Wer heute die Frage stellt, wie die Bürgerinnen und Bürger an der Entwicklung der Städte mitwirken, wird vermutlich in erster Linie an „Bürgerbeteiligung“ denken – also an die öffentliche Erörterung von Plänen und Projekten. Dass die Stadtgesellschaft aber auf vielerlei andere Weise ihr Lebensumfeld mitprägt, gerät dabei gelegentlich aus dem Blick. Das sollte es aber nicht. Denn die Erweiterung des Blickfeldes ist nicht nur für das Verständnis von Stadtentwicklung bedeutsam, sondern auch für das praktische Handeln in den Kommunen.
Wer entwickelt die Stadt?
Jeder Blick auf die Schilder an großen Baustellen in den Städten zeigt: Es sind öffentliche Auftraggeber oder Immobilienunternehmen, die da als Bauherren genannt werden, flankiert von Projektentwicklern, Baufirmen und zahlreichen Fachleuten, die für die Umsetzung zuständig sind. Sie prägen mit ihren Plänen und Projekten das Gesicht der Stadt. Sind sie also die „Stadtentwickler“?
Verändern wir die Perspektive: Nehmen wir die ganze Stadt in den Blick, schauen auf ein Luftbild – und dann auf einen Katasterplan, in dem alle Grundstücke einer Stadt eingezeichnet sind. Was sehen wir dann? Viele einzelne Parzellen, die vielen verschiedenen Eigentümern gehören. Das gilt nicht nur für die großen Einfamilien- und Reihenhaussiedlungen, sondern auch für die Gründerzeitviertel und viele andere Teile der Stadt. Alle diese Eigentümer wirtschaften auf ihren Grundstücken – weitgehend – nach eigenem Gutdünken, vermieten oder verpachten sie, produzieren, arbeiten oder wohnen vielfach aber auch selbst dort. Sie und die anderen Nutzungsberechtigten bringen ihre Interessen, ihren Geschmack, ihre finanziellen Möglichkeiten in Gestalt und Nutzung der Flächen und Gebäude auf ihre Weise zum Ausdruck.
Sie prägen so das Gesicht der Städte. Selbstverständlich geschieht dies innerhalb gesetzlicher Rahmenbedingungen (etwa Bauordnungsrecht). Und vielfach bilden auch städtebauliche Pläne (Bebauungspläne) eine weitere Grundlage. Aber die Ausdrucksmöglichkeiten für die einzelnen bleiben erheblich, wie man sich bei jedem Gang durch Städte und Gemeinden überzeugen kann. Sind diese vielen Millionen – Eigentümer wie Nutzer – also die eigentlichen Stadtentwickler?
Erneuter Perspektivenwechsel: Auf manchen Brachen in den Städten, in verwilderten Arealen und leer stehenden Hallen geschieht Ungewöhnliches. Da beginnen Gruppen meist junger Menschen zu gärtnern. Da werden bislang leer stehende Fabrikgebäude zu Ateliers, Werkstätten und vielem mehr. Andere Initiativen widmen sich anderen Räumen: Bürgervereine übernehmen Freibäder, die von den Kommunen aufgegeben wurden, in eigene Regie, lokale Aktivisten betreiben einen Quartiersladen, nachdem der letzte Einzelhändler vor Ort sein Geschäft geschlossen hat. Sind solche Raumpioniere und Bürgerinitiativen auch Stadtentwickler?
Man wird alle diese Frage mit „Ja“ beantworten können: Große Bauträger, viele „kleine“ Hauseigentümer und bunte Initiativen wirken auf ganz unterschiedliche Weise an der baulich-räumlichen Entwicklung der Städte mit.
Damit ist die Ausgangsfrage allerdings noch nicht beantwortet: Denn wir wissen jetzt nur, wer die Stadt baut, wer zu ihrem Erscheinungsbild beiträgt. Aber das ist nur die eine, die unmittelbar sichtbare Seite. Eine Stadt ist jedoch weit mehr als eine Versammlung von Gebäuden und Freiräumen. Sie entwickelt sich auch in sozialer, kultureller, politischer, ökonomischer und ökologischer Hinsicht. An allen diesen Entwicklungen wirken viele Akteure mit. Und wer genau hinschaut wird erkennen, dass überall auch Bürgerinnen und Bürger aktiv sind. Ihr Beitrag zur Stadtentwicklung ist vielfältig und weitreichend.
Wir Stadtentwickler: Die Rollenvierfalt der Bürgerinnen und Bürger
Um die Bedeutung der Menschen in den Städten für die Entwicklung ihres Lebensumfeldes zu ermessen ist es hilfreich, von den verschiedenen „Rollen“, in und mit denen sie Einfluss nehmen können, auszugehen.
Marktakteure
Wir alle sind an vielen Märkten aktiv. Etwa am Wohnungsmarkt, als Bauherren, Eigentümer oder Mieter von Wohnungen. Aus dieser Rolle ergeben sich viele Konsequenzen für die Stadtentwicklung – etwa bezogen auf den Flächenverbrauch für Wohnungen (der pro Kopf in den letzten 50 Jahren über 100 Prozent gestiegen ist) oder hinsichtlich der Wahl der Wohnstandorte. Ob sich die Städte weiter in ihr Umland ausbreiten oder wieder mehr in den Innenstädten gewohnt wird hängt auch von der Nachfrage, also den Wohnpräferenzen der Menschen ab, die sich ihren Wohnstandort aussuchen können.
