"Race to the top" – Juristische Betrachtungen zur Situation der Internationalen Tierrechte | Bioethik | bpb.de

Tiere, die großen Verlierer der Globalisierung

Die Auswirkungen der Globalisierung – also der weltweiten Verflechtung durch Kommunikation, Technologie, Informationen, Güter und Dienstleistungen in Bereichen Wirtschaft, Handel, Politik und Recht – auf das menschliche Wohlbefinden werden bis heute kontrovers diskutiert: Sind sie positiv, negativ oder gar neutral? Ganz anders liegt der Fall bei den nichtmenschlichen Tieren: Sie sind eindeutig die großen Verlierer der Globalisierung. In den letzten Jahrzehnten hat der internationale Handel mit Tieren und Tierprodukten im Vergleich zu anderen Sektoren exponentiell zugenommen. Zwischen 1980 und 2019 hat sich die Produktion von Eiern und Milch mehr als verdreifacht, die Fleischproduktion hat sich gar vervierfacht. Auch die Forschungsindustrie – und mit ihr die Tierversuche – boomt seit Jahrzehnten. Ursachen dafür sind die Einführung neuer Technologien, die Intensivierung der landwirtschaftlichen Produktion, bessere Transportmittel, die weltweite Handelsliberalisierung und letztlich auch die Liberalisierung ausländischer Direktinvestitionen.

Die Verteilung ganzer Industrien über den Globus und deren Verflechtung führen regelmässig dazu, dass Staaten sich des Bereichs und der Grenzen ihrer Regulierungshoheit nicht mehr sicher sind. Nehmen wir Garnelen als Beispiel: Sie werden in der Nordsee gefischt, dann mit Laster und Schiff nach Marokko verfrachtet. Dort werden sie gepuhlt, tiefgekühlt und wieder mit Laster und Schiff zurück nach Europa transportiert. Diese Verflechtung tierindustrieller Aktivitäten hat dazu geführt, dass Staaten kaum mehr Rechtssicherheit darüber haben, wann sie Tiere und unseren Umgang mit ihnen regulieren dürfen und wann nicht. Dasselbe gilt für die Herstellung anderer tierischer Produkte wie Milch, Eier und Fleisch und ist speziell problematisch, wenn Tiere lebend transportiert werden. 2015 etwa wurden über 5 Milliarden Landtiere (d.h. im Wasser lebende Tiere nicht mitgezählt) über die Grenzen transportiert, im Schnitt über eine Distanz von 3000 Kilometern, wenn man nur Landrouten berücksichtigt. Die allgegenwärtige Unsicherheit darüber, welcher Staat bzw. welche Rechtsordnung für diese Tiere zuständig ist, zeigt sich etwa darin, dass sich die meisten Tierschutzgesetze darüber ausschweigen, ob, wann und wie sie bei internationalen Sachverhalten gelten. Wo das Recht im Fall der Shrimps zum Beispiel greift – in Marokko, der Nordsee oder Deutschland – ist unklar. Als Konsequenz tun sich global betrachtet große Regulierungslücken auf, die sich regelmäßig zuungunsten der Tiere auswirken.

Diese faktischen Verflechtungen wirtschaftlicher Aktivitäten haben es Staaten nicht erleichtert, Tiere zu schützen – ob sich diese nun innerhalb oder außerhalb ihres Territoriums befinden. Im Gegenteil: Das dichte Geflecht sozioökonomischer Aktivitäten hat regulatorische Unterschiede zwischen den Staaten deutlicher zu Tage treten lassen und Unternehmen, gar ganze Industrien dazu veranlasst, in jene Staaten bzw. Rechtsordnungen abzuwandern, in welchen die gesetzlichen Hürden am niedrigsten und die Bedingungen für ökonomische Gewinne am günstigsten sind. Als Folge davon finden sich Staaten in gegenseitiger Konkurrenz um Produzenten und Investoren wieder, etwa um Steuereinnahmen oder Arbeitsplätze zu sichern. Dieser regulatorische Wettbewerb spornt Staaten nicht dazu an, besseren Tierschutz zu sichern, sondern grassiert überwiegend und ungehemmt zu Lasten der Tiere: Staaten bieten ihr regulatorisches Umfeld als «Produkt » an und «gewinnen» dann, wenn sie ihr Tierschutzrecht aktiv schwächen, dessen Verbesserung blockieren oder bestehendes Recht ungenügend, teils gar nicht durchsetzen.

