Die internationale Handelspolitik hat sich in den vergangenen Jahren stark verändert. Das erkennt man unter anderem daran, dass Freihandelsabkommen, also Verträge zwischen Staaten oder Staatengruppen, die den Handel betreffen, mittlerweile ein wichtiges Instrument auch in der Außen- und Sicherheitspolitik sind. Ein Grund dafür ist der Konflikt zwischen der alten Supermacht USA und der aufstrebenden Wirtschaftsmacht China. Daneben agieren auch die Schwellenländer des globalen Südens zunehmend autonomer. Deshalb sprechen Expertinnen und Experten bereits von einer Fragmentierung, also einer Zersplitterung des Welthandels, die die jahrzehntelange Phase der Globalisierung ablöst, in der sich der internationale Austausch immer enger verflochten hatte.
Die immer geräuschvollere sino-amerikanische Rivalität hat durch den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine noch deutlich an Schärfe gewonnen. Ein Grund dafür ist, dass China, aber auch einige andere Staaten, sich dem westlichen Sanktionsbündnis gegen Russland nicht angeschlossen haben. Das förderte eine neue Blockbildung mit demokratischen Staaten auf der einen und autokratischen Regimen auf der anderen Seite. Problematisch wird im Westen zudem das immer aggressivere Auftreten Chinas gegenüber Taiwan wie auch die staatlich massiv geförderte Expansion in Regionen des globalen Südens unter anderem durch die chinesische Seidenstraßen-Initiative gesehen.
Außerdem gibt es eine wachsende Zahl von Schwellenländern wie beispielsweise Brasilien oder Südafrika, die in der geopolitischen Lage den willkommenen Anlass sieht, die jahrzehntelange globale Vorherrschaft der USA und des US-Dollars beim Handel in Frage zu stellen. Die Folge ist, dass grundlegende Fragen der Wirtschafts- und Handelspolitik neu bewertet werden: Wer handelt bevorzugt mit wem? Was darf wohin verkauft werden? Und welche wirtschaftlichen Abhängigkeiten zum Beispiel bei Rohstoffen könnten im Konfliktfall gefährlich werden?
Die neue Interner Link: Geopolitisierung des Handels spiegelt sich in den aktuellen Handelsabkommen wider. Grundsätzlich ist das Ziel solcher Abkommen, dass zwischen den teilnehmenden Staaten oder Staatengruppen mehr gehandelt wird. Dafür einigen sich die Staaten auf Regeln, die den Warenaustausch erleichtern sollen, zum Beispiel die Senkung von Zöllen. Es wird beispielsweise vereinbart, dass die teilnehmenden Länder ihre Zölle senken. Wenn solche Handelshemmnisse abgebaut sind, geht es in den Verhandlungen zu Handelsabkommen in der Regel um komplexere Themen, zum Beispiel um geistiges Eigentum oder technische Standards, die gegenseitig anerkannt oder sogar gemeinsam entwickelt werden.
Solche Themen werden im Rahmen von Freihandelsabkommen über viele Jahre oder Jahrzehnte diskutiert. Außerdem werden strategische Güter definiert und Zugänge zu Rohstoffen gesichert. Und dann sind da noch Themen wie Umweltschutz und Rechte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die nach Meinung einiger Staaten verbindlich in Handelsabkommen vereinbart werden sollten. Es ist also kompliziert. Deshalb der Reihe nach.
BRICS als Gegengewicht der Schwellenländer zum Westen
Wie sehr sich die neue geopolitische Lage auch auf die globale Handelspolitik niederschlägt, zeigt sich an der Schwellenländervereinigung BRICS. Sie ist ein politischer Zusammenschluss, also kein Freihandelsabkommen. Dennoch sind die BRICS-Staaten inzwischen ein wichtiger Player im Welthandelsregime. Sie bilden einen erklärten Gegenpol zu den westlich geprägten G7-Staaten, also den sieben wichtigsten Industrieländern, die lange Zeit den Welthandel dominierten. Ein Ziel der BRICS-Staaten ist das Ende des US-Dollars als globale Leitwährung. BRICS wurde 2006 von Brasilien, Russland, Indien und China gegründet, 2010 um Südafrika erweitert. Anfang 2024 sind unter anderem Iran, Saudi-Arabien und die Vereinigte Arabische Emirate beigetreten.
Entstehung des BRICS-Bündnisses
Der Begriff „BRIC“ ist ein Akronym aus den Anfangsbuchstaben der Staaten Brasilien, Russland, Indien und China. Er wurde erstmals 2001 von dem Investmentbanking-Unternehmen Goldman Sachs verwendet. Damals war das Wachstum in den Schwellenländern weitaus größer als in den etablierten Industrieländern. Goldman Sachs sah in den BRIC-Staaten „Schlüsseltreiber im zukünftigen weltweiten Wirtschaftswachstum“. In einem 2003 veröffentlichten Externer Link: Bericht prognostizierte Goldman Sachs , dass die Wirtschaftskraft der BRIC-Staaten im Jahr 2039 die der größten westlichen Länder überholen würde.
Die BRICS-Staaten sind ein informelles Forum ohne institutionelle Organisation oder einen Verwaltungsapparat. Im Jahr 2006 gab es erstmals ein Treffen der vier Staats- und Regierungschefs, das erste reguläre Gipfeltreffen fand 2009 in der russischen Stadt Jekaterinburg statt. Im Dezember 2010 lud China die südafrikanische Regierung dazu ein, Mitglied der Staatengruppe zu werden. Seitdem tritt diese als „BRICS“ auf, mit dem „S“ am Ende des Akronyms für Südafrika. Zentral sind die jährlichen Gipfeltreffen. Der Vorsitz der Gruppe rotiert unter den Mitgliedsländern. Die jeweils amtierende Regierung kann in Rücksprache mit den anderen Ländern die Themenschwerpunkte bestimmen. Auf dem 15. Gipfeltreffen legte das Gastgeberland Südafrika unter anderem einen Schwerpunkt auf den Handel mit afrikanischen Ländern.
Das größte echte Freihandelsabkommen der Welt ist die Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP). Ihr Anteil an der weltweiten Wirtschaftsleistung beträgt ungefähr ein Drittel. Zur RCEP gehören unter anderem Staaten wie China, Japan, Korea, Australien, Neuseeland und die zehn Mitgliedsstaaten der ASEAN-Gemeinschaft, darunter Singapur, Thailand, Philippinen und Vietnam. Ursprünglich hatte auch Indien mitverhandelt, das Land ist aber 2019 ausgestiegen. 2022 trat das Abkommen ohne Indien in Kraft.
Die RCEP ist zwar groß, aber die getroffenen Vereinbarungen zwischen den beteiligten Ländern sind nicht sehr tiefgehend. „Im Wesentlichen geht es um den Abbau von Zöllen“, sagt der Asien-Experte Hanns Günther Hilpert von der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik. Komplexere Themen sind weitgehend ausgeklammert. China gilt als politischer Gewinner des Abkommens, da dem Land als wirtschaftlich größtem eine politische Dominanz innerhalb der RCEP zukommt. Es hat deswegen einen starken Einfluss auf die Regeln und Bedingungen in dieser dynamisch wachsenden Handelszone. „Durch RCEP konnte China seinen Führungsanspruch in der Region ausbauen“, sagt Hilpert.
RCEP ist auch eine Art Gegengewicht zu einem anderen großen Freihandelsabkommen: der transpazifischen Partnerschaft Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP). Dieses Freihandelsabkommen war bereits 2002 unter dem Namen TPP gestartet. 2009 gab der damalige US-Präsident Barack Obama bekannt, TPP beitreten und ausbauen zu wollen. Das Ziel der USA war, mithilfe von TPP den Handel im indopazifischen Raum zu stärken und gleichzeitig den Einfluss Chinas in der Region zurückzudrängen. Allerdings stieg Obamas Nachfolger Donald Trump 2017 aus den Vereinbarungen zu TPP aus. Es hätte das Ende der großen Freihandelszone im Indo-Pazifik bedeuten können, aber dank des Engagements von Japan und Australien schlossen die verbliebenen elf Pazifik-Anrainerstaaten das Abkommen dennoch ab. Den Vertrag ratifizierten unter anderem Singapur, Mexiko, Peru und Kanada. Ende 2018 trat es in Kraft – ohne die USA, dafür aber mit dem Zusatz „CP“.
Großbritannien bei Pazifikabkommen dabei
Anders als RCEP beinhaltet CPTPP sehr tiefgehende Regelungen. Neben einer weitgehenden Marktöffnung der beteiligten Staaten geht es beispielsweise auch um Regeln für den digitalen Handel und für Umweltgüter – also um wichtige Zukunftsmärkte. Deshalb könnte CPTPP künftig großen Einfluss auf den Welthandel haben. „Dieses Abkommen könnte die Maßstäbe für das 21. Jahrhundert setzen“, sagt Handelsexperte Hilpert. Denn oft es ist so, dass Staaten, die mit Regeln für neue Märkte voranpreschen, damit die Standards für alle festlegen.
Das macht CPTPP auch attraktiv für Staaten, die geografisch weiter entfernt sind. 2023 ist Großbritannien beigetreten. Seit dem Brexit, also dem Austritt aus der EU, ist das Land auf der Suche nach neuen Partnerschaften, um den britischen Handel zu stärken. Interessanterweise hat auch China ein Beitrittsgesuch zu CPTPP gestellt. Allerdings enthält das transpazifische Abkommen sehr tiefgehende Regelungen, unter anderem zur Rolle von Staatsunternehmen und Rechten von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern. Hilpert rechnet nicht damit, dass China diese Regeln auf mittlere Sicht erfüllen wird.
Die Europäische Union ist durch RCEP und CPTPP in Zugzwang geraten: zum einen, weil dort wichtige Standards für den Welthandel festgelegt werden, und zum anderen, weil innerhalb solcher Handelszonen der Warenaustausch in der Regel zunimmt, während der Handel mit anderen Staaten eher abnimmt. Ökonominnen und Ökonomen sprechen von einem handelsumlenkenden Effekt. Aber auch die EU ist beim Thema Handelsabkommen sehr aktiv und knüpft zunehmend auch Fragen der Nachhaltigkeit daran. „Die Handelsmacht EU ist über zig Abkommen mit anderen Staaten verknüpft“, sagt die Ökonomin Claudia Schmucker von der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik.
Grundlage für das Agieren der EU ist die 2006 beschlossene Global Europe-Strategie. In ihrem Rahmen sind bereits einige bilaterale Abkommen vereinbart worden. 2019 traten beispielsweise das EU-Japan- und das EU-Singapur-Abkommen in Kraft. 2020 folgte das EU-Vietnam-Abkommen. 2023 wurde das EU-Neuseeland-Freihandelsabkommen unterzeichnet. Und auch CETA, ein sehr tiefgehendes Freihandelsabkommen mit Kanada, ist beschlossene Sache. Gespräche mit Indien und einigen anderen asiatischen Staaten laufen noch.
EU-Mercosur-Abkommen umstritten
Darüber hinaus will die EU mit einigen Staaten Südamerikas einen Freihandelspakt beschließen. Bereits seit 1999 laufen die Gespräche zum sogenannten EU-Mercosur-Abkommen. Die Wirtschaftsgemeinschaft Mercosur umfasst weite Teile des südamerikanischen Kontinents. Käme das Abkommen zustande, würde die Freihandelszone rund 20 Prozent des Welthandels umfassen, wobei der Großteil auf die Europäische Union entfällt. Denn Mercosur ist im Welthandel kein Schwergewicht. Dennoch wäre das Handelsabkommen mit den südamerikanischen Staaten bedeutend, weil sich die EU auf diese Weise den Zugang zu wichtigen Rohstoffen wie Lithium sichern würde. Das Metall wird unter anderem für Lithium-Ionen-Batterien benötigt, die in Elektroautos zum Einsatz kommen. Bislang kommen diese Batterien vor allem aus China. „Das EU-Mercosur-Abkommen würde uns ein Stück weit unabhängiger machen von China“, sagt Handelsexpertin Schmucker.
Seit 2019 gibt es eine grundsätzliche Einigung beim EU-Mercosur-Abkommen. Dennoch verzögerte sich der endgültige Abschluss immer wieder. Denn auf beiden Seiten des Atlantiks gibt es starke Bedenken. Die südamerikanischen Staaten fürchten, dass die heimische Industrie nicht konkurrenzfähig ist, wenn mehr Importe aus der EU kommen. Und in Europa gibt es Bedenken wegen der Agrareinfuhren aus Südamerika. Daneben drängt die EU darauf, Nachhaltigkeitsziele, etwa zum Schutz des Regenwaldes im Amazonas-Gebiet, im Handelsabkommen festzuhalten. Das wollen sich die südamerikanischen Länder allerdings nicht von der EU vorschreiben lassen.
Eine andere große transatlantische Freihandelszone, die sogenannte Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) ist hingegen bereits Geschichte. Die USA und die EU hatten 2013 mit Verhandlungen begonnen. Die Freihandelszone hätte mehr als 40 Prozent des Welthandels abgedeckt. Gescheitert ist sie in erster Linie am großen Widerstand der Bevölkerung, und zwar auf beiden Seiten des Atlantiks. Von dem breiten Protest waren viele Politikerinnen und Politiker überrascht. Denn Freihandelsabkommen waren bis dato nichts, was viele Menschen auf die Straße trieb. „Man hat daraus gelernt, dass man die Bevölkerung mitnehmen und einbeziehen muss“, sagt Schmucker.
Auf dem nordamerikanischen Kontinent ist seit 2020 ein neues Freihandelsabkommen in Kraft: das United States-Mexico-Canada-Agreement (USMCA). USMCA ist ein Nachfolge-Abkommen für die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA. US-Präsident Trump hatte darauf gedrängt, NAFTA neu zu verhandeln. Wie der Austritt aus TPP war die Neuverhandlung von NAFTA eines von Trumps zentralen Wahlkampfversprechen. Die neuen Regeln des USMCA sollen sicherstellen, dass ein Teil der Produktion, zum Beispiel von Kraftfahrzeugen, in den USA verbleibt. So wird etwa Zollfreiheit nur dann gewährt, wenn ein bestimmter Anteil der Wertschöpfung innerhalb der Freihandelszone stattfindet. Auch muss ein bestimmter Prozentsatz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer einen Mindest-Stundenlohn erhalten. Mit Mexiko waren sich die USA relativ schnell einig. Kanada hingegen zögerte zuerst, stimmte dann dem Nachfolge-Abkommen doch zu. Das Zögern hatte seinen Grund, denn: „Die neuen Regeln kommen vor allem den USA zugute“, erklärt DGAP-Expertin Schmucker.
EU am tiefsten integrierte Freihandelszone
Das Vorgänger-Abkommen des USMCA, das North American Free Trade Agreement (NAFTA) war 1994 unter US-Präsident Bill Clinton ratifiziert worden. Generell wurden in den 1990ern viele wichtige Freihandelsabkommen vereinbart. Es gab einen regelrechten Schub bei der regionalen Integration. So beschlossen 1992 mehrere südostasiatische Staaten, sich zu einer Freihandelszone zusammenzuschließen, der sogenannten Asean Free Trade Area (AFTA). Zu den Asean-Staaten, also der Vereinigung südostasiatischer Staaten, gehören unter anderem Indonesien, Singapur, Vietnam, Kambodscha, Thailand und Philippinen. Sie kooperieren in vielerlei Hinsicht und treten auch bei Verhandlungen zu größeren Freihandelsabkommen wie RCEP gemeinsam auf.
Zwei Jahre zuvor, 1991, war der Vertrag für den Gemeinsamen Markt des Südens (Mercado Común del Sur, kurz: Mercosur) geschlossen worden. Gründungsmitglieder waren Brasilien, Argentinien, Paraguay und Uruguay. Weitere südamerikanische Staaten sind inzwischen assoziiert. Erklärtes Vorbild für das Wirtschaftsbündnis war die EU. Gemessen daran ist die Integration innerhalb des Mercosur allerdings wenig fortgeschritten. Die Zölle auf dem Kontinent sind relativ hoch.
Die Europäische Union schaffte 1993 durch den damals in Kraft getretenen Vertrag von Maastricht einen Quantensprung bei der wirtschaftlichen Integration. Die EU ist die am tiefsten integrierte Freihandelszone mit kompletter Zollfreiheit und freiem Verkehr von Waren, Dienstleistungen und Personen. Dass man eher selten von einer Freihandelszone spricht, liegt daran, dass die EU als Bündnis von 27 Ländern mittlerweile weit über die wirtschaftliche Integration hinausgeht.
1995 nahm die Welthandelsorganisation (World Trade Organisation, WTO) ihre Arbeit auf. Dafür waren mehrere wichtige Handelsabkommen (GATT, GATS und TRIPS) zusammengefasst worden. Unter dem Dach der WTO versuchen seitdem mehr als 150 Staaten, sich auf Regeln und Standards für den Welthandel zu einigen. So richtig gut funktioniert der multilaterale Ansatz allerdings derzeit nicht. Nach einem fulminanten Start stockten die Verhandlungen schnell, auch weil die Verhandlungen von starken Protesten von Globalisierungsgegnern begleitet waren, zum Beispiel 1999 in Seattle.
WTO ohne große Impulse
2001 begann unter dem Dach der WTO die sogenannte Doha-Runde. Sie heißt so, weil sie auf der WTO-Konferenz in Doha im Wüstenstaat Katar ihren Anfang nahm. Eigentlich hätte sie 2005 beendet sein sollen. Eine Einigung gibt es bis heute allerdings nicht. Es gibt mehrere Streitpunkte. Zum Beispiel fordern die Schwellenländer, dass die Industriestaaten ihre Subventionen für die Landwirtschaft abbauen. Die Industriestaaten verlangen hingegen von den Schwellenländern weitere Marktöffnungen. Nach jahrelangen Verhandlungen erwartet inzwischen kaum noch jemand einen Abschluss dieser Verhandlungsrunde. „Doha ist de facto tot”, sagt Handelsexpertin Schmucker.
Ebenfalls 2001 ist China der WTO beigetreten. Damit waren große Hoffnungen verbunden. Viele erwarteten, dass sich China nun verstärkt zu einer offenen Marktwirtschaft entwickeln würde. Diese Erwartungen sind bislang aber enttäuscht worden. Unter Staats- und Parteichef Xi Jinping ging es eher in die entgegengesetzte Richtung.
Darüber hinaus haben sich die WTO-Staaten 2022 auf ein Abkommen geeinigt, das vorsieht, schädliche Subventionen in der Fischerei abzubauen. Claudia Schmucker wertet das als Erfolg für die Welthandelsorganisation. Aber abgesehen von solchen Einigungen in Nischen des Welthandels erwartet derzeit kaum jemand große Impulse von der WTO. Die gehen inzwischen eher von großen Handelsabkommen wie CPTPP oder RCEP aus.