Auch als Konsumenten von Waren haben wir Einfluss. Wenn in Orts- oder Stadtteilzentren immer mehr Läden leer stehen, hängt dies auch mit dem rasanten Wachstum des Onlinehandels zusammen. Wir alle, die wir zunehmend mehr Waren über das Internet bestellen, tragen also, ob wir wollen oder nicht, zur Verödung der Innenstädte bei – und zur Erhöhung des Transportaufkommens in den Städten. Womit ein nächstes Thema angesprochen ist: Dass die Straßen in den Stoßzeiten so verstopft sind, und viele Teile der Stadt mit Lärm und Abgasen des Autoverkehrs belastet werden, hängt auch mit dem Mobilitätsverhalten der Städter zusammen.
Die Beispiele ließen sich mehren. Sie alle zeigen, warum immer dann, wenn von „nachhaltiger Stadtentwicklung“ die Rede ist, der Hinweis nicht fehlt, dass das Erreichen dieses anspruchsvollen Zieles auch wesentlich von Einstellungen und Verhalten der Menschen in den Städten abhängt.
Zivilgesellschaft
Bürgerinnen und Bürger prägen das Stadtleben auf vielfältige Weise – etwa durch ihre sozialen und kulturellen Aktivitäten. Ob die Elterngruppe eine KiTa gründet, ob ein Haus der offenen Tür ein Tanzprojekt für arbeitslose Jugendliche initiiert, ein lokaler Rotary-Klub das Projekt „Hausaufgabenhilfe“ in Gang setzt, der Hospizverein Gelder für die Finanzierung seiner Einrichtung sammelt, der Naturschutzverband die Patenschaft für einen „Kinderwald“ übernimmt, eine Bürgerinitiative ein Straßenfest organisiert oder die vielen Sport- und Kulturvereine mit großer Breitenwirkung tätig sind: Es ist die Summe dieser zahlreichen Einzelaktivitäten, die das Stadtleben insgesamt wesentlich prägt. Sehr deutlich wird das zum Beispiel auch angesichts einer aktuellen Herausforderung: Die Frage, wie wir mit Zuwanderung umgehen – einer Aufgabe, die weit über die derzeitigen „Flüchtlingswellen“ hinaus von Bedeutung sein wird – entscheidet sich vor Ort: In den Städten und Gemeinden muss sich zeigen, ob und wie Integration gelingt.
Beteiligte an kommunalen Planungsprozessen
Wenn Kommunen Pläne und Projekte der Stadtentwicklung in Gang setzen, ist die Beteiligung der Öffentlichkeit zumeist ein wesentlicher Verfahrensbestandteil. Das liegt zum einen an gesetzlichen Regelungen, die dies vorschreiben. Aber auch darüber hinaus gehört der Dialog mit der Bürgerschaft vielerorts zum alltäglichen Planungsrepertoire. Zahlreiche Kommunen haben dazu inzwischen eigene „Leitlinien“ erarbeitet und bieten vielfältige Formen für Erörterung und Mitsprache an. Allerdings werden Bürgerinnen und Bürger nicht nur in diesem Rahmen aktiv. Wenn es um wichtige Vorhaben geht, mischen sie sich auch ungebeten ein. Sie suchen eigene Wege, um ihre Interessen kundzutun, sammeln Unterschriften, mobilisieren in den sozialen Netzwerken, demonstrieren auf Straßen und vor Rathäusern oder klagen vor Gericht gegen Absichten, die ihnen missfallen.
Ob in der Bürgerversammlung oder auf der Straße: Oft geht es in solchen öffentlich diskutierten Planungsprozessen kontrovers zu. Gelegentlich kann man die Planungsfachleute und Projektbetreiber verstehen, wenn sie den Vorwurf erheben, es komme da lediglich eine „Dagegen-Haltung“ zum Ausdruck, die nicht konstruktiv sei. Allerdings ist das zumeist nur die halbe Wahrheit. Denn im „Dagegen“ steckt auch ein „Dafür“: Wer sich gegen die Bebauung der Flussaue einsetzt, ist zugleich für ihren Erhalt als wichtigem Landschaftsraum, wer das Einkaufszentrum nicht will, der hat möglicherweise den Erhalt einer gewachsenen Nachbarschaft im Auge, wer die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen bekämpft, ist an dem Erhalt preiswerten Wohnraums interessiert, etc.
Zweifellos geht es dabei oft auch um schlichte Eigeninteressen, etwa um den Schutz einer schönen Aussicht oder um das Verhindern einer unerwünschten Nachbarschaft. Aber der Nutzen des Widerstandes wird oft unterschätzt. Dabei ließe sich an vielen Beispielen illustrieren, welche positiven Wirkungen von dieser Art der Bürgerbeteiligung ausgehen können: So verdankt der eben fertiggestellte, über 30 ha große „Park am Gleisdreieck“ in Berlin seine Existenz auch dem langjährigen Widerstand von Initiativen gegen Verkehrsprojekte und Bebauungsabsichten. Und viele innerstädtische Wohnquartiere, deren besondere Qualität wir heute schätzen, wären zerstört worden, hätte es den Kampf für ihren Erhalt nicht gegeben.
Politischer Souverän
Gelegentlich gerät es aus dem Blick, dass Bürgerinnen und Bürger in noch ganz anderer Hinsicht zentrale Akteure der Stadtentwicklung sind: Sie sind der politische „Souverän“. Von ihnen – „vom Volke“, