Nicht-Rücktritte" untersuchen. Eine ausschließlich auf Rücktritten basierende Untersuchung könnte zum Beispiel suggerieren, dass Minister immer dann zurücktreten, wenn eine Mehrheit der Öffentlichkeit dies fordert. Wer die Untersuchung jedoch um "Nicht-Rücktritte" erweitert, stößt möglicherweise auf Fälle, in denen der Minister im Amt blieb, obwohl eine Mehrheit der Öffentlichkeit sich für den Rücktritt ausgesprochen hatte. Rücktrittsforscher untersuchen daher Rücktrittsdiskussionen und ziehen ihre Erkenntnisse aus dem Vergleich zwischen Fällen, bei denen Minister zurückgetreten sind und Fällen, bei denen Minister im Amt blieben. Eine Rücktrittsdiskussion wird in diesem Kontext definiert als eine auf Seite eins und/oder zwei der "Frankfurter Allgemeinen Zeitung" dokumentierte Rücktrittsforderung gegen einen Minister. Seit Gründung der Bundesrepublik hat es etwa 150 Rücktrittsdiskussionen gegeben, nur 22 davon endeten mit einem Rücktritt.

Rücktrittsforderungen werden oft verklausuliert geäußert – etwa als Forderung, "politische Verantwortung zu übernehmen". Auch das Stichwort "Ministerverantwortlichkeit" fällt im wissenschaftlichen und öffentlichen Diskurs über Ministerrücktritte regelmäßig. Dabei ist dieses Konzept nur sehr vage definiert. Es ist eine Sammelbezeichnung für Prinzipien und Regeln, die an unterschiedlichen Stellen im Grundgesetz verankert sind. Doch welche Rolle spielt die Ministerverantwortlichkeit in der (Nicht-)Rücktrittspraxis?

Gemessen an den Kriterien "Bezug der Rücktrittsdiskussion zur Funktion als Ressortleiter" und "Einflussmöglichkeit durch Minister" bringen die empirischen Ergebnisse Erstaunliches zutage: Es gibt sogar einen leicht negativen Zusammenhang zwischen Ministerverantwortlichkeit und Ministerrücktritten. In anderen Worten: Rücktrittsdiskussionen werden für einen Minister vor allem dann besorgniserregend, wenn sie gar keinen Bezug zu seinem aktuellen Portfolio aufweisen und er nur über geringe Einflussmöglichkeiten auf den Anlass verfügt. Dies mag auf den ersten Blick verblüffen, doch es zeigt: Die Reichweite der "politischen Verantwortung" endet nicht hinter der Bürotür des Ministers, sondern erstreckt sich weit über den unmittelbar persönlichen Einflussbereich des Ministers hinaus und ragt sogar über die Tore des Ministeriums hinweg in private Bereiche, die mit der Ressortführung gar nichts zu tun haben.

Das Prinzip der Ministerverantwortlichkeit hingegen verfügt augenscheinlich nicht über ausreichend Prägekraft, um einen Minister zu einem Rücktritt zu veranlassen. Stattdessen ist die Antwort auf die Frage "Rücktritt oder nicht?" fast immer das Ergebnis von politischen Kosten-Nutzen-Kalkülen – und zwar in aller Regel nicht die Kalküle des Ministers, sondern der Akteure, die ihn politisch tragen. Die in den Rücktrittsdiskussionen erkannten Muster sprechen jedenfalls dafür, dass Rücktritte dann erfolgen, wenn die Regierung erwartet, dass die politischen Kosten eines Verbleibs im Amt für die Regierung insgesamt höher liegen als der daraus entstehende Nutzen. Push-Rücktritte unterliegen damit politischen Spielregeln, die letztlich auf Kosten-Nutzen-Abwägungen der entscheidenden Akteure – Partei des Ministers und Kanzlerin – beruhen.

Damit spielt das schon in der Selektion prägende Strukturprinzip der Parteiendemokratie auch bei der Deselektion eine Rolle. Die Partei bringt einen Minister nicht nur ins Kabinett, sie trägt ihn auch während der Amtszeit politisch und senkt im Zweifelsfall auch wieder den Daumen über ihn. Selektion und Deselektion lassen sich in dieser Betrachtung auf einen einfachen Nenner bringen: Die Partei hat’s gegeben, die Partei hat’s genommen.