Zwischen Versorgungsprinzip und Selbstvorsorge | Deutschland Archiv | bpb.de

"Unsere Sozialpolitik ist Ausdruck der gesellschaftlichen Sorge um den Menschen. Sie hat die Aufgabe, solche Arbeits- und Lebensbedingungen zu schaffen, die der Entwicklung aller Bürger und der Erhaltung und Förderung der Arbeitskraft dienen." Mit diesen Worten begann Walter Ulbricht den Abschnitt zur Sozialpolitik seiner Hauptrede auf dem VII. SED- Parteitag. Schon hier wird deutlich, dass die Sozialpolitik nicht nur als Mittel sozialer Absicherung verstanden wurde, sondern auch als ein wichtiger volkswirtschaftlicher Hebel. Doch was bedeutete das für die Gestaltung der Renten?

Gleich im nächsten Abschnitt seiner Rede setzte sich Ulbricht mit den Problemen des Rentensystems sowie dessen zukünftiger Entwicklung auseinander. Als erstes kündigte Ulbricht eine erneute Erhöhung der Mindestrenten für das Jahr 1968 an, von 129 Mark auf nunmehr 150 Mark. Diese Maßnahme begründete der SED-Chef damit, dass aufgrund der wachsenden Zahl an Rentnern und den damit verbundenen steigenden Rentenausgaben nur begrenzte Mittel zur Verfügung stünden, die untersten Renten jedoch am dringlichsten erhöht werden müssten. Das adäquate Mittel stellte somit die erneute Anhebung der Mindestrenten dar.

Neben dieser konkreten Ankündigung legte Ulbricht auch einige konzeptionelle Entwicklungen des Rentensystems dar. Als erstes kam er hierbei auf die Problematik der Rentenberechnung zu sprechen. Hier sei die für viele Rentner nachteilige Einbeziehung der Einkommen vor 1945 das größte Problem. Deshalb sollten zukünftig nur noch die Einkommen der letzten 20 Jahre – also aus der Zeit nach 1945 – in die Berechnung mit einfließen. Als weitere Maßnahme kündigte Ulbricht an, dass Frauen für die Geburt und Erziehung von Kindern zusätzliche Arbeitsjahre anerkannt werden sollten. Dies sollte dazu dienen, die bei Frauen besonders niedrigen Renten zu erhöhen. Wenn auch nicht explizit erwähnt, so darf dahinter mit einiger Berechtigung auch ein familienpolitischer Anreiz gesehen werden. Zuletzt kam Ulbricht auf die Auswirkungen der steigenden Löhne auf das Rentensystem zu sprechen. So erhielten viele Menschen bereits ein Einkommen, das über der Beitragsbemessungsgrenze von 600 Mark lag, ohne dass sich dies auf ihre spätere Rente positiv auswirken würde. Ulbricht machte jedoch deutlich, dass die vorgeschlagene Aufhebung der Beitragsbemessungsgrenze keine Lösung sei, da diese von der werktätigen Bevölkerung abgelehnt würde. Stattdessen solle eine freiwillige Rentenversicherung allen Werktätigen die Möglichkeit bieten, sich eigenverantwortlich und den eigenen Bedürfnissen entsprechend um die Altersvorsorge kümmern zu können. Dies schien der ideale Weg zu sein, die arbeitende Bevölkerung in die weitergehende Finanzierung der Renten einzubeziehen, ohne dies mit einer unpopulären Zwangsmaßnahme zu verbinden.

Mit diesen vier Punkten, der Anhebung der Mindestrenten, der Einführung einer neuen Rentenformel, der zusätzlichen Gewährung von Anrechnungszeiten für Frauen und der Einführung einer freiwilligen Rentenversicherung, hatte Ulbricht die Rentenreform des Jahres 1968 vorgezeichnet. Dabei fällt auf, dass die beiden am weitesten gehenden Maßnahmen, die neue Rentenformel sowie die freiwillige Rentenversicherung, keine Auswirkungen für die Bestandsrentner haben sollten. Beide Maßnahmen richteten sich vielmehr allein an die noch arbeitende Bevölkerung und sollten durch die Verknüpfung von Arbeitsleistung und späterem Rentenanspruch als Anreiz dienen, die individuelle Produktivität zu erhöhen. Dass dies ein wichtiges Ziel der angekündigten Rentenmaßnahmen war, belegt auch ein streng vertraulicher Bericht vom Februar 1967 über die Probleme des bestehenden Rentenrechts. In dem Papier wird kritisch resümiert, es sei "das geltende Rentenrecht nicht in der Lage, eine stimulierende Wirkung auf die Werktätigen im Arbeitsprozeß auszuüben."

