Jahrzehntelang haben die aus der internationalen Arbeitsteilung resultierenden Effizienzgewinne zu einer zunehmenden Globalisierung und damit einhergehenden Internationalisierung von Wertschöpfungsketten beigetragen. Kurz gesagt ist es oftmals günstiger, wenn ein Produkt bloß durch ein Unternehmen produziert wird, als wenn die gleiche Produktionsmenge auf mehrere Unternehmen aufgeteilt wird (zum Beispiel, weil dann nur eine Fabrik benötigt wird). Auf diese Weise eingesparte Ressourcen können dann für andere Zwecke eingesetzt werden, so dass die gesamte Produktionsmenge einer Volkswirtschaft steigt. Eine Folge dieser Spezialisierung ist, dass bestimmte Produkte lediglich von einem oder einigen wenigen Unternehmen in nur einem Land hergestellt werden, welche dann den gesamten Weltmarkt versorgen.
Dieses Modell, von dem auch große Teile des deutschen Mittelstands profitieren, funktioniert jedoch nur, solange Warenströme ungehindert fließen können. Wird der internationale Handel zum Beispiel aus politischen Gründen behindert, so kann es in den importierenden Ländern zu Engpässen kommen. Wie problematisch diese Abhängigkeiten sein können, wurde zu Beginn der russischen Invasion der Ukraine im Jahr 2022 deutlich. So importierte Deutschland im Jahr 2021 noch rund 52 Prozent seines Gases aus Russland. Der drastische Importrückgang im Jahr darauf führte zwar nicht zu den befürchteten Blackouts, die wirtschaftlichen Schäden in Form reduzierter Industrieproduktion und höherer Inflationsraten dürften jedoch auch 2024 noch spürbar sein.
Der Krieg in der Ukraine und die Lieferengpässe von Medizinprodukten während der Covid Pandemie haben uns die möglichen Folgen von Abhängigkeiten bei einzelnen Produkten und Rohstoffen vor Augen geführt. Die Gefahr geopolitischer Konflikte, die zu einer Unterbrechung der globalen Lieferketten führen können, hat seitdem sogar noch zugenommen. Sowohl in der EU als auch in den USA wächst die Skepsis in Bezug auf Chinas Verlässlichkeit als wirtschaftlicher Partner. Insbesondere Pekings territoriale Ansprüche gegenüber Taiwan könnten zu einem Handelskrieg zwischen China und dem Westen führen, in dessen Folge Europa von strategisch wichtigen Rohstoffen abgeschnitten werden könnte. Vor diesem Hintergrund hat Europas Abhängigkeit von China beim Bezug dieser Rohstoffe an neuer Relevanz gewonnen.
Viele der vor allem in China geförderten Rohstoffe sind von kritischer Bedeutung für Hightech-Produkte und das Gelingen der Energiewende. So stammen knapp 91 Prozent des weltweit geförderten Magnesiums, das unter anderem für Brennstoffzellen verwendet wird, aus dem Reich der Mitte. Auch Germanium (84 Prozent), Gallium (84 Prozent), Indium (60 Prozent) und Silizium (62 Prozent), benötigt unter anderem zur Herstellung von Fotovoltaikzellen, werden hauptsächlich in China gefördert. Gleiches gilt für Seltene Erden (69 Prozent), die für die Herstellung von Windenergieanlagen und Elektromotoren verwendet werden. Zudem raffiniert China mehr als die Hälfte der weltweiten Lithium- und Kobaltproduktion (genutzt für die Batterieherstellung).
Spätestens seit 2023 wird deutlich, dass es bei der Versorgung Europas mit diesen Rohstoffen durch China zu Einschränkungen kommen könnte. So führte Peking im August 2023 sogenannte Exportkontrollen für Gallium und Germanium ein. Dabei handelt es sich zwar nicht um Exportverbote, trotzdem stellen sie einen ersten möglichen Schritt in Richtung Einschränkungen dar. Im Oktober und November desselben Jahres folgten Restriktionen beim Export von Grafit und Seltenen Erden.
Abhängigkeit von China auch bei anderen Produkten kritisch
Nicht nur bei Rohstoffen ist der Westen auf Importe aus China angewiesen. Auch viele weitere Produktgruppen werden zu einem Großteil aus China bezogen. So stammen beispielsweise 83 Prozent der nach Deutschland importierten Laptops aus China. Diese Abhängigkeit ist umso problematischer, als China mit einem Anteil von circa 75 Prozent gleichzeitig den Weltmarkt dominiert. Ähnlich große Abhängigkeiten bestehen bei Mobiltelefonen und weiteren Elektronikprodukten. Sollte es zu einer gleichzeitigen Entkopplung Chinas von der EU, den USA und ihren Verbündeten kommen – zum Beispiel aufgrund einer Eskalation des Taiwan Konflikts –, würde es zumindest kurzfristig zu Engpässen kommen.
Bei der Untersuchung der möglichen Auswirkungen von Engpässen – zum Beispiel verursacht durch chinesische Exportverbote – werden zwei Szenarien betrachtet. Beim ersten Szenario, das sich bereits andeutet, handelt es sich um gezielte Exportverbote für einzelne Rohstoffe, gegebenenfalls beschränkt auf einzelne Importeure. Das betroffene Land könnte die fehlenden Rohstoffe aus China vermutlich durch Importe aus anderen Ländern ersetzen, auch wenn dies mit Mehrkosten einhergehen dürfte. Dies gilt jedoch nur, solange ausreichend Produktionskapazitäten in anderen Ländern vorhanden sind.
Sobald mehrere große Importeure von einem Exportverbot betroffen sind, ist mit Engpässen zu rechnen, da die Angebotslücke nicht mehr durch verbliebene Exporteure geschlossen werden kann. Kurzfristig würde dies zu starken Preissteigerungen führen. Die Erfahrung mit den Beschränkungen europäischer Energieimporte aus Russland zeigt allerdings, dass auch ein solches Szenario nicht zu einem Zusammenbruch führen muss. So schätzt ein Team aus Forscherinnen und Forschern die kurzfristigen Kosten eines Importstopps russischer Energie für Deutschland in Folge der russischen Invasion der Ukraine auf 0,5 bis 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts - ein schmerzhafter, aber keineswegs verheerender Rückgang. Fehlende russische Gas- und Ölimporte wurden zumindest teilweise durch Importe aus anderen Ländern ersetzt. Gleiches galt für Produkte, die mithilfe von Öl oder Gas produziert werden. Beispielsweise wurden Düngemittel verstärkt aus den USA importiert. Ähnliche Effekte sind auch in Bezug auf kritische Rohstoffe zu erwarten. Nichtsdestotrotz dürfte die Produktion der mit den betroffenen Rohstoffen produzierten Gütern beeinträchtigt werden. Die Energiewende würde zumindest kurzfristig ins Stocken geraten. Einzelne Unternehmen könnten in ihrer Existenz bedroht werden.
Mittel- bis langfristig ergeben sich hingegen Strategien, Engpässe zu vermeiden. Rohstoffvorkommen in anderen Ländern können erschlossen und Produktionskapazitäten aufgebaut werden. Auch Inputsubstitution, also die Verwendung alternativer Materialien zur Herstellung eines bestimmten Produkts, kann eine Lösungsmöglichkeit sein. Zudem könnte der Import betroffener Produkte über Drittländer abgewickelt werden, so wie es sich zum Teil beim Handel mit Russland beobachten lässt. Mit einem Exportverbot belegte Rohstoffe würden in diesem Fall nicht mehr direkt von China in die EU, sondern indirekt über Drittländer exportiert werden. Aufgrund dieser Mechanismen schätzen beispielsweise Wissenschaftler des Kiel Instituts für Weltwirtschaft und des Österreichischen Instituts für Wirtschaftsforschung, dass eine Entkopplung von China (Reduktion des gesamten bilateralen Handels um circa 97 Prozent) das Realeinkommen in der EU langfristig um 0,8 Prozent reduzieren würde, in Deutschland um 1 Prozent. Kurzfristig lägen die Verluste bei circa 5 Prozent des Realeinkommens, wie eine weitere Studie zeigte.
EU will Abhängigkeiten reduzieren
Die Europäische Kommission hat es sich zum Ziel gesetzt, bestehende Abhängigkeiten von China zu verringern. Dies soll einerseits durch die Förderung der heimischen Produktion erreicht werde. So sieht der Critical Raw Materials Act vor, dass bis zum Jahr 2030 10 Prozent des europäischen Rohstoffbedarfs durch heimische Förderung gedeckt werden. 40 Prozent der benötigten Rohstoffe sollen dann innerhalb der EU verarbeitet werden.
Tatsächlich muss bei einer Rückverlagerung der Produktion die gesamte Lieferkette berücksichtigt werden. Werden Rohstoffe zwar in der EU verarbeitet, kommen aber nach wie vor aus China, verlagert sich die Abhängigkeit lediglich von einer Produktionsstufe zur nächsten. Ein Nachteil einer Verlagerung der Produktion nach Europa ist zudem, dass die oben genannten Vorteile internationaler Arbeitsteilung verloren gehen. Zwar können neue Kapazitäten geschaffen werden, um Rohstoffe in Europa zu verarbeiten, allerdings dürfte das mit höheren Kosten einhergehen als bei einem Import aus China oder anderen Ländern. Da auch der EU keine unbegrenzten Ressourcen zur Verfügung stehen, würden dann zum Beispiel die für die Rohstoffverarbeitung eingestellten Arbeitskräfte in anderen Branchen fehlen.
Eine zweite Möglichkeit, die Rohstoffabhängigkeit zu verringern, ist Diversifizierung, also der Bezug kritischer Rohstoffe aus mehr als nur einem Land. Fällt ein Land aus politischen oder anderen Gründen aus, so können andere Zulieferer dies zumindest teilweise kompensieren. Tatsächlich sieht der Critical Raw Materials Act vor, dass – ebenfalls bis 2030 – kein kritischer Rohstoff zu mehr als 65 Prozent aus einem einzelnen Land bezogen werden soll. Im Vergleich zu einer Verlagerung der Produktion nach Europa bleiben bei dieser Strategie die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung teilweise erhalten. Rohstoffe werden in Ländern gefördert oder verarbeitet, die dies zu niedrigeren Kosten können als Länder der EU (wenn auch gegebenenfalls nicht so günstig wie China). Darüber hinaus kann es auch in Europa aufgrund von Überflutungen oder Pandemien zu Produktionsstillständen kommen. Dies könnte bei ausschließlich lokaler Produktion problematisch werden.
Diversifizierung kann mit verschiedenen Instrumenten gefördert werden. Um die Attraktivität potenzieller Exportländer zu erhöhen, können zum Beispiel Handelskosten mit diesen Ländern gesenkt werden. Dies kann mithilfe von Freihandelsabkommen erreicht werden, da mit diesen sowohl Zölle als auch sogenannte nicht-tarifäre Handelshemmnisse (wie zum Beispiel unterschiedliche Produktionsstandards und bürokratische Hürden) abgebaut werden können. Zudem schafft ein Handelsabkommen für betroffene Produzenten Planungssicherheit. Wenn Minenbetreiber wissen, dass sie Rohstoffe zu verlässlichen Konditionen nach Europa exportieren können, sind sie eher bereit, in die Erschließung neuer Vorkommen zu investieren.
Ein Freihandelsabkommen mit Australien könnte beispielsweise Europas Versorgung mit Kobalt, Magnesium und Seltenen Erden verbessern. Die Verhandlungen über ein solches Abkommen sind im Oktober 2023 allerdings vorerst gescheitert. Auch Malaysia wäre ein potenzieller Lieferant für Seltene Erden, doch auch hier liegen die Verhandlungen über ein Handelsabkommen derzeit auf Eis. Brasilien verfügt über 18 Prozent der globalen Reserven an Seltenen Erden, zählt aktuell aber nicht zu den größten Exporteuren. Der Abschluss eines EU-Freihandelsabkommens mit den sogenannten Mercosur Ländern, zu denen auch Brasilien gehört, könnte dazu beitragen, dies zu ändern.
Eine weitere Möglichkeit zur Verbesserung des Zugangs zu Rohstoffen in alternativen Zuliefererländern ist die Schaffung von besseren Investitionsmöglichkeiten. So hat die Bundesregierung im Oktober 2023 die Rahmenbedingungen für sogenannte Investitionskreditgarantien angepasst, die Unternehmen bei der Finanzierung von Investitionen unterstützen. Während das Kontingent für Garantien von Investitionen in China gedeckelt wurde, erhalten Unternehmen bei Investitionen in Ländern wie der Türkei, Indien oder Chile nun vergünstigte Konditionen.
Auch Recycling und Effizienz können helfen
Recycling ist eine weitere Möglichkeit, Rohstoffabhängigkeiten zu reduzieren. Entsprechend sieht der Critical Raw Materials Act eine Recyclingquote von 25 Prozent für bestimmte Stoffe vor. Auch eine Steigerung der Materialeffizienz, also die Reduzierung des benötigten Rohstoffinputs, könnte Abhängigkeiten reduzieren und wäre gleichzeitig ressourcenschonend.
Die Europäische Union ist in hohem Maße von Rohstofflieferungen aus China abhängig. Der Krieg in der Ukraine hat gezeigt, wie gefährlich solche Abhängigkeiten für unseren Wohlstand sein können. Schon Exportstopps einzelner Rohstoffe könnten ausreichen, um die Transformation des Energiesektors ins Stocken zu bringen. Ein Abbau dieser Abhängigkeiten durch eine Kombination aus Diversifizierung, Produktionsverlagerung und technischen Lösungen wie einer verbesserten Kreislaufwirtschaft ist möglich, benötigt jedoch Zeit. Umso wichtiger ist es daher, entsprechende Maßnahmen so bald wie möglich einzuleiten, um Europas Wohlstand und Unabhängigkeit langfristig zu sichern.