Beispielhaft sei hier auf die Bemühungen für die Abschaffung des Kükenschredderns hingewiesen. Die weltweit vorherrschende industrielle Produktion von Eiern hängt in maßgeblicher Weise von der Nutzung von (weiblichen) Legehennen ab; (männliche) Hähne finden dabei «keine Verwendung» und gelten folglich als «ökonomisch überflüssig», gar «nutzlos». Brütereibetriebe sortieren deshalb seit Jahrzehnten Küken nach Geschlecht und vergasen oder homogenisieren die männlichen Küken – in Deutschland sind das jährlich 45-50 Millionen. Weltweit einzigartig statuiert das deutsche Tierschutzgesetz, dass die Tötung von Tieren «ohne vernünftigen Grund» verboten ist. Kann unter diesen Gesichtspunkten das Kükenschreddern oder die anderweitige Eliminierung männlicher Küken nur Momente nach ihrer Geburt – aufgrund rein ökonomischer Zwänge – je als vernünftig gelten? Der Bundestag befand die Praxis für «mit der Grundkonzeption des Tierschutzgesetzes als eines ethisch ausgerichteten Tierschutzes im Sinne einer Mitverantwortung des Menschen für das seiner Obhut anheim gegebene Lebewesen nicht vereinbar». Die Bundesregierung hingegen sprach sich gegen ein Verbot aus, unter anderem weil «(d)urch ein Verbot ohne praxisreife Alternativen zum Töten männlicher Küken (…) eine Verlagerung der Hennenhaltung und damit der in Rede stehende Tierschutzproblematik ins Ausland nicht ausgeschlossen» wäre. 2019 setzte das Bundesverwaltungsgericht der Debatte ein Ende. Es stimmte dem Bundestag zu, sprach sich aber für eine «vorübergehende Fortsetzung der bisherigen Praxis» aus aufgrund ihres jahrzehntelangen Fortdauerns und der Unzumutbarkeit einer sofortigen Umstellung. Männliche Küken sind mithin «zwar im Abstrakten schützenswert», «wenn es wirtschaftlich unbequem wird, dann (kann man sich ihrer) aber doch (mit oder ohne vernünftige Gründe) ohne allzu große Hürden entledigen (…)». Die Thematik zeigt, dass Legislative wie Judikative davor zurückschrecken, Tiere effektiv zu schützen. Die Angst vor «Outsourcing» ist ein manifestes Totschlagargument in nationalen Debatten um den Tierschutz und birgt die reelle Gefahr, fundamentale Mechanismen jeweiliger Tierschutzgesetze (wie auch jeweiliger Verfassungen resp. Grundgesetze) zu untergraben. Denn, wie oben dargelegt, wird der regulatorische Wettbewerb unter Staaten von jenem gewonnen, der das niedrigste Schutzniveau aufweist. Und ebendiese regulatorische Abwärtsspirale (weithin bekannt als «race to the bottom») bestimmt letztendlich das Tierschutzniveau, das sich global durchsetzen wird.

Die Problematik ist insofern nicht neu, als auch andere Rechtsbereiche mit dem «race to the bottom» zu kämpfen haben. So etwa in Bezug auf Sozial-, Arbeits- und Umweltstandards. Der Unterschied zum Tierschutzrecht ist, dass in diesen Bereichen Regelungslücken und drohende Unterbietungen zwischen Staaten mittels internationaler Standards, völkerrechtlicher Verträge und/oder eines soliden Menschenrechtsregimes angegangen werden. Tieren hingegen kommt auf internationaler Ebene kaum Schutz zu. Es besteht weder ein Tierrechtsabkommen noch anderweitig ein völkerrechtlicher Vertrag, der Tieren Eigenwert zuschreibt, sie grundsätzlich vor menschlichen Beeinträchtigungen schützt oder ihnen einen Rechtsweg garantiert. Anders als wir Menschen haben Tiere keine unveräußerlichen und einklagbaren Grundrechte, die jedem Individuum gleichermaßen zustehen und universell gelten. Natürlich gibt es internationale Verträge, die einen Einfluss auf das Wohlergehen der Tiere haben – dies jedoch lediglich indirekt und üblicherweise nicht zum Vorteil der Tiere. Handelsverträge wie das GATT-Übereinkommen der Welthandelsorganisation liberalisieren den Handel; Artenschutzverträge wie das Washingtoner Artenschutzübereinkommen haben den Erhalt von Tieren als Spezies zum Ziel. Tiere werden folglich entweder als handelbare Ware oder als austauschbares Glied einer Gruppe verstanden. Sie selbst scheinen – als Individuen – keine eigenen Interessen zu haben.

Der Schluss liegt also nahe, dass Tiere im internationalen Recht gar keine Rolle spielen. Immer mehr Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler weisen aber darauf hin, dass ein universeller Konsens über den Tierschutz auf internationaler Ebene in anderer Form am Entstehen ist, nämlich als allgemeiner (Rechts-)Grundsatz des Völkerrechts. Das zeitigt sich etwa in der Praxis internationaler Organisationen, im regionalen Vertragsrecht oder auch in den Reports des WTO-Streitschlichtungsverfahrens. Dieser Konsens ist aber derart weit gefasst – Tiere seien «human» zu behandeln und sollten nicht «unnötig» leiden –, dass er nur selten greift. Gerade dort, wo es um industriell genutzte Tiere wie Schweine, Legehennen, Masthühner, Schafe, Ziegen oder Kühe geht, fehlt es manifest an internationalen Regelungen. Dadurch kann dem Unterbietungswettlauf nicht nur nicht begegnet werden; er verschärft sich um ein Vielfaches.

Notwendigkeit neuer Regelungsansätze

Was oft vergessen wird, ist, dass diese Dynamiken nicht nur unter tierethischen Gesichtspunkten höchst problematisch sind, sondern auch aus demokratischer Warte. Die Eurobarometer-Umfrage «Einstellungen der Europäer zum Tierschutz» von 2016 weist aus, dass eine absolute Mehrheit der EU-Bürgerinnen und -Bürger (94%) die Ansicht vertritt, dass der Schutz von Nutztieren wichtig ist. Mehr als vier von fünf Befragten (82%) sind der Meinung, dass der rechtliche Schutz von Nutztieren im Allgemeinen besser sein sollte, als das derzeit der Fall ist. Zudem finden 97%, die EU müsste mehr tun, um das Bewusstsein für Tiere international zu schärfen. Würden die EU und ihre Mitgliedstaaten diese Indizien ernst nehmen, dann müssten wir auf eine gänzlich andere Rechtslandschaft hinarbeiten. Aktuell setzen sich aber nationale wie regionale Parlamente über diese Forderungen hinweg und behaupten – wie oben bereits aufgezeigt –, solider Tierschutz scheitere an Machbarkeit: Ökonomische Zwänge würden ihre Regelungshoheit aushebeln und sie daran hindern, strengere gesetzliche Bestimmungen zu erlassen, gar bestehendes Tierschutzrecht durchzusetzen. Diese Entwicklung sollte all jene beunruhigen, die demokratische Werte unterstützen – ob sie selbst nun Tiere als schützenswert erachten oder nicht.