Die Rentenreform von 1968

Bereits im Verlauf des Jahres 1967 wurden die von Walter Ulbricht auf dem VII. Parteitag der SED angekündigten Maßnahmen vorbereitet. Dies geschah unter Zusammenarbeit diverser Abteilungen des Zentralkomitees der SED, voran der ZK-Abteilung Gewerkschaften und Sozialpolitik, der Staatlichen Plankommission, des Staatlichen Amtes für Arbeit und Löhne sowie des FDGB-Bundesvorstandes. Gemeinsam wurden die Entwürfe für die neuen Rentenregelungen formuliert, Beispielrechnungen durchgeführt und Argumentationshilfen für die anstehende Reform verfasst, bevor diese durch das Politbüro bestätigt und durch den Staatsrat bzw. den Ministerrat offiziell beschlossen wurden.

Am 15. März 1968 verabschiedete der Staatsrat der DDR schließlich den Erlass "Über die Weiterentwicklung des Rentenrechts und zur Verbesserung der materiellen Lage der Rentner sowie zur Verbesserung der Leistungen der Sozialfürsorge". Für die Berechnung der Renten ab dem 1. Juli 1968 ergaben sich folgende bedeutende Neuregelungen: 1.) Ein Anspruch auf Rente konnte fortan nur durch Berufstätigkeit erworben werden. 2.) Für den Anspruch auf Altersrente musste eine mindestens 15-jährige versicherungspflichtige Tätigkeit nachgewiesen werden. 3.) Die Höhe der Alters- und Invalidenrenten berechnete sich fortan aus dem Einkommen der letzten 20 Berufsjahre sowie der Summe der Arbeitsjahre. 4.) Frauen erhielten zusätzliche Anerkennungsjahre für die Geburt von Kindern sowie für die aufgrund des niedrigeren Renteneintrittsalters geringere Lebensarbeitszeit. 5.) Invaliden konnten zukünftig bis zu 70 Prozent der Zeit vom Eintritt in die Invalidität bis zum Erreichen der Altersrentengrenze als Berufsjahre anerkannt bekommen. 6.) Die Hinterbliebenenrenten wurden erhöht, sodass die Witwenrente fortan 60, die Vollwaisenrente 40 und die Halbwaisenrente 30 Prozent des Rentenanspruchs des Verstorbenen betrugen. 7.) Die Mindestalters-, Mindestinvaliden-, Mindestwitwen- und Mindestunfallrenten wurden auf 150 Mark erhöht. Der deutliche Schwerpunkt dieser Maßnahmen lag bei der Erhöhung der unteren Renten. Dies zeigte sich zuvorderst an der Anhebung der Mindestrenten. Die Bezieher von Witwenrenten, welche bislang zu den niedrigsten Renten gehört hatten, profitieren gleich mehrfach. So wurde der Mindestsatz für die Witwenrente, der bis zu diesem Zeitpunkt 10,– Mark niedriger als der aller anderen Vollrenten gelegen hatte, mit dem der anderen Renten gleichgesetzt. Außerdem wurde der Satz der Witwenrente von 50 auf 60 Prozent des Rentenanspruchs des verstorbenen Ehegatten hochgesetzt. Auch für die zuvor benachteiligten Frauen mit eigenem Rentenanspruch verbesserten sich die Bedingungen durch die zusätzlich gewährten Anerkennungsjahre.

