Ostdeutschland bei der Regierungsbildung nach der Bundestagswahl 2017 | Deutschland Archiv | bpb.de

Im Oktober 2017 forderten alle ostdeutschen Ministerpräsidenten die Bundeskanzlerin auf, „bei der Regierungsbildung die Interessen der ostdeutschen Bundesländer im Blick zu behalten.“ Als es nach dem Abschluss der Koalitionsverhandlungen im Februar 2018 zwischenzeitlich so aussah, als würde dem neuen Kabinett mit Angela Merkel nur noch eine Ostdeutsche angehören, meldeten sich kritische Stimmen zu Wort. An diesen Beispielen wird deutlich, dass auch fast drei Jahrzehnte nach der Wiedervereinigung großer Wert auf eine angemessene Berücksichtigung der ostdeutschen Sichtweise gelegt wird. Der folgende Beitrag analysiert sowohl die inhaltlich-programmatische als auch die personelle Repräsentation Ostdeutschlands bei der Regierungsbildung nach der Bundestagswahl 2017.

Theoretisch-methodische Anmerkungen: Was ist Repräsentation?

Unter „Repräsentation“ als der „rechtlich autorisierte[n] Ausübung von Herrschaftsfunktionen“ verstand beispielsweise der Jurist und Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel den Anspruch, „dem Gesamtinteresse des Volkes zu dienen und […] dessen wahren Willen zu vollziehen.“ Unter den vielfältigen Ansätzen der Repräsentationsforschung hatte „kaum eine Veröffentlichung so viel Einfluss auf die Disziplin“ wie das 1967 von Hanna Fenichel Pitkin vorgelegte Konzept, bei dem Repräsentation „als eine Vertretungstheorie“ begriffen wird. Die US-amerikanische Politikwissenschaftlerin differenzierte zwischen dem „formalistic view“, bei dem es um verbindliche Entscheidungen für andere geht, der darstellenden Repräsentation im Sinne eines „standing for“ sowie der handlungsbezogenen Repräsentation im Sinne eines „substantive acting for“.

Für die vorliegende Untersuchung sind die beiden letzten Punkte relevant. Bei dem „standing for“-Ansatz wird auf die Abbildung der Repräsentierten durch die Repräsentanten abgehoben, wobei Pitkin zwischen „symbolischer“ und „deskriptiver“ Repräsentation unterschied. Während sich im ersten Fall der Repräsentierte in dem Repräsentanten wiedererkennen soll, steht bei der zweiten Variante „die Deckungsgleichheit zwischen Repräsentierten und Repräsentanten bezüglich sozialer Charakteristika“ im Mittelpunkt. Wenn also angenommen werden kann, dass sich die Ostdeutschen am besten durch Ostdeutsche repräsentiert fühlen, ist zu definieren, wer als „ostdeutsch“ gilt.

Das ist keineswegs so einfach, wie es auf den ersten Blick scheinen mag: Ein Rückgriff auf den Geburtsort würde zu kurz greifen. Dann wäre beispielsweise die in Hamburg geborene Angela Merkel „Westdeutsche“, obgleich sie im Kleinkindalter mit ihren Eltern in die DDR zog und von den Deutschen, sofern für diese die regionale Herkunft überhaupt wichtig ist, als „Ostdeutsche“ wahrgenommen wird. Schwierigkeiten würden aber auch entstehen, wenn – unabhängig vom Geburtsort – diejenigen als „ostdeutsch“ betrachtet werden, die über eine Landesliste oder durch den Sieg in einem ostdeutschen Wahlkreis in den Bundestag eingezogen sind oder zuletzt politische Ämter in einem der fünf ostdeutschen Länder bekleideten. So würde der frühere Innenminister Thomas de Maizière, der seinen Wahlkreis in Meißen hat und vor dem Wechsel in die Bundespolitik der sächsischen Staatsregierung angehörte, als „Ostdeutscher“ fungieren, obwohl er als solcher (wahrscheinlich) nicht wahrgenommen wird. Demgegenüber wäre die ehemalige Bildungsministerin Johanna Wanka „Westdeutsche“, weil sie – nach ihrer politischen Tätigkeit in Brandenburg – der niedersächsischen Regierung angehörte.

Um trotz der unterschiedlichen Lebensläufe eine nachvollziehbare Zuordnung zu ermöglichen, werden im Folgenden diejenigen als „Ostdeutsche“ betrachtet, die in der DDR beziehungsweise in den ostdeutschen Ländern aufgewachsen sind, politisch sozialisiert wurden beziehungsweise sich politisch engagierten. Demzufolge sind sowohl Angela Merkel als auch die in Frankfurt (Oder) geborene Franziska Giffey, die vor ihrer Ernennung zur Ministerin Bezirksbürgermeisterin von Berlin-Neukölln war, „Ostdeutsche“.

Im Gegensatz zum „standing for“-Ansatz steht beim „substantive acting for“-Ansatz das inhaltliche Handeln der Repräsentanten im Fokus. Deshalb wird in diesem Beitrag auch analysiert, in welchem Maße spezifisch ostdeutsche Interessen in den Wahlprogrammen und der Koalitionsvereinbarung aufgegriffen wurden. Ansatzpunkte dafür ergeben sich beispielsweise in der Renten- sowie in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik.

Inhaltliche Repräsentation: Wahlprogramme und Koalitionsvereinbarung

Sowohl die Wahlprogramme der 2017 (wieder) in den Bundestag eingezogenen Parteien als auch die Koalitionsvereinbarung wurden nach Stichworten mit Bezug zur gegenwärtigen Situation in Ostdeutschland (zum Beispiel „gleichwertige Lebensverhältnisse“, „Solidaritätszuschlag“ und „Rentenangleichung“), zur Wiedervereinigung und zur DDR-Vergangenheit beziehungsweise zu deren historisch-wissenschaftlicher Aufarbeitung (zum Beispiel „SED“ und „Stasi“) ausgewertet.

Wahlprogramme

Bei der Analyse der Wahlprogramme fällt auf, dass die AfD, die in den ostdeutschen Ländern weit überdurchschnittliche Stimmenanteile erzielte, nicht auf Ostdeutschland eingeht. Die Positionen der anderen Parteien weisen oft die bereits bekannten Muster auf: So wird der Wiedervereinigungsprozess auch 27 Jahre nach Herstellung der staatlichen Einheit thematisiert, wobei die Einschätzungen erheblich variieren. Während die Unionsparteien „vielerorts blühende Landschaften und zukunftssichere Arbeitsplätze“ sehen, übt die Linke harsche Kritik. Die „neoliberale […] Politik der vergangenen 25 Jahre“ habe zu „sozialen Benachteiligungen und kulturellen Demütigungen der Menschen in Ostdeutschland“ geführt. Angesichts einer „in vielen Bereichen“ fehlenden Gleichstellung fordert die Partei „Gerechtigkeit für die Menschen in Ostdeutschland“.

Um die noch bestehenden Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland abzubauen, setzen sich Union, SPD und Linke weiterhin für gleichwertige Lebensverhältnisse ein, wobei sich nur die beiden zuletzt genannten Parteien ausdrücklich auf „Ost“ und „West“ beziehen. Was die Parteien unter diesem Ziel verstehen, wird jedoch nicht genauer erklärt. Konkrete Vorschläge für politische Maßnahmen soll nach dem Willen von CDU und CSU eine Kommission „[b]is Mitte 2019“ präsentieren.

Auch in der Rentenpolitik, auf die – außer der AfD – alle Parteien eingehen, sind die Positionen an vielen Stellen nicht sehr konkret: Die SPD will „einen Fonds für jene Menschen einrichten, die bei der Überleitung der Alterssicherung in das bundesdeutsche Recht erhebliche Nachteile erlitten haben, die im Rentenrecht nicht lösbar sind.“ Die Linke strebt „eine vollständige Angleichung der Renten als Sofortmaßnahme“ an, während FDP und Grüne lediglich an dem politischen Ziel von gleichen Renten festhalten. Demgegenüber ist für die Union bereits „[m]it der schrittweisen Rentenangleichung Ost-West ab diesem Jahr […] ein […] weitere[r] Schritt zur Vollendung der Deutschen Einheit getan“.

Wesentlich konkreter sind die Positionen von Union, SPD und FDP hinsichtlich des Solidaritätszuschlages. Dieser soll entweder bereits „bis Ende 2019“ abgeschafft werden, „für die unteren und mittleren Einkommen ab 2020“ entfallen und danach für alle anderen Einkommensgruppen „stufenweise“ abgeschmolzen oder „für alle ab dem Jahr 2020 schrittweise schnellstmöglich“ gestrichen werden.

Im Gegensatz zur Linken gehen Union, SPD, FDP und Bündnis 90/Die Grünen als die westdeutsch geprägten Parteien auch auf den Umgang mit der DDR-Vergangenheit ein. Die Parteien setzen sich wahlweise für den „Fortbestand“ , eine „Reform“ oder eine Weiterentwicklung der Institution der Behörde des Bundesbeauftragten für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen DDR (BStU) ein oder heben die Aufarbeitung der SED-Diktatur als „ein großes Anliegen“ hervor.

Koalitionsvereinbarung

Bei ihren Sondierungsgesprächen und in den Koalitionsverhandlungen konnten sich CDU, CSU und SPD auf gemeinsame Projekte und Ziele verständigen, blieben bei ihren Ausführungen und Plänen hinsichtlich ostdeutscher Interessen aber oft vage:

• Um gleichwertige Lebensverhältnisse in ganz Deutschland zu erreichen, soll eine Kommission bis 2019 Vorschläge erarbeiten. Die neue Regierung charakterisiert „[d]ie besonderen Herausforderungen in Ostdeutschland […] als gesamtdeutschen Auftrag“. Zur Überwindung der Strukturschwäche „insbesondere in den neuen Bundesländern […] ist die Förderung in den strukturschwächsten Regionen durch eine Abstufung der Fördersätze zu intensivieren und bei der Mittelverteilung angemessen zu berücksichtigen.“ Außerdem ist vorgesehen, „[d]ie östlichen Bundesländer […] bei ihren Anstrengungen in der Wissenschafts- und Innovationspolitik besonders [zu] unterstützen.“

• In der Rentenpolitik will die Große Koalition „schrittweise einen höheren Anteil bei den Erstattungen an die Rentenversicherung für die Ansprüche aus den Sonder- und Zusatzversorgungssystemen der ehemaligen DDR übernehmen und damit die ostdeutschen Bundesländer entlasten.“

• Am Konkretesten werden CDU, CSU und SPD bei dem Solidaritätszuschlag, der ab 2021 sukzessive abgeschafft werden soll. Für den ersten Schritt sind Entlastungen der Steuerzahler in Höhe von zehn Milliarden Euro vorgesehen.

• Neben den genannten Projekten widmet sich die Regierung mit der Aufarbeitung der DDR-Vergangenheit auch einem retrospektiven Thema. Die Behörde des BStU soll „[i]m Lichte der Ergebnisse der Expertenkommission und im Benehmen mit den Opferverbänden (…) zukunftsfest“ gemacht werden. Ob tatsächlich die umstrittene Empfehlung der Kommission, die Behörde aufzulösen und die Akten an das Bundesarchiv zu übergeben, umgesetzt wird, dürfte Gegenstand intensiver Diskussionen in der laufenden Legislaturperiode werden. Ähnliches gilt für die in der Koalitionsvereinbarung enthaltene Aussage, „die Erinnerungskultur und die Rehabilitierung der Opfer des SED-Unrechtsregimes“ weiterzuentwickeln. Zu den diesbezüglichen Prüfaufträgen gehört auch die Frage, „inwieweit die bestehenden rechtlichen Grundlagen für die DDR-Heimkinder verbessert werden können.“

Personelle Repräsentation: Koalitionsverhandlungen und Bundesregierung

Bei der Analyse der personellen Repräsentation sind die Anteile der Ostdeutschen sowohl an allen Einwohnern als auch an den Mitgliedern der Regierungsparteien zu berücksichtigen. Auf diese Weise lässt sich eine rein quantitative Unter- oder Überrepräsentation feststellen: In den fünf ostdeutschen Ländern wohnt etwas mehr als ein Siebtel der Deutschen (15,2 Prozent) und knapp jedes 17. Mitglied (5,9 Prozent) der drei Parteien der Großen Koalition.

Verhandlungsteams für Koalitionsgespräche

Unter den 91 Personen in den Verhandlungsgruppen von CDU, CSU und SPD waren zwölf Ostdeutsche (13,2 Prozent). Der 15-köpfigen Spitzenrunde gehörten mit Angela Merkel und Manuela Schwesig zwei Politikerinnen aus den ostdeutschen Ländern an (13,3 Prozent). Damit waren die Ostdeutschen – mit Ausnahme der ganz kleinen Runde der drei Parteivorsitzenden (Angela Merkel, Martin Schulz und Horst Seehofer) – hinsichtlich ihres Bevölkerungsanteils leicht unterrepräsentiert. Eine deutliche Überrepräsentation ist hingegen mit Blick auf die Parteimitglieder zu konstatieren. Der „Osten“ wurde bei den Koalitionsgesprächen also keineswegs außen vorgelassen.

In diesem Zusammenhang ist es auch wichtig, dass mit vier ostdeutschen Regierungschefs (Reiner Haseloff, Michael Kretschmer, Manuela Schwesig und Dietmar Woidke) und einem stellvertretenden Ministerpräsidenten (Martin Dulig) führende Landespolitiker an den Verhandlungen teilnahmen. Diese konnten sich – neben fachpolitischen Themen – dezidiert für spezifisch ostdeutsche Interessen einsetzen und nach eigener Einschätzung gute Ergebnisse erzielen: Der sächsische Ministerpräsident Michael Kretschmer erinnerte sich „an keinen Koalitionsvertrag […] der ‚mehr auf ostdeutsche Interessen‘ abzielte“. Sein sachsen-anhaltischer Amtskollege Reiner Haseloff kommentierte die Verhandlungsergebnisse wie folgt: „Bei der Verteilung der Gelder kommt Ostdeutschland gut weg – auch in den Bereichen Braunkohle und Energiepolitik ist das mit Augenmaß passiert.“ Dass die Vertreter der Oppositionsparteien die Situation anders einschätzen, ist angesichts der politischen Rollenverteilung zu erwarten.

Bundesregierung

In den ersten Tagen nach dem erfolgreichen Abschluss der Koalitionsgespräche im Februar 2018 sah es so aus, als würde mit Angela Merkel nur noch eine Ostdeutsche dem künftigen Kabinett angehören. Die bisherige Bildungsministerin Johanna Wanka schied auf eigenen Wunsch aus der Regierung aus, ohne dass unmittelbar jemand aus dem Osten als neues Regierungsmitglied präsentiert wurde. Das in den Medien diskutierte, aber noch nicht endgültig bestätigte Personaltableau sorgte auch innerhalb der Koalitionsparteien für erhebliche Kritik. Der Thüringer CDU-Vorsitzende Mike Mohring erklärte: „Falls die jetzige Aufstellung zutrifft, ist eine ganze Region außen vor. Da deutet sich eine Unwucht an. Die Probleme der neuen Bundesländer können am Kabinettstisch am besten beraten werden, wenn Minister aus dem Osten kommen“. Der ebenfalls aus Thüringen stammende Sozialdemokrat Steffen-Claudio Lemme, der bis 2017 dem Bundestag angehört hatte, verwies auf ostdeutsche „Fragestellungen und Herausforderungen, die man als im Westen geborener Mensch nicht so gut beurteilen kann.“

Die deutliche Kritik aus den eigenen Reihen trug wesentlich dazu bei, dass die SPD, die als letzte Partei ihre Ministerliste präsentierte, intensiv nach einem Kabinettsmitglied aus Ostdeutschland suchte. Nachdem in der Öffentlichkeit mehrere Namen kursiert waren, schlug die SPD die damalige Bezirksbürgermeisterin von Berlin-Neukölln, Franziska Giffey, für das Amt der Familienministerin vor. Die in Frankfurt (Oder) geborene Sozialdemokratin ist nach Ansicht der Journalistin Constanze von Bullion aber „mehr als der Quotenossi“.

Neben der Kanzlerin und der Familienministerin kommen vier Parlamentarische Staatssekretäre aus Ostdeutschland (siehe Tabelle 1). Darunter ist der Thüringer Christian Hirte, der im Wirtschaftsministerium arbeitet und das Amt des „Beauftragten der Bundesregierung für die neuen Bundesländer“ bekleidet.

Hinsichtlich ihres Einwohneranteils sind die Ostdeutschen in der neuen Regierung unterrepräsentiert. Beim Vergleich mit dem Anteil an den Parteimitgliedern ergibt sich jedoch eine deutliche Überrepräsentation. Die aktuelle Situation lässt sich mit Blick auf alle seit der Bundestagswahl 1990 gebildeten Kabinette besser einordnen: Nachdem die letzte Große Koalition – zumindest bei der Berechnung mit einem Gewichtungsfaktor für die Kanzlerin als „prima inter pares“ unter den Regierungsmitgliedern – den höchsten Wert seit der Wiedervereinigung aufwies, rutscht die neue Regierung auf das Niveau der ersten Großen Koalition unter Angela Merkel (2005) und teilt sich mit dem damaligen Kabinett den dritten Platz seit 1991 (siehe Tabelle 2).

Fazit

Mit zwei Kabinettsmitgliedern ist Ostdeutschland in der neuen Großen Koalition besser vertreten als andere Regionen, wie bei einem Vergleich mit Baden-Württemberg deutlich wird: Aus dem drittgrößten Bundesland, das fast so viele Einwohner wie die fünf ostdeutschen Länder zusammen hat, kommt erstmals seit 2005 kein Minister.

Unterhalb der Ministerebene stellen die Ostdeutschen vier Staatssekretäre in den für Innen-, Bau-, Wirtschafts-, Energie-, Familien- und Agrarpolitik verantwortlichen Ministerien. Das könnte sich bei der Erarbeitung politischer Programme und Strategien als vorteilhaft für die ostdeutschen Länder erweisen. Angesichts der Koalitionsvereinbarung, die mit Blick auf spezifisch ostdeutsche Interessen oft unkonkret bleibt, bekommen die politischen Aushandlungsprozesse im Regierungsalltag eine besondere Bedeutung. Wie beispielsweise die von der Großen Koalition angekündigte Unterstützung Ostdeutschlands in der Wissenschafts- und Innovationspolitik ausgestaltet werden soll, muss noch auf Arbeits- und politischer Ebene in den Ministerien geklärt werden. Die handlungsbezogene Repräsentation Ostdeutschlands – Hanna Fenichel Pitkin sprach von „substantive acting for“ – ist letztlich auch vom Agieren der ostdeutschen Repräsentanten abhängig. Das gilt in erster Linie für Christian Hirte als „Beauftragten der Bundesregierung für die neuen Bundesländer“.

Zitierweise: Hendrik Träger, Ostdeutschland bei der Regierungsbildung nach der Bundestagswahl 2017, in: Deutschland Archiv, 21.09.2018, Link: www.bpb.de/275924