Es sollte der zweitlängste Gipfel in der Geschichte der Europäischen Union werden: Am 17. Juli 2020 kamen die EU-Regierungschefs in Brüssel zusammen und erst vier Tage später gingen sie wieder auseinander. Insgesamt 91 Stunden und zwanzig Minuten saßen die 27 Präsidenten, Kanzler und Premierminister unter Leitung von EU-Ratspräsident Charles Michel zusammen, mal alle gemeinsam, mal in kleineren Gruppen. Nett und freundlich ging es dabei nicht immer zu. Zwischendurch war sogar von "Hass" und "Erpressung" die Rede.
Ein Scheitern wollte vier Tage lang niemand ausschließen. Um so größer war die Erleichterung, als der Durchbruch am frühen Morgen des fünften Tages gelang. Die erlösende Nachricht kam um 5.31 Uhr: "Deal!", twitterte Ratspräsident Michel. "Die EU hat ihre Handlungsfähigkeit bewiesen", freute sich Bundeskanzlerin Angela Merkel. Man habe ein "historisches Ergebnis erzielt", frohlockte Frankreichs Staatspräsident Emmanuel Macron.
Der um Pathos selten verlegene französische Präsident hat in diesem Fall nicht übertrieben: Der Gipfelbeschluss vom 21. Juli 2020 wird einen bedeutenden Platz in den europäischen Geschichtsbüchern einnehmen. Nie zuvor haben die EU-Regierungschefs so viel Geld auf einmal in die Hand genommen: Sie stellten ihrer Staatengemeinschaft für die nächste siebenjährige Haushaltsperiode von 2021 bis 2027 insgesamt über 1,8 Billionen Euro zur Verfügung. Noch bedeutender ist, dass die EU einen großen Teil dieser Rekordsumme auf nie dagewesene Art und Weise finanzieren will: zunächst mit europäischen Schulden und später auch mit europäischen Steuern.
Bisher speiste sich der EU-Haushalt fast ausschließlich aus den Budgets der Mitgliedstaaten. Und an dieser Praxis hält man auch weiter fest. In den Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) für die Jahre 2021 bis 2027 mit einem Gesamtvolumen von 1,074 Billionen Euro (in Preisen von 2018) zahlen die 27 Länder nationale Beiträge ein. Doch ein zweites, völlig neues Element kommt hinzu: Der Corona-Wiederaufbaufonds mit einem Volumen von 750 Milliarden Euro. Für dieses Konjunkturpaket namens "Next Generation EU" will die EU Schulden machen. Dafür soll die EU-Kommission ab 2021 europäische Anleihen auf den Markt bringen - allerdings nur für einen begrenzten Zeitraum.
Ruth Berschens (© Handelsblatt)
Ruth Berschens (© Handelsblatt)
EU-Regierungschefs erstmals für europäische Steuern
Von 2027 bis 2058 will man das geliehene Geld vollständig zurückzahlen und dafür neue Finanzquellen erschließen. Die Regierungschefs sprachen sich deshalb am 21. Juli erstmals für europäische Steuern aus. Am weitesten gediehen und in der EU-Gipfelerklärung ausdrücklich erwähnt ist der Plan, eine Abgabe auf nicht recycelbare Abfälle einzuführen. Die EU-Kommission arbeitet außerdem an einer CO2-Grenzsteuer auf klimaschädlich hergestellte Importprodukte, an einer Digitalsteuer und an einer Binnenmarktabgabe für Konzerne.
Europäische Schulden und europäische Steuern - diese "fundamentalen Neuerungen" seien "vor der Pandemie undenkbar" gewesen, meint Peter Becker von der Berliner Stiftung Wissenschaft und Politik - ein in der Fachwelt weitgehend geteiltes Urteil. Der durch das Corona-Virus erzwungene ökonomische Lockdown hat eine beispiellose Rezession ausgelöst. Das Bruttoinlandsprodukt der EU werde dieses Jahr um 8,3 Prozent schrumpfen, prognostiziert die EU-Kommission. Damit wird die bisher schwerste Wirtschaftskrise der europäischen Nachkriegsgeschichte noch einmal deutlich übertroffen: Die Finanzkrise hatte die EU-Wirtschaftsleistung 2009 um 4,3 Prozent nach unten gedrückt.
Schon damals zeigte sich, dass die EU unter dem Druck einer existenziellen Krise zu Integrationsschritten fähig ist, die bis dahin politisch nicht durchsetzbar waren. 2014 entstand die Bankenunion mit zwei neuen europäischen Behörden: die unter dem Dach der EZB angesiedelte Großbanken-Aufsicht in Frankfurt und die europäische Bankenabwicklungsbehörde (Single Resolution Board, SRB) . Außerdem spannte die Eurozone einen gemeinsamen Rettungsschirm auf, um in Zahlungsschwierigkeiten geratene Mitgliedstaaten auffangen zu können. Der in Luxemburg ansässige Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) half bislang fünf Ländern mit zinsgünstigen Milliardenkrediten.
In der Finanz- und Schuldenkrise beschränkte sich die Eurozone noch darauf, hilfsbedürftige Mitgliedstaaten mit Darlehen zu unterstützen. In der Corona-Krise geht die EU nun einen Schritt weiter: Der schuldenfinanzierte Corona-Wiederaufbaufonds vergibt nicht nur Kredite, sondern auch Subventionen, die nicht zurückbezahlt werden müssen. Damit kommt es zu einer Umverteilung: Die leistungsstarken Staaten im Norden und in der Mitte des Kontinents helfen den weniger wohlhabenden Ländern im Süden und im Osten: vor allem Italien und Spanien werden davon profitieren.
Diese Form von Solidarität ist für die EU zwar nicht grundsätzlich neu. Der EU-Haushalt war schon immer ein Umverteilungsinstrument: Von den wohlhabenden Nettozahlern fließen via EU-Budget Transfers zu den vergleichsweise ärmeren Nettoempfängern. Damit sei es dann aber auch genug, argumentierten die von Deutschland, den Niederlanden, Österreich und Skandinavien angeführten Nettozahler. Gegen eine substanzielle Anhebung des EU-Budgets wehrten sie sich viele Jahre ebenso erfolgreich wie gegen das von Frankreich geforderte neue Eurozonen-Budget.
Das änderte sich, als die Pandemie Europa im Frühjahr 2020 erreichte: in Deutschland kam es zu einem politischen Tabubruch: Am 18. Mai forderten Bundeskanzlerin Merkel und der französische Präsident Macron gemeinsam ein schuldenfinanziertes Corona-Wiederaufbaupaket mit einem Subventionsvolumen von 500 Milliarden Euro - und ebneten damit den Weg für den Gipfelbeschluss vom 21. Juli 2020.
Deutschland vollzog spektakuläre Kehrtwende
Aus Pariser Sicht war der deutsch-französische Vorstoß eine logische Fortsetzung der bisherigen Europapolitik, doch Deutschland vollzog damit eine spektakuläre Kehrtwende. Europäische Schulden, europäische Steuern und neue, nicht rückzahlbare europäische Konjunkturhilfen für den Süden hatte die Bundesregierung bis dahin stets strikt abgelehnt.
Hinter dem deutschen Paradigmenwechsel steckt ein ganzer Mix von politischen Motiven. Kanzlerin Merkel hat offenbar erkannt, dass der nun schon seit vielen Jahren andauernde ökonomische Niedergang Südeuropas nicht im deutschen Interesse liegt. Wenn die Volkswirtschaften Italiens, Spaniens, Portugals und Griechenlands permanent schrumpfen, verliert die deutsche Exportwirtschaft wichtige Absatzmärkte. Schlimmer noch: Die enttäuschte Bevölkerung dieser Länder macht die EU für ihre Wohlstandsverluste verantwortlich und wendet sich mehr und mehr EU-skeptischen Parteien zu: Die Lega in Italien, Vox in Spanien und der Rassemblement National in Frankreich. Würden Nationalpopulist(inn)en wie Matteo Salvini oder Marine Le Pen dauerhaft an die Macht kommen, wäre die EU in ihrer Existenz gefährdet - aus deutscher Sicht eine Horrorvision. Auch die angespannte geopolitische Lage dürfte in den Überlegungen der Kanzlerin eine Rolle spielen. Nur eine starke und einige EU kann sich zwischen den immer aggressiver agierenden Weltmächten USA, China und Russland behaupten.
Der ökonomische Zusammenhalt der EU liegt also im ureigensten deutschen Interesse. Doch die Corona-Krise vertieft die ohnehin schon große wirtschaftliche Kluft noch einmal dramatisch - nicht nur zwischen Nord und Süd, sondern auch zwischen Deutschland und Frankreich. Für Spanien, Italien und Frankreich sagte die EU-Kommission einen Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um jeweils über zehn Prozent in diesem Jahr voraus, für Deutschland dagegen "nur" ein Minus von 6,3 Prozent. Ausgerechnet die am härtesten von der Pandemie betroffenen Länder befinden sich in einer prekären finanziellen Lage. Deutschland kann viele Milliarden in die Wirtschaft pumpen, weil die Staatskasse gut gefüllt ist. Hoch verschuldete EU-Staaten können das nicht. Bis Mai 2020 genehmigte die EU-Kommission nationale Corona-Beihilfen in Höhe von 1,9 Billionen Euro. Davon entfielen 52 Prozent auf Deutschland. An zweiter Stelle folgt Frankreich mit nur 17 Prozent.
Die Bundesregierung hat eingesehen, dass sie auf europäischer Ebene gegensteuern und einen neuen europapolitischen Kurs eingeschlagen muss. Der ist nicht frei von Risiken. Mit der geplanten Schuldenaufnahme geht die EU an die Grenzen dessen, was verfassungs- und europarechtlich erlaubt ist. Grundsätzlich darf die EU laut Vertrag von Lissabon keine Schulden machen. Das Verbot haben die Regierungschefs umgangen, indem sie die Schulden befristet und eine gesamtschuldnerische Haftung dafür ausgeschlossen haben. Für die gemeinsamen Schuldtitel muss jeder EU-Staat anteilig geradestehen entsprechend seines relativen Gewichts in der europäischen Wirtschaftsleistung. Bei den Anleihen handele es sich daher nicht um die Eurobonds, beteuert Bundeskanzlerin Merkel. Eine Verfassungsklage dagegen könnte es trotzdem geben.
Die europäische Corona-Wiederaufbauhilfe birgt auch politische Gefahren: Die EU-Fliehkräfte in Nordeuropa könnten Auftrieb bekommen. Vor allem in den Niederlanden, aber auch in Finnland, Dänemark und Schweden machen Nationalpopulisten Stimmung gegen Hilfen für schwächere EU-Staaten. Der niederländische Premier Mark Rutte wehrte sich lange und erbittert gegen die schuldenfinanzierten Corona-Subventionen. Nur widerwillig fand er sich am Ende mit einem Subventionsvolumen von 390 Milliarden Euro ab. Das sind zwar 110 Milliarden Euro weniger als ursprünglich geplant - aber aus Sicht vieler EU-skeptischer Niederländer immer noch zu viel.
EU bei Hilfsprogrammen im Mittelfeld
Nach der Zustimmung von Europaparlament und nationalen Parlamenten kann die EU insgesamt 1,29 Billionen Euro im Kampf gegen die ökonomischen Folgen der Covid-19-Pandemie aufwenden, was rund zehn Prozent der jährlichen EU-Wirtschaftsleistung entspricht. In der Gesamtsumme enthalten ist ein bereits im Frühjahr beschlossenes erstes EU-Konjunkturprogramm mit einem Volumen von 540 Milliarden Euro. Hinzu kommen die nationalen Corona-Hilfen.
Im internationalen Vergleich liegt die EU damit im Mittelfeld. In den USA belaufen sich die bislang beschlossenen Programme auf rund 3 Billionen Dollar (gut zehn Prozent der Wirtschaftsleistung).
Japan steht bei den Corona-Hilfsprogrammen weltweit an der Spitze: Das Land wendet über 40 Prozent seiner Wirtschaftsleistung für staatliche Konjunkturspritzen auf. Seine Staatsverschuldung - bereits jetzt die mit großem Abstand höchste der Welt - treibt Japan damit weiter kräftig nach oben.
Im Vergleich zu den riesigen Schuldenbergen, die Japan und die USA angehäuft haben, sind die nun geplanten gemeinsamen europäischen Schulden nur ein winzig kleiner Hügel. Doch damit beginnt womöglich ein neues Kapitel in der EU-Geschichte. Vielleicht schlägt jetzt die Geburtsstunde für einen europäischen Kapitalmarkt nach dem Vorbild der Wall Street, von dem die EU bisher vergeblich träumte.
Mit den gemeinsamen Anleihen wird die EU attraktiver für internationale Investoren. Der Kurs des Euros stieg als Folge der Brüsseler Beschlüsse spürbar an. Auch aus der angekündigten Tilgung der Schulden erwächst neuer Integrationsdruck. Wenn die Regierungschefs ihre nationalen Budgets damit nicht belasten wollen, müssen sie entweder eine dauerhafte europäische Verschuldung zulassen oder europäische Abgaben einführen. So wird die EU vielleicht sogar wachsen an der Corona-Krise oder genauer gesagt: enger zusammenwachsen.