Als Basis für die Berechnung der ab dem 1. Juli 1968 festgelegten Renten diente nunmehr eine neue Formel. Diese bestand aus einem Grundbetrag von 110 Mark, der um einen Steigerungsbetrag erhöht wurde. Dieser ergab sich aus dem Durchschnittsmonatsverdienst der letzten 20 Arbeitsjahre, von dem 0,7 Prozent für jedes Arbeitsjahr vor 1946 und ein Prozent für jedes Arbeitsjahr ab 1946 addiert wurden. Auch wenn dieser Formel nach wie vor das dynamische Element fehlte, stellte es für die Betroffenen eine deutliche Verbesserung gegenüber der alten Rentenformel dar. Allerdings sollte die neue Formel nicht auf die bestehenden Renten angewandt werden. Dazu hieß es in einer Broschüre zu den Rentenmaßnahmen des Jahres 1968: "Die Mehrzahl der Werktätigen, die bereits Rente erhalten, konnte nicht 20 Jahre nach 1945 berufstätig sein. Bei gleicher Berechnung wie für die ab 1. Juli 1968 festzusetzenden Renten hätten in den Berechnungszeitraum auch Jahre aus der kapitalistischen Zeit mit niedrigen Verdiensten einbezogen werden müssen. Für viele Rentner, insbesondere für die ältesten mit den niedrigsten Verdiensten, wäre damit keine oder nur eine geringe Erhöhung zu erreichen gewesen."

Aber auch für die Altrenten traten neue Regelungen in Kraft. Um die Renten, die auf besonders niedrigen Einkommen der Vorkriegszeit beruhten, anzuheben, wurden diese Einkommen mittels Erhöhungsfaktoren aufgewertet, wobei die niedrigen Renten besonders profitieren sollten. Zusätzlich wurde für jedes Arbeitsjahr ein pauschaler Rentenerhöhungsbetrag gewährt und die Mindestrentensätze wurden entsprechend der Neuordnung ebenfalls auf 150 Mark festgesetzt. Weiterhin galten für Invaliden und Frauen fortan dieselben Anrechnungszeiten wie bei den Neurenten.

Die dritte Säule des Staatsratserlasses zur Rentenneuordnung war neben der neuen Rentenformel und den Maßnahmen zur Verbesserung der Altrenten die Einführung der freiwilligen Versicherung auf Zusatzrente (FZR). Die noch etwas vagen Bestimmungen des Erlasses hatten folgenden Inhalt: 1.) Die ab dem 1. Juli 1968 bei der Sozialversicherung einzurichtende Versicherung sollte zwei frei wählbare Tarife umfassen, wobei einer mit und einer ohne einen Rentenanspruch für die Hinterbliebenen ausgestattet sein sollte. Ansonsten umfasste die FZR sowohl eine Alters- als auch eine Invalidenversicherung. 2.) Die Versicherung sollte freiwillig sein, und die Versicherten sollten ihre Beitragshöhe selbst bestimmen können. 3.) Für einen Anspruch aus der FZR musste eine Mindestversicherungszeit von fünf Jahren vorliegen. 4.) Die Höhe der Leistungen hatte sich nach dem Tarif und dem Lebensalter während der jeweiligen Beitragszahlungen zu richten. Damit wollte man insbesondere junge Menschen animieren, frühzeitig der FZR beizutreten. 5.) Für diejenigen, die zum Zeitpunkt das Erlasses als Frau das 55. und als Mann das 60. Lebensjahr bereits überschritten hatten, jedoch noch nicht im Rentenalter waren, sollten Vorzugsbedingungen geschaffen werden. 6.) Die Beitragseinnahmen hatten zweckgebunden für die Finanzierung der Leistungen aus der Zusatzrentenversicherung verwendet zu werden.

Die neu zu schaffende freiwillige Versicherung auf Zusatzrente wies einige Besonderheiten auf. So ist es bemerkenswert, dass diese Versicherung ohne staatliche Zuschüsse allein aus den gezahlten Beiträgen finanziert werden sollte. Auch der Umstand, dass in jüngeren Jahren gezahlte Beiträge zu höheren Rentenleistungen führen sollten, war wirtschaftlich schlüssig gedacht. Diese Regelung bot einen erhöhten Anreiz für einen frühen Versicherungsbeitritt, was wiederum längere Versicherungszeiten und somit höhere Beitragseinnahmen mit sich brächte. Allerdings ließ der Erlass offen, wie genau sich die FZR später auszahlen würde. Die weitere Durchführung der zur Umsetzung der Neuregelungen nötigen Maßnahmen übertrug der Staatsrat dem Ministerrat der DDR, der zu diesem Zweck mit dem FDGB-Bundesvorstand zusammenarbeiten sollte. Ebenfalls am 15. März 1968 verabschiedete der DDR-Ministerrat die "Verordnung über die freiwillige Versicherung auf Zusatzrente bei der SV". Neben den bereits genannten Regelungen legte die Verordnung fest, dass die FZR beim jeweiligen Sozialversicherungsträger des Versicherten, also bei der SVAA oder der DVA, geführt werden sollte. Zudem wurde bestimmt, dass die Beitragseinnahmen in einem Fonds, der mit fünf Prozent zu verzinsen war, nur zweckgebunden verwendet werden durften. Dies bedeutete eine Abkehr von dem Solidaritätsprinzip der Sozialversicherung hin zu einem kapitalgedeckten Altersvorsorgesystem.

Mit der Einführung der Freiwilligen Zusatzrentenversicherung, der neuen Rentenformel sowie den Maßnahmen zur Verbesserung der Altrenten war die große Rentenreform des Jahres 1968 komplett. Doch gab es 1968 neben den neuen gesetzlichen Bestimmungen noch eine weitere wichtige Änderung bezüglich des Rentensystems. Diese findet sich in der neuen Verfassung der DDR aus demselben Jahr. Bereits in der ersten Verfassung der DDR aus dem Jahr 1949 wurde die Altersversorgung als Grundrecht festgelegt, das durch ein "einheitliches, umfassendes Sozialversicherungswesen" gewährleistet werden sollte. In der neuen Verfassung aus dem Jahr 1968 wurde diese Grundsicherung in Artikel 36 sogar durch einen qualitativen Anspruch ergänzt: "(1) Jeder Bürger [...] hat das Recht auf Fürsorge der Gesellschaft im Alter und bei Invalidität. (2) Dieses Recht wird durch eine steigende materielle, soziale und kulturelle Versorgung und Betreuung alter und arbeitsunfähiger Bürger gewährleistet." Konnte das neue Rentenrecht diesem Anspruch gerecht werden?

Auswirkungen des neuen Rentenrechts

Die Auswirkung der Rentenreform zeigte sich deutlich. So betrug der Rentenzuwachs im Jahr 1969 im Vergleich zum Jahr 1967 über zwölf Prozent. In den fünf Jahren zuvor hatten die jährlichen Zuwachsraten hingegen unter einem Prozent gelegen. Allerdings hatte die letzte Rentenerhöhung im Jahr 1963 ebenfalls einen Anstieg der Renten von durchschnittlich zwölf Prozent gegenüber dem Vorjahr mit sich gebracht. Somit erhöhte sich die Durchschnittsaltersrente von 153,83 Mark im Jahr 1962 über 173,16 Mark zwei Jahre später schließlich bis 1969 auf 195,86 Mark. Betrachtet man das Renten-Lohn-Verhältnis, so lag dieses 1962 bei 26,12 Prozent und stieg 1965 auf 28,11 Prozent an, während sie 1969 trotz der großen Reform wieder nur 26,83 Prozent betrug. Somit hatten die Lohnerhöhungen Ende der 60er-Jahre die langsame Angleichung des Altersrentenniveaus an das Lohnniveau größtenteils wieder verpuffen lassen. Betrachtet man die Auswirkung der Reform differenziert nach dem Geschlecht, zeigen sich deutliche Differenzen: "Durch die besonderen Zurechnungszeiten für Frauen wird die Rente der Frauen im Durchschnitt mehr erhöht als die der Männer. Damit wird die gegenwärtige erhebliche Differenz zwischen den Durchschnittsrenten der Männer und Frauen (die Durchschnittsrente der Männer liegt ca. 60,– MDN über der Durchschnittsrente der Frauen) verringert." Trotz differenzierten Erhöhung lagen die Renten der Frauen im Gegensatz zu denen der Männer sowohl vor als auch nach der Reform nur knapp über der Mindestrente.

Es lässt sich somit zwar ein deutlicher Anstieg der Renten infolge der Reform feststellen, doch waren damit die Probleme des alten Rentensystems gelöst? In einer Konzeption zur Ausarbeitung des Staatsratserlasses, die vom Staatlichen Amt für Arbeit und Löhne an die ZK-Abteilung Gewerkschaften und Sozialpolitik zur Bearbeitung geschickt worden ist, heißt es: "Das neue Rentenrecht als Teil des gesamtgesellschaftlichen Systems des Sozialismus basiert auf sozialistischen Prinzipien. Mit ihm werden die Grundlagen des sozialistischen Rentenrechts geschaffen." Zu diesem Abschnitt wurde handschriftlich angemerkt, wahrscheinlich von Fritz Brock, dem Leiter der ZK-Abteilung persönlich, dieses sei "sehr hochgegriffen". Dies ist nicht die einzige kritische Anmerkung, die sich in den Akten finden lässt. In einer weiteren Stellungnahme wies Brock darauf hin, bezüglich der Rentenmaßnahmen sei zwar deren politische Wichtigkeit zu betonen, ohne aber Illusionen oder unerfüllbare Träume zu wecken, und kommt zu folgendem Schluss: "Mit der neuen Berechnungsgrundlage werden nicht alle Unzulänglichkeiten des bisherigen Rentenrechts beseitigt. Es muß deshalb eindeutig dargestellt werden, daß mit diesen Veränderungen begonnen wird, das Rentenrecht nach sozialistischen Prinzipien zu gestalten." Bereits in einem Bericht aus dem Jahr 1967, dem Beispielrechnungen und Vergleiche zwischen dem alten und dem neuen Rentenrecht beigefügt waren, wurde eine grundlegende Problematik des neuen Rentenrechts benannt: "Diese Darstellung [in den Anlagen des Berichtes] zeigt, daß sich das Verhältnis der Durchschnittsrente zum Durchschnittsarbeitseinkommen ständig verschlechtert, weil in der Rente nicht die Dynamik enthalten ist, wie im Durchschnittsarbeitseinkommen. Dieser Zustand wird auch mit der neuen Berechnungsmethode noch nicht beseitigt." Diesen Befund bestätigt die eingangs beschriebene Entwicklung des Renten-Lohn-Verhältnisses.

Doch wurde nicht nur intern Kritik an den vorgenommenen Rentenmaßnahmen geübt. Trotz der deutlichen Verbesserung der Rentenbeträge kam es von Seiten der Rentner ebenfalls zu vielseitiger Kritik. So wurde unter anderem die Stichtagsregelung für die Anwendung der neuen Rentenformel kritisiert. Viele Frauen zeigten sich enttäuscht darüber, dass die nunmehr gewährten Zurechnungszeiten nicht zusätzlich auf die Mindestrente aufgeschlagen würden. Während Rentner mit langer Erwerbsbiografie beanstandeten, dass die erneut durchgeführte Erhöhung des Mindestrenten zu einer weiteren Nivellierung der unteren Renten führe, beschwerten sich Rentner mit einst hohen Einkommen (meist Angestellte und Beamte) über die für sie als zu gering empfundenen Rentenerhöhungen.

Bei aller Kritik und der fehlenden Nachhaltigkeit brachten die Einführung der neuen Rentenformel sowie die Erhöhung der Altrenten deutliche Verbesserungen für die Rentner. Weit weniger erfolgreich war hingegen die neu eingeführte FZR. Trotz massiver Werbekampagnen misslang die Etablierung dieses Instrumentes der individuellen sozialen Vorsorge komplett. Bis einschließlich 1970 hatten gerade einmal 8 068 Werktätige bei der SVAA eine entsprechende Versicherung abgeschlossen.

Die Rentenreform – ein gescheitertes Projekt?

Ist die erste große Rentenreform der DDR gescheitert? Zur Beantwortung dieser Frage ist es sinnvoll, zwei Perspektiven einzunehmen, die der Rentner auf der einen Seite und die der Staats- und Parteiführung auf der anderen. Das Interesse der Rentner wie auch der noch Werktätigen bestand in der Verbesserung der Lebenslage der Rentner, also in einer Erhöhung der Renten. Dieses Ziel ist eindeutig erreicht worden. Dennoch gab es von Seiten der Betroffenen erhebliche Kritik, was zum Teil auf die vagen Ankündigungen im Vorfeld der Reform zurückzuführen war. Davor hatte auch Fritz Brock gewarnt, der das Heraufbeschwören zu großer Hoffnungen zu verhindern suchte. Auf der anderen Seite gab es nicht nur "laute" Kritiker der Reform, sondern zudem eine weit größere Zahl von "leisen" Profiteuren. Auch für die Werktätigen wirkte sich die Reform positiv aus, da diese die Einkommenssituation für die Verwandten im Rentenalter ebenso deutlich verbesserte wie den Ausblick auf die eigene Rente. Zudem wurden die Maßnahmen durchgeführt, ohne die arbeitende Bevölkerung direkt zu belasten. Für die Bevölkerung insgesamt stellte die Reform somit in der Summe eine positive Entwicklung dar, doch bedurfte sie aus ihrer Sicht noch weiterer Nachbesserung.

Wie sah dies hingegen aus Sicht der Staats- und Parteiführung aus? Grundsätzlich lassen sich zwei Motive für die Reform erkennen. Zum einen sollte eine verbesserte Grundversorgung der Rentner gewährleistet werden. Zum zweiten sollte durch die Rentenreform ein Anreizsystem geschaffen werden, das die Werktätigen zu mehr Leistung im Arbeitsprozess und zu einer eigenverantwortlichen Vorsorge anhalten sollte. Das erste Ziel wurde mit der Rentenreform erreicht. Die Rentensituation besserte sich deutlich. Dies geschah jedoch ohne Bezug auf die Lebensarbeitsleistung der Altrentner. Vielmehr wurde dieser Gruppe lediglich eine verbesserte Grundversorgung gewährt. Zum zweiten sollten die neue Rentenformel und vor allem die neu eingeführte FZR einen erhöhten Leistungsanreiz für die Werktätigen bieten, indem sich deren Arbeitsleistung auf die spätere Altersversorgung auswirkte. Zwar verbesserte sich die Aussicht auf die Rente für die erwerbstätige Bevölkerung durch die neue Rentenformel deutlich. Aufgrund der Lohnentwicklung und des zeitgleichen Festhaltens an der starren 600-Mark-Beitragsbemessungsgrenze brachte die neue Rentenformel jedoch keinen zusätzlichen Leistungsanreiz. Für die FZR galt dies hingegen schon, bot sie doch die Möglichkeit, den eigenen Rentenanspruch zu erhöhen. Die geringe Resonanz auf das Angebot der FZR ist jedoch ein deutliches Indiz dafür, dass dieser Anreiz zu gering ausfiel. Während sich also die Mehrausgaben für die Renten deutlich erhöhten, fielen die erwarteten Mehreinnahmen für die Sozialversicherung sowie ein damit einhergehender Abbau des Kaufkraftüberhanges weg.

Aus Sicht der Staats- und Parteiführung dürfte die erste große Rentenreform die in sie gesetzten Erwartungen kaum erfüllt haben. Dies bestätigt auch die weitere Entwicklung des Rentensystems. So erfolgte bereits 1971, also nur drei Jahre später, die zweite große und zugleich vorletzte Rentenreform der DDR. Neben der Umrechnung der Altrenten nach der 1968 eingeführten neuen Rentenformel stand vor allem die Neuauflage der FZR im Zentrum dieser Reform. Mit dieser zweiten Reform, die in vielen Punkten auf der ersten von 1968 aufbaute, und insbesondere durch die verbesserte FZR gelang es, viele Probleme des Rentensystems langfristig zu lösen. Hans-Dieter Schulz kam 1968 in seinem Radiobericht zu folgender Bewertung der FZR: "Erst mit Hilfe der durch freiwillige Beiträge entstehenden Zusatzrenten kann für spätere Jahre eine teilweise Annäherung an das westdeutsche Niveau erreicht werden. Das wäre freilich keine soziale Leistung, denn mit zusätzlichen Beitragszahlungen kann man sich überall im Westen einen höheren Rentenanspruch erwerben."