Angesichts der qualitativ und quantitativ beträchtlichen Herausforderungen an der Schnittstelle Tierrecht und Globalisierung scheint es naheliegend, dass auf ein internationales Abkommen hingearbeitet werden muss. Bereits heute bestehen unzählige Initiativen, die Staaten dazu auffordern, einem völkerrechtlichen Vertrag oder einer (nichtbindenden) gemeinsamen Erklärung der Völkerrechtsgemeinschaft beizutreten, die Tiere als empfindungsfähig anerkennen und ihr Leiden zu verringern suchen (so etwa die Universal Declaration on Animal Welfare von 2011 oder die International Convention for the Protection of Animals von 1988), oder die gar robuste Rechte für Tiere zu etablieren suchen (so die neueste Declaration of Animal Rights von 2011). Obwohl solche Bestrebungen unterstützungswürdig sind, ist ihr Zustandekommen unwahrscheinlich und – falls doch – wenig Erfolg versprechend . Dass sich Staaten auf ein internationales Abkommen oder eine Erklärung zum Schutz der Tiere einigen, ist unwahrscheinlich, weil Verbraucher und Produzenten ungleich über die Welt verteilt sind. Staaten, in welchen mehrheitlich Produzenten vorherrschen, tendieren zur Unterregulierung; Staaten mit anteilsmässig vielen Verbrauchern neigen zur Überregulierung. Im unwahrscheinlichen Fall, dass sich die beteiligten Staaten doch einigen könnten, wäre ein solches Dokument inhaltlich betrachtet ein Lippenbekenntnis. Denn gerade aus dem Grund, dass Staaten derart unterschiedliche Schutzniveaus aufweisen, findet sich ein Konsens höchstens beim kleinsten gemeinsamen Nenner. Bemühungen, damit das Niveau des Tierschutzes resp. Tierrechts global anzuheben, bleiben ungehört.

Ganz anders verhält es sich im Straf-, Wettbewerbs-, Banken- oder Menschenrecht – und dies interessanterweise nicht zwingend abhängig davon, ob internationale Vereinbarungen getroffen wurden (im Wettbewerbsrecht bspw. existieren keine materiell-rechtlichen, völkerrechtlichen Verträge). Vielmehr machen sich Staaten hier das Konstrukt der «extraterritorialen Jurisdiktion» zunutze: Sie nutzen ihre Regelungshoheit, um ihr Recht über ihre Staatsgrenzen hinaus anzuwenden. Staaten legen etwa in den Eingangsartikeln ihrer Gesetze genau fest, in welchen Fällen mit grenzüberschreitendem Charakter dieses anzuwenden ist. Diese Artikel orientieren sich an völkerrechtlichen Prinzipien, beispielsweise am passiven oder aktiven Nationalitätsprinzip. Verhalte ich mich als deutsche Staatsbürgerin in Frankreich kriminell oder verletzt mich jemand im Ausland schwer, kommt also unter bestimmten Umständen das Deutsche Strafgesetzbuch zur Anwendung. Die extraterritoriale Jurisdiktion nutzt eine Reihe von Anknüpfungspunkten, um Recht über die Grenzen anzuwenden. Überquert ein Mensch staatliche Grenzen, fliesst Geld in einen anderen Staat , haben Handlungen im Ausland schwerwiegende Konsequenzen etc., dann folgt ihnen das jeweilige Recht des Ursprungsstaates. Bei Tieren hingegen ist dies (noch) nicht der Fall.

Was wir von der extraterritorialen Jurisdiktion erwarten können – und was nicht

Folgt man dem Völkerrecht, so könnte die extraterritoriale Jurisdiktion bereits heute auf das Tier(schutz)recht angewandt werden. Damit würden Tiere auf nationaler und internationaler Ebene besser geschützt. Zum einen würden Staaten Rechtssicherheit darüber erhalten, in welchen Fällen sie Tiere innerhalb ihrer Grenzen schützen könnten. Damit kann dem «race to the bottom» Einhalt geboten werden, was den Schutz von Tieren im Inland besser ermöglicht. Zum anderen weist das extraterritoriale Recht Möglichkeiten auf, um Tiere über die Grenze hinweg und damit global zu schützen. Dies ist notwendig, weil der immensen internationalen Verstrickung von Mensch und Tier durch Transport, Handel und Produktion nicht begegnet werden kann, wenn Staaten ihre Tierschutzgesetze minutiös im Inland anwenden. Die durch die Globalisierung angestoßene und täglich fortschreitende Verflechtung gelebter Realitäten über die Grenze hinaus erfordert auch eine Verflechtung des Rechts. Daraus ergibt sich ein dichtes Netz überlappender Bestimmungen, das bestehende Rechtslücken füllt. Deutschland etwa kann bei Vorliegen bestimmter Anknüpfungspunkte sein Recht auf Sachverhalte mit Auslandsbezug (etwa landesübergreifende Strukturen von Unternehmen), Personen im Ausland, oder gar ausländische Aktivitäten anwenden. Unternehmen ist es in der Folge nicht mehr möglich, ins Ausland abzuwandern, ohne deutsches Tierschutzrecht nachzuziehen. Und damit verschwinden die derzeit dominierenden Rechtslücken: Im Zweifel – z.B. beim Export eines lebendigen Tieres – wendet man mindestens das Recht eines der darin involvierten Länder an – nicht wie bisher gar keines.

Eine Mehrheit der Staaten behauptet heute von sich, die fortschrittlichsten Tierschutzgesetze zu haben. Diese Ansichten widerspiegeln komplexe sozio-kulturelle Dynamiken und Hintergründe. Jede Kultur nimmt in der Regel für sich in Anspruch, «den besten Umgang» mit Tieren oder eben «deren beste Nutzung» auszuweisen. Solche Aussagen sind auch regelmäßig wertend aufgeladen; sei es das Schächtungsverbot, das Verbot des Stierkampfes oder der Jagd geschützter Tierarten durch indigene Völker: Ziel dieser Rechtsvorschriften ist es, religiösen und kulturellen Minderheiten Vorschriften zu machen. Gleichzeitig blieben Praktiken dominanter Kulturen, wie Tierversuche oder die industrielle Schlachtung, unangetastet.

Nimmt ein Staat den Auftrag seiner Bürgerinnen und Bürger ernst – tatsächlich eine bessere Realität für Tiere zu schaffen – darf er gegenüber solchen Dynamiken nicht blind sein. Heute aber hinterfragt kaum ein Staat seinen Umgang mit Tieren kritisch: Schützt unser Recht Tiere tatsächlich besser als das unseres Nachbarn? Wendet man im Einklang mit völkerrechtlichen Prinzipien nationales Tierschutzrecht über die Grenze hinweg an, dann muss ein «besserer Schutz» dargelegt werden. Staaten müssen in erster Konsequenz ihre verschiedenen Ansätze und Schutzniveaus transparent machen. Wie unterschiedlich (resp. unterschiedlich schlecht) Staaten Tiere behandeln, wird so erst deutlich. In zweiter Konsequenz muss ein besserer Schutz eingeführt werden, etwa durch strengere Vorschriften punkto Transparenz, die rechtliche Anerkennung tierlicher Interessen, deren Integration, die Einführung detaillierter und sorgfältiger Vorschriften, adäquater Interessenabwägungen, Verbote und die Etablierung von (Grund-)Rechten. Werden stetig strengere Standards auf ausländische Sachverhalte angewandt, so verspricht die extraterritoriale Jurisdiktion, das Tierschutzrecht zu revolutionieren: Graduell kann so das vorherrschende «race to the bottom» in ein «race to the top» umgewandelt werden. Die Autorin ist der Auffassung, dass nicht wie bisher dieselben Vektoren des Kolonialismus und Imperialismus genutzt werden dürfen, um anderen Staaten vorzuschreiben, wie Tiere zu behandeln sind. Die extraterritoriale Jurisdiktion stellt diesem Verständnis nach keine Erlaubnis dar, westliche Werte zu exportieren und diese anderen Staaten aufzuerlegen. Vielmehr soll das Konzept Staaten dazu anregen, mit gutem Beispiel vorangehen.

