#4 Wieviel Staatsschulden können wir uns leisten? | Zahlen, bitte! | bpb.de

Von Henrik Müller

🤔 Was ist los?

Die Koalition aus SPD, Grünen und FDP ist im November 2024 vor allem deshalb auseinandergebrochen, weil sie sich nicht mehr auf einen gemeinsamen Kurs in der Finanzpolitik einigen konnte. Auslöser war die Weigerung des damaligen Finanzministers Christian Lindner (FDP), eine „Notlage“ zu erklären, die eine erhöhte Neuverschuldung erlaubt hätte.

Die Ampel-Parteien haben es nicht mehr geschafft, einen Bundeshaushalt für 2025 durch den Bundestag zu bringen. Deutschlands Finanzpolitik fährt für den Moment auf Autopilot.

Die Querelen um die Finanzpolitik begannen Ende 2023. Damals schränkte das Bundesverfassungsgericht die finanzpolitische Flexibilität stark ein. Insbesondere urteilten die Richter, dass Gelder, die der Bundestag in Vorjahren bewilligt hatte, als die Schuldenbremse wegen einer „Notlage“ während der Corona-Pandemie ausgesetzt war, nicht einfach in Folgejahren für andere Zwecke verwendet werden dürfen. Dieses Vorgehen widerspricht demnach der Schuldenbremse, die im Grundgesetz verankert ist.

Die Schuldenbremse, die 2009 die damalige Union-SPD-Regierung verabschiedet hatte, ist zum großen wirtschaftspolitischen Streitfall geworden. Die Regelung sieht vor, dass die laufende Neuverschuldung des Bundes 0,35 Prozent der Wirtschaftsleistung nicht übersteigen darf. Die Bundesländer müssen ausgeglichene Haushalte aufstellen – das heißt, sie dürfen überhaupt keine Schulden machen. Lediglich in erklärten Notlagen ist eine höhere Neuverschuldung zulässig. Diese zusätzlichen Schulden müssen allerdings zügig in den Folgejahren abgebaut werden.

⚠️ Wo ist das Problem?

Auf den ersten Blick gibt es keins. Deutschland hat Geld. Die Schulden sind im internationalen Vergleich niedrig. Keine andere der sieben großen westlichen Volkswirtschaften (G7) ist derzeit so solide finanziert (Abbildung 1). Bei Rating-Agenturen wie S&P, die beurteilen, ob Staaten auf Dauer ihre finanziellen Verpflichtungen erfüllen können, ist die Bundesrepublik gemeinsam mit Kanada der letzte verbliebene öffentliche Schuldner, der die Bestnote AAA erhält.

Abb. 1

Aber es gibt Grenzen des Tragbaren. Auf Dauer sollten die öffentlichen Verbindlichkeiten nicht schneller wachsen als die Wirtschaftsleistung, also das Bruttoinlandsprodukt (BIP). Denn der Staat muss auf seine Schulden Zinsen zahlen; Privatleute oder Finanzinstitute, die dem Staat Geld leihen, indem sie Staatsanleihen (Schuldscheine) kaufen, erhalten Zinsen auf die verliehene Summe.

Um diesen Schuldendienst leisten zu können, benötigen Staaten genügend Steuereinnahmen – auch, um glaubwürdig für die Neuschuldenaufnahme zu sein. Sind die Zinszahlungen so hoch, dass ein Staat sie neben seinen anderen Verpflichtungen nicht mehr aufbringen kann, kommt es zu einer Schuldenkrise. Im Extremfall bekommen diejenigen, die Staatsanleihen gekauft haben, gar kein Geld zurück (Staatspleite).

Von diesem Zustand ist Deutschland weit entfernt. Zwar kann sich die Lage schnell drehen – wie in der Euro-Krise ab 2010 in zuvor ebenfalls gering verschuldeten Ländern wie Irland und Spanien, doch letztlich kommt es auf die Leistungsfähigkeit der Wirtschaft es an. In einem wohlhabenden Land, das dynamisch wächst, kann auch der Staat mehr Schulden machen, ohne dass die Schuldenquote (in Grafik 1 dargestellt) steigen oder sich die langfristige Tragfähigkeit der Schulden verschlechtern würde; wächst die Wirtschaft schneller, sprechen Ökonomen davon, dass ein Land aus seinen Schulden „herauswächst“.

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Henrik Müller ist Professor an der TU Dortmund, wo er Externer Link: Studiengänge für wirtschaftspolitischen Journalismus leitet. Der promovierte Volkswirt arbeitete lange als Wirtschaftsjournalist, zuletzt als stellvertretender Chefredakteur der Zeitschrift manager magazin. Für den SPIEGEL schreibt er seit 2013 eine wöchentliche Kolumne („Externer Link: Müllers Memo“). Müller ist Autor diverser Bücher (zuletzt erschien Externer Link: Challenging Economic Journalism. Covering Business and the Economy in an Age of Uncertainty, Palgrave Macmillan 2023).

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Der Grundgedanke der Schuldenbremse ist daher: Die Staatsschulden dürfen nur in etwa so schnell wachsen wie die Wirtschaft. Bei einer Krise soll der Staat die Wirtschaft eingreifen, indem er auf Pump Geld ausgibt, um Bürgern und Unternehmen durch schwere Zeiten zu helfen oder den Bankensektor zu stabilisieren, so wie das während der Corona-Pandemie ab 2020 oder der Finanzkrise ab 2008 geschehen ist. Ist die Krise vorüber, muss der Staat die zusätzlichen Schulden wieder abbauen.

Allerdings gibt es auch gute Gründe, einige Ausgaben mit neuen Krediten zu bezahlen. Das gilt vor allem für Investitionen, wenn also der Staat heute Geld ausgibt für Güter, die erst in der Zukunft die Wirtschaftsleistung steigern. Eine Bahntrasse, Schule oder Forschungseinrichtung kommt auch künftigen Generationen zugute und erhöht deren wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Entsprechend wäre es ein Gebot der Gerechtigkeit, auch künftige Steuerzahler an der Finanzierung zu beteiligen, indem man solche Projekte langfristig finanziert. Also wäre es okay, den Ausbau öffentlicher Vermögenswerte mit Schulden zu bezahlen. Laufende Ausgaben, etwa Sozialleistungen oder Personalkosten des Staates, sollten in jedem Fall durch laufende Steuereinnahmen gedeckt sein.

Ein Gegenargument: Im Kampf um Stimmen ist es für Regierungen attraktiv, zusätzliche staatliche Leistungen heutigen Wählern zugutekommen zu lassen, ohne sie mit zusätzlichen Steuern zu belasten. In diesem Fall zahlen künftige Generationen Schulden zurück, ohne dass die etwas von den zuvor getätigten Ausgaben haben.

Um solche Fehlsteuerungen zu begrenzen, haben viele Staaten institutionelle oder verfassungsmäßige Regeln eingeführt. Innerhalb der Europäischen Währungsunion verfolgt der Stabilitäts- und Wachstumspakt ähnliche Ziele. Den immer weiteren Aufbau von Schulden haben diese Reglungen allerdings in vielen Fällen nicht verhindern können.

Es geht also darum, mehrere widersprüchliche Ziele abzuwägen. Der Staat soll die Wirtschaft in Krisenzeiten stabilisieren, ohne dabei so viele Schulden zu machen, dass die Tragfähigkeit der Finanzen leidet. Er soll für eine leistungssteigernde Ausstattung mit Infrastruktur und anderen öffentlichen Gütern sorgen sowie den Umbau der Energie- und Verkehrssysteme in Richtung Nachhaltigkeit und Klimaneutralität befördern. Zugleich soll er die Lasten dieser Ausgaben gerecht unter den gegenwärtigen Bürgern sowie unter künftigen Generationen aufteilen. Diese vier teils widersprüchlichen Ziele – Effizienz, Stabilität, Nachhaltigkeit und Fairness – stehen gegeneinander. Sie unter einen Hut zu bekommen, erfordert mitunter schwierige Kompromisse.

📰 Ist das neu?

Ein Rückblick auf die Schuldengeschichte der Bundesrepublik zeigt: Nach dem Zweiten Weltkrieg und dem Ende der Nazi-Diktatur startete Westdeutschland mit niedrigem Schuldenstand in die neue Ära (Abbildung 2). Das lag auch daran, dass viele andere Staaten Deutschland Altschulden erließen. In den 1950er und 1960er Jahren betrug die Schuldenquote nur etwa 20 Prozent des BIP. Getragen von kräftigem Wachstum („Wirtschaftswunder“) konnte der junge Staat gedeihen, investieren und militärisch aufrüsten, ohne seine Schuldenlast zu steigern.

Abb. 2

Die Lage veränderte sich fundamental in den 1970er Jahren. Die Wirtschaft wuchs nun langsamer. Auch der ökonomische Zeitgeist drehte sich. Die Inflation stieg international kräftig – und entwerte auch alte Schulden. Zugleich zerbrach das internationale Währungssystem der Nachkriegszeit, das die D-Mark und andere westliche Währungen fest an den US-Dollar gebunden hatte. Das eröffnete neue Freiheitsgrade für die Finanzpolitik, die progressive Regierungen nutzten. In Westdeutschland war eine nun sozialdemokratisch geführte Regierung im Amt, die die staatlichen Leistungen ausbaute. Die Schuldenquote verdoppelte sich in diesem Jahrzehnt.

In den 80er Jahren kam es zu einer erneuten Kehrtwende. Stabilisierung wurde zum dominierenden wirtschaftspolitischen Ziel. Die Ära rapider Preissteigerungen ging zu Ende. Hohe Zinsen verteuerten den Schuldendienst. Eine konservative wirtschaftspolitische Philosophie bestimmte den Zeitgeist, angeführt von den Regierungschefs Margret Thatcher in Großbritannien und Ronald Reagan in den USA. In Deutschland kam 1982 eine konservative Regierung ins Amt, die zurückhaltende Finanzpolitik zu einem Markenzeichen machte. Unter Kanzler Helmut Kohl (CDU) agierte die Bundesrepublik zunächst so, als gäbe es bereits eine informelle Schuldenbremse, indem die regierende Union-FDP-Koalition die Schuldenquote bei 40 Prozent des BIP hielt.

Die deutsche Wiedervereinigung stellte ab 1990 eine enorme wirtschaftliche Herausforderung dar. Angesichts des historischen Umbruchs ließen die Kohl-Regierungen der 90er Jahre ihre frühere finanzpolitische Zurückhaltung hinter sich und finanzierten den „Aufbau Ost“ zum Teil mit Schulden. Die Quote stieg im Laufe des Jahrzehnts auf 60 Prozent. Dieser Kurswechsel wurde durch die nun einsetzende Globalisierung erleichtert: Die Öffnung der internationalen Kapitalmärkte erlaubte es, verstärkt ausländische Kapitalgeber für die Finanzierung der deutschen Staatsdefizite zu gewinnen.

Die internationale Finanzkrise von 2008/09 sorgte für einen jähen Rückschlag. Es kam zu einer kurzen, aber tiefen Rezession, verbunden mit wegbrechenden Einnahmen aus Steuern und Sozialabgaben sowie steigenden Sozialausgaben. Notleidende Banken wurden mit Kapitalspritzen stabilisiert. All das war teuer. Die Staatsschulden stiegen rapide – auf Quoten um 80 Prozent.

In den 2010er Jahren galt ab 2011 Schuldenbremse, die während der Finanzkrise von Kanzlerin Angela Merkel (CDU) und Finanzminister Peer Steinbrück (SPD) eingeführt worden war. Im Zusammenspiel mit einem soliden Wirtschaftswachstum, das die Steuereinnahmen sprudeln ließ, sank die Schuldenquote kontinuierlich.

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Doch es folgten weitere Schocks: Infolge des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine explodierten die Energiepreise. Die Inflation zog empfindlich an und erwies sich als hartnäckiger als zunächst erwartet. Die Zinsen stiegen rapide. Unsicherheit über die weitere geoökonomische Entwicklung breitete sich aus. All das lastet bis heute auf der deutschen Wirtschaft, die seit 2020 im Mittel stagniert.

⏩ Was passiert als nächstes?

In Deutschland hat die Schuldenbremse in den 2010er Jahren geholfen, ein Abgleiten in die roten Zahlen zu verhindern. Allerdings hat sie auch dazu beitragen, dass der Staat sich bei den Investitionen zurückgehalten hat. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung („Fünf Weise“) rechnet in seinem jüngsten Jahresgutachten vor, dass die öffentlichen Investitionen in den vergangenen Jahrzehnten kaum den Wertverzehr durch Abnutzung und Veraltung (Abschreibungen) überstiegen haben. Wichtige Bereiche wie Bildung, Verkehrs- und Datennetze sowie die Bundeswehr sind deshalb heute in schlechtem Zustand.

Der relativ dürftige Zustand öffentlicher Güter belastet inzwischen die Wirtschaft. Baufällige Brücken und Bahntrassen sowie wenig leistungsfähige Datennetze behindern Unternehmen und Bürger. Zudem mahnen Sicherheitsexperten dringend, die Verteidigungsfähigkeit zu verbessern. Denn Russland und seine Unterstützer bedrohen auch Mittel- und Westeuropa. Dass unter dem künftigen US-Präsidenten Donald Trump die Nato-Beistandszusage für Europa in Frage steht, verschlechtert die Sicherheitslage zusätzlich. Und sowohl das Erreichen der Klimaziele als auch die Erneuerung der deutschen Industrie wird in den kommenden Jahren Mehrinvestition in Höhe von jährlich 100 Milliarden Euro fordern, wie die Beratungsfirma Boston Consulting 2021 für den Bund der deutschen Industrie (BDI) vorrechnete.

Ein Blick auf den Bundeshaushalt zeigt, wie eng die Spielräume unter den gegenwärtigen Schuldenregeln sind. An den vier größten Ausgabenposten lässt sich kurz- bis mittelfristig kaum etwas ändern. Im Haushaltsentwurf des Bundes für 2025, der insgesamt Ausgaben in Höhe von gut 489 Milliarden Euro vorsah, entfallen 117,6 Milliarden Euro auf Zuschüsse zur Rentenversicherung, 57,4 Milliarden auf die Verteidigung (dazu kommen weitere Gelder aus dem „Sondervermögen Bundeswehr“, ein 2022 geschaffener Nebenhaushalt, der bald ausgeschöpft sein wird), 41,3 Milliarden auf Bürgergeld, Wohngeld und ähnliche Sozialleistungen, 37,9 Milliarden auf Zinszahlungen auf die Bundesschuld. Zusammen machen diese Positionen etwa die Hälfte der Ausgaben des Bundes aus. Alle anderen Haushaltsposten sind gemessen daran klein.

Bei den großen Budgetpositionen lässt sich bestenfalls auf mittlere Sicht der Anstieg bremsen, aber kaum schnell und drastisch kürzen: Wegen der steigenden Zahl von Alten wächst der Bundeszuschuss zur Rente in der Tendenz weiter. Höhere Zinsen verteuern den Schuldendienst. Bei der sozialen Grundsicherung muss der Staat ein Existenzminimum gewähren. Bei den Verteidigungsausgaben dürfte angesichts der Bedrohungslage eine Aufstockung um mindestens die Hälfte nötig sein, um das Nato-Ziel von zwei Prozent des BIP zu erreichen. Womöglich sind aber noch deutlich größere Wehretats nötig. Polen gibt beispielsweise vier Prozent des BIP aus, soviel wie die Bundesrepublik während des Kalten Kriegs.

🤑 Wer will was?

Dass ein Lockern der Schuldenbremse nötig ist, diese Haltung erhält mehr und mehr Unterstützung. SPD, Grüne und Linke treten schon länger dafür ein. Sondertöpfe sollen helfen, den öffentlichen Investitionsstau zu finanzieren. Union und FDP wollen die Schuldenbremse beibehalten und setzen vor allem darauf, durch wirtschaftsfreundliche Reformen das Wachstum und damit die Steuereinnahmen zu erhöhen. Doch auch Unionskanzlerkandidat Friedrich Merz (CDU) hat sich kürzlich in einem Interview offen für die Idee gezeigt, staatliche Investitionen unter bestimmten Bedingungen auszunehmen.

Die Fünf Weisen schlagen vor, die Schuldenbremse durch Mindestquoten für „zukunftsorientierte öffentliche Ausgaben“ (Bildung, Verkehr, Verteidigung) zu ergänzen –damit künftig nicht mehr an der falschen Stelle gespart wird. Außerdem wollen sie die Ausnahmeregeln flexibilisieren, die während Wirtschaftskrisen („Notlagen“) gelten.

Absehbar wird das Ringen um die Tragfähigkeit und die Struktur des Staatshaushalts die wirtschaftspolitischen Debatten der kommenden Jahre bestimmen. Bei stagnierender oder sogar schrumpfender Wirtschaft (siehe: Interner Link: Zahlen, bitte! #1) gibt es prinzipiell drei Handlungsoptionen, die allerdings allesamt mit Risiken und Nebenwirkungen verbunden sind: mehr Schulden; Steuererhöhungen, insbesondere auf hohe Einkommen; Ausgabenkürzungen, vor allem beim großen Posten Rente und Soziales.

Es wäre nicht überraschend, wenn die Lösung letztlich in einer Mischung aus allen drei Strategien bestünde.

❓ Noch Fragen?

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🧐 Wer weiß mehr?

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2024/25.Externer Link: https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/jahresgutachten-2024.html Die Fünf Weisen liefern in einem umfangreichen Kapitel (S. 83-155) einen Überblick über die Schulden- und Investitionsproblematik und stellen einen eigenen durchgerechneten Reformvorschlag vor.

Internationaler Währungsfonds (IWF): Jährlicher Länderbericht 2024 https://www.imf.org/en/Publications/CR/Issues/2024/07/17/Germany-2024-Article-IV-Consultation-Press-Release-Staff-Report-and-Statement-by-the-552080. Der IWF analysiert die Stabilität der Staatsfinanzen sowie des Finanzsektors. Auch die Washingtoner Experten plädieren für eine Reform der Schuldenbremse. Beim IWF findet sich zudem eine hochinteressante Langzeitdatenbank, der die historischen Zahlen in Abbildung 3 entnommen sind. Externer Link: https://www.imf.org/external/datamapper/d@FPP/USA/FRA/JPN/GBR/SWE/ESP/ITA/DEU

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD): Wirtschaftsbericht Deutschland Externer Link: https://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-wirtschaftsberichte-deutschland_19990278. Überblick über die Entwicklung der deutschen Wirtschaft, insbesondere mit Blick auf den anstehenden Umbau der Energie- und Verkehrssysteme in Richtung Klimaneutralität. Erschienen im Mai 2023, also nicht mehr topaktuell.

Bundesfinanzministerium (BMF): Die Website des BMF Externer Link: https://www.bundeshaushalt.de/DE/Bundeshaushalt-digital/bundeshaushalt-digital.html bietet die Möglichkeit, sich durch das Zahlenwerk des Bundeshaushalts in vielen Grafiken und Zahlen zu klicken.

Henrik Müller (2023): Challenging Economic Journalism. Covering Business and Politics in an Age of Uncertainty. Palgrave Macmillan. Externer Link: https://www.springerprofessional.de/challenging-economic-journalism/25522428 In Kapitel 3 wird der Zielkonflikt zwischen Effizienz, Stabilität, Nachhaltigkeit (Sustainability) und Gerechtigkeit (Fairness) dargelegt und der sachgerechte Umgang im öffentlichen Diskurs (gemäß „ESSF-Formel“) thematisiert.