Zwischen 2004 und 2013 traten der EU elf ehemals kommunistische Länder bei. Alle diese Länder haben sich durch den Beitrittsprozess und die darauffolgende Mitgliedschaft dramatisch verändert: politisch, gesellschaftlich und wirtschaftlich. Alle haben sie – ohne Ausnahme – wirtschaftlich aufgeholt. Ihre Wirtschaftsleistung kommt dem EU-Durchschnitt immer näher.
Die Osterweiterung ist aber noch nicht abgeschlossen. Eine gute Flugstunde von München entfernt liegen in Südosteuropa, umschlossen von EU-Mitgliedstaaten, sechs kleine Länder, die alle gerne beitreten würden: Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nord-Mazedonien und Serbien. Ihnen wurde schon 2003 beim EU-Gipfel im griechischen Thessaloniki die Mitgliedschaft in Aussicht gestellt. Auch die Türkei führt seit 2005 offiziell Beitrittsverhandlungen. Vor kurzem sind als Reaktion auf Interner Link: Russlands Einmarsch nun auch die Ukraine, die Republik Moldau und Georgien zu Kandidatenländern ernannt worden.
Über den möglichen Beitritt dieser Länder herrscht in Europa allerdings kein Konsens. Polen und viele andere osteuropäische EU-Mitglieder sehen ihn als „geostrategisches Muss“, als Notwendigkeit, diese Länder ein für alle Mal im Orbit der EU zu verankern und dadurch die Position der EU auf dem internationalen Parkett zu stärken. Einige der älteren Mitgliedsstaaten wie Frankreich zweifeln daran, dass eine EU, die schon mit 27 Mitgliedern ihre Schwierigkeiten bei der Entscheidungsfindung hat, mit noch mehr Mitgliedern funktionieren kann. Auch Probleme mit der Rechtsstaatlichkeit in einigen der ehemals kommunistischen Länder wie Ungarn oder Polen werden gern als Warnung gegen weitere Neumitglieder angeführt. Und dann gibt es natürlich auch das Argument mit dem Geld: die EU koste – insbesondere für die reichen Mitglieder – schon genug; die für eine Erweiterung notwendigen Mittel würden anderswo dringender gebraucht.
Als wirtschaftliche Chancen warten in all diesen Ländern Wachstumspotenziale, von denen selbstverständlich auch alte EU-Länder, insbesondere die in geografischer Nähe, profitieren könnten, ähnlich wie nach den vorherigen Erweiterungen. Als wirtschaftliche Risiken drohen höhere Zahlungsbelastungen für alte Mitgliedsländer und Probleme, die durch Migration entstehen könnten. Insgesamt sind aber sowohl Chancen als auch Risiken überschaubar.
Wirtschaftsleistung so groß wie die Dänemarks
Mit der Türkei gibt es derzeit de facto keine Verhandlungen. Ohne die Etablierung eines funktionierenden Rechtsstaats, die Verankerung demokratischer Grundprinzipien und weitgehende Reformen ist eine Mitgliedschaft nicht denkbar. Die Wirtschaftsleistung der anderen neun östlichen Beitrittskandidaten mit ihren insgesamt über 60 Millionen Einwohnern lag 2021 (vor Russlands Invasion) zusammen bei 310 Milliarden Euro – weniger als die Wirtschaftsleistung Dänemarks, einem zwar reichen, aber doch kleinen EU-Mitglied mit nicht einmal sechs Millionen Einwohnern. Diese Zahl macht klar, dass sich die rein wirtschaftlichen Auswirkungen im Rahmen halten würden, selbst wenn alle neun Länder beitreten würden. Trotzdem lohnt es sich, zwischen den Beitrittskandidaten zu differenzieren.
Der Beitritt der kleinen Kandidatenländer (also der Westbalkanstaaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nord-Mazedonien und Serbien; sowie Moldau und Georgien) hätte wohl kaum nennenswerte wirtschaftliche Auswirkungen auf die EU. Die Integration in den europäischen Binnenmarkt würde diese Länder selbst jedoch nachhaltig verändern, stabiler und wohlhabender machen. Aber weil sie so klein sind, würden sie als Teil des großen Ganzen kaum eine Rolle spielen. Ein Beitritt aller dieser Länder mit ihren insgesamt etwa 23,5 Millionen Einwohnern würde die Bevölkerung der EU um fünf Prozent vergrößern. Noch geringer fällt ihre Wirtschaftsleistung ins Gewicht. Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) der acht Länder zusammen belief sich 2021 auf 140 Milliarden Euro, weniger als das von Ungarn und weniger als vier Prozent der deutschen Wirtschaftsleistung.
Die einzige Ausnahme ist die Ukraine. Dies liegt aber nicht an ihrer Wirtschaftsleistung, denn auch die ist kaum größer als die von Ungarn und entspricht weniger als fünf Prozent der Wirtschaftsleistung Deutschlands. Auch ihre Bevölkerung fällt nicht übermäßig ins Gewicht. Mit 41 Millionen Einwohnern (vor dem Krieg) würde die Ukraine die derzeitige EU-Bevölkerung um etwa neun Prozent vergrößern.
Knackpunkt Landwirtschaft in der Ukraine
Der relevante wirtschaftliche Knackpunkt ist die Fläche des Landes und die intensive landwirtschaftliche Nutzung. Vor dem Krieg wurden in der Ukraine 41 Millionen Hektar aktiv landwirtschaftlich genutzt. In Deutschland waren es nur 16,5 Millionen und in der gesamten EU etwas weniger als 160. Die aktive landwirtschaftlich genutzte Fläche der Ukraine würde die der EU also um gut ein Viertel vergrößern. Dies hätte deutliche Auswirkungen auf die europäische Agrarpolitik: diese verteilt einen großen Teil des EU-Budgets als Subventionen an landwirtschaftliche Betriebe – und richtet sich dabei vor allem nach der Größe der Anbaufläche.
Es kann heute niemand genau sagen, wieviel die EU-Mitgliedschaft der Ukraine oder anderer Kandidatenländer kosten würde. Klar ist, dass alle neuen Mitglieder von der Landwirtschafts- und der Kohäsionspolitik (Fördergelder für schwächer entwickelte Regionen), den zwei größten EU-Budgetposten, deutlich profitieren würden. Für „Interner Link: Nettozahler“, also Mitgliedsstaaten, die zum EU-Budget mehr beitragen als sie herausbekommen, wäre das mit einer zusätzlichen Belastung verbunden. Konkrete Schätzungen gehen allerdings weit auseinander.
Laut der britischen Tageszeitung Financial Times schätzt eine nicht veröffentlichte Studie aus dem Generalsekretariat des Rates der EU die Mehrausgaben für alle neun osteuropäischen Staaten im Falle einer EU-Mitgliedschaft auf jährlich 37 Milliarden Euro, wovon allein 27 Milliarden auf die Ukraine entfallen würden. Insgesamt entspräche das 21 Prozent des derzeitigen EU-Budgets.
Diese Schätzungen vernachlässigen aber die in den Regeln zur Erstellung des „Interner Link: Mehrjährigen Finanzrahmens“ (so heißt das siebenjährige EU-Budget) verankerten Mechanismen, die allzu große Schwankungen vermeiden sollen: Kein Mitglied kann danach mehr als 2,3 Prozent seines BIP in Kohäsionsgeldern bekommen. Kein Mitglied kann außerdem mehr als 24 Prozent seiner aktuellen Kohäsionsgelder im darauffolgenden Finanzrahmen verlieren. Wenn also selbst mehrere ärmere Länder der EU beitreten, gibt es Grenzen, wieviel neue Mitglieder maximal bekommen können – und wieviel alte Mitglieder maximal verlieren können.
Verhandlungen des EU-Budgets eine Herausforderung
Eine Studie des Jacques-Delors-Centres, die die derzeit geltenden Regeln anwendet, beziffert die jährlichen Mehrkosten einer Mitgliedschaft der Ukraine auf 13,2 Milliarden Euro. Für die Westbalkanstaaten und Moldau liegt die entsprechende Summe bei 5,8 Milliarden. Insgesamt (ohne Georgien und Türkei, die in der Studie nicht berücksichtigt werden) ergäbe das also 19 Milliarden Euro. Das wären knapp 11 Prozent des derzeitigen EU-Jahresbudgets.
Die reale Summe wäre wahrscheinlich zunächst deutlich geringer. Erstens würden die neuen Mitglieder nicht nur Zahlungen erhalten, sondern zusammen auch etwa zwei bis drei Milliarden Euro einzahlen. Zweitens würden zumindest im Landwirtschaftsbereich Übergangslösungen verhandelt werden müssen. In der großen Erweiterungsrunde von 2004 wurden die Landwirtschaftszahlungen für neue Mitglieder erst auf 40 Prozent des Normalniveaus gesetzt und dann langsam über sieben Jahre hinweg angepasst.
Die Verhandlungen des nächsten siebenjährigen EU-Finanzrahmens (2028-2034) werden ohnehin herausfordernd, nicht nur wegen einer möglichen weiteren Osterweiterung. Auch Kosten für erste Rückzahlungen der unter dem Europäischen Aufbauplan aufgenommenen Schulden („Corona-Stimulus“), den Wiederaufbau der Ukraine, den Ausstieg aus fossilen Brennstoffen und auch die europäische Verteidigung werden berücksichtigt werden müssen.
Derzeit macht das EU-Budget 1,2 Prozent des EU-BIP aus. Dies kann etwas erweitert werden, aber – laut derzeitigen Regeln – bloß auf maximal 1,4 Prozent. Mit oder ohne Osterweiterung wird es also viele Kompromisse geben müssen.
Effekte der Personenfreizügigkeit
Eine zentrale Säule der EU bilden die vier Grundfreiheiten, die freie Bewegung von Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen innerhalb der Union. Das bedeutet unter anderem, dass alle Bürgerinnen und Bürger eines EU-Landes sich in jedem anderen EU-Land niederlassen, Arbeit annehmen oder Dienstleistungen erbringen dürfen. Dies würde dann auch für neue Mitgliedsstaaten und deren Bürgerinnen und Bürger gelten.
In reicheren EU-Ländern eine Zeit lang deutlich besser zu verdienen oder dort gar ein neues Leben anzufangen, könnte für größere Segmente der Bevölkerung der neuen Mitglieder attraktiv sein. Das könnte zu Spannungen auf dem Arbeitsmarkt einiger alter Mitgliedsländer führen. Doch auch hier lohnt es sich, genauer hinzusehen:
Erstens gibt es auch hier die Möglichkeit, Übergangsfristen einzuräumen. Bislang konnten alte EU-Mitglieder, soweit sie das wollten, die volle Personenfreizügigkeit bis zu sieben Jahre aufschieben. Dies wurde aber nur von wenigen Mitgliedstaaten voll ausgenutzt.
Zweitens ist es schon heute vielmehr so, dass mehrere EU-Mitglieder Arbeitskräfte aus dem Westbalkan aktiv anwerben. Deutschland war hier 2015 mit der sogenannten „Westbalkanregelung“ Vorreiter, indem es Fachkräfte aus der Region, die eine Jobzusage in Deutschland vorzeigen konnten, ohne große Hürden nach Deutschland holte. Eine neue Regelung gilt nun auch für Personen ohne formelle Qualifikationen. Die Kontingente werden 2024 verdoppelt.
Drittens genießt die größte Gruppe, die Ukrainer, schon seit 2022 aufgrund Russlands Angriffskriegs interimsmäßig die Personenfreizügigkeit. Sie können sich schon jetzt in jedem EU-Land niederlassen und arbeiten.
Die letzten Erweiterungsrunden zeigten, dass negative Auswirkungen eher in den neuen Mitgliedsstaaten zu erwarten sind, weil viele Fachkräfte in alte, reichere Mitgliedstaaten abwandern. Dieser Prozess ist aber in den Kandidatenländern schon längst im Gange, und kann – solange in alten Mitgliedstaaten Arbeitskräfte gesucht werden – kaum verhindert werden. Diese Dynamik wird sich voraussichtlich erst dann wieder verlangsamen, wenn diese Länder – als neue Mitglieder – wirtschaftlich und politisch stabiler werden. Das zeigt die bisherige Entwicklung in Ländern wie Estland, Litauen oder der Tschechischen Republik.
Keine größere Belastung für Arbeitsmarkt
Insgesamt ist in Anbetracht von zunehmendem Arbeitskräftemangel in der EU also nicht davon auszugehen, dass die Migration von Arbeitskräften oder Dienstleistern aus neuen Mitgliedsstaaten eine größere Belastung für die alten Mitgliedsstaaten darstellen würde.
Auch die wirtschaftlichen Chancen und Risiken einer weiteren EU-Osterweiterung scheinen überschaubar. Die kleinen Kandidatenländer würden durch ihre geringe Größe kaum ins Gewicht fallen. Ein Beitritt der Ukraine hätte – vor allem aufgrund ihres großen Landwirtschaftssektors – größere Auswirkungen, aber auch diese erscheinen durch Anpassungen und Übergangsfristen handhabbar. Größere Herausforderungen warten im politischen Bereich. Zu viele Mitgliedsstaaten sind skeptisch, neue Mitglieder aufzunehmen, ohne vorher die internen EU-Strukturen zu reformieren. Ein Konsens über eine solche Reform ist allerdings nicht absehbar. Als Überbrückung könnte den Kandidatenländern als attraktiver Zwischenschritt angeboten werden, dass sie, sobald sie alle Kriterien erfüllen, zumindest dem Europäischen Binnenmarkt beitreten und Zugang zu den vier Freiheiten und EU-Geldern erhalten.