Nicht Menschen- oder Tierrechte, sondern Menschen- und Tierrechte

Im öffentlichen Diskurs herrscht beachtliche Skepsis darüber, ob solche Forderungen überhaupt umgesetzt werden können in einem Zeitalter, in welchem zahlreiche Menschen selbst immer noch um Anerkennung und effektiven Rechtsschutz ringen. Zwei Grundannahmen, die solchen Befürchtungen zugrunde liegen, sind, erstens, dass nur ein kleiner Kreis eng umrissener Interessen berücksichtigt werden kann, und zweitens, dass die Interessen von Menschen und Tieren naturgemäß gegenläufig sind. Neue wissenschaftliche Erkenntnisse zeigen, dass diese Annahmen wie auch die Schlüsse, die wir daraus ziehen, fehlerbehaftet, gar grundlegend falsch sind: Erstens ist die Unterdrückung und Ausnutzung von Menschen eng mit der Unterdrückung und Ausnutzung von Tieren verflochten. Dies ist eine zentrale Einsicht der intersektionalen Studien. Werden Menschen als «weniger als menschlich» wahrgenommen oder dargestellt (d.h. sie werden entmenschlicht), geschieht dies oft durch die Betonung ihrer vermeintlich «tierähnlichen» Eigenschaften. Historisch gibt es unzählige Beispiele für solche Prozesse der Entmenschlichung. So nannten die Amerikaner Chinesen und Japaner «Ungeziefer» oder «Ratten»; als Chinesen in die Mandschurei einmarschierten, wurden sie von Japan als «Schweine» beschimpft; Juden wurden in Nazi-Reden weithin als «Ungeziefer», «Ratten» und «Kakerlaken» beschimpft; und die Hutus betrachteten die Tutsis als «Kakerlaken» (inyenzi). Die zielgerichtete Nutzung diskursiver Entmenschlichung prägt auch gegenwärtige politische Debatten. Dies zeigt sich etwa, wenn Donald Trump über Flüchtlinge sagt: «Das sind keine Menschen, das sind Tiere.» Unerwünschte Menschen werden also durch eine Reihe von Assoziationen, die ihre Entfernung zur «Zivilisation» messen wollen, entmenschlicht. Dies bildet dann die Ausgangslage, um Stigmata zu verstärken und akute Konflikte zu schaffen, die zur gewaltsamen Ausgrenzung und Unterdrückung führen.

Obwohl die Entmenschlichung ein altes Phänomen ist, haben wir erst vor Kurzem damit begonnen zu untersuchen, ob und wie sie bekämpft werden kann. Lange wurde angenommen, die Forderung «Behandle mich nicht wie ein Tier!» würde Einhalt gebieten. Dies ist problematisch, weil damit eben nicht nur für das eigene Recht eingestanden, sondern gleichzeitig den Tieren abgesprochen wird. Das Tier dürfte demnach wie selbstverständlich schlecht behandelt werden und würde so ein weiteres Mal an den Ort der geringsten Werthaftigkeit platziert. Die Abgrenzung vom Tier ist aber auch für Betroffene selbst nicht zielführend. Neue Forschungsergebnisse von Kimberly Costello und Gordon Hodson zeigen etwa, dass ein Prozess der Re-humanisierung nur dann stattfindet, wenn Ähnlichkeiten zwischen Menschen und Tieren betont werden. Das Credo «Tiere sind wie wir» löst dann problembehaftete Aussagen wie «du bist ein Tier» (d.h. die Ähnlichkeit wird als Verunglimpfung genutzt) oder auch wie «ich bin kein Tier» ab (d.h. das Tier wird abgewertet). Es ist dieser Diskurs, der integrative gruppenübergreifende Darstellungen erleichtert und die Empathie gegenüber bisher ausgegrenzten Menschen fördert. Harvard Forscher Yon Soo Park und Benjamin Valentino belegten zudem, dass Mitgefühl Tieren gegenüber auch Mitgefühl Menschen gegenüber anspornt. Rechte für Menschen und Rechte für Tiere befinden sich also nicht in einem Nullsummenspiel, sondern unterstützen sich gegenseitig. Vielmehr noch: sie funktionieren nur im Tandem.

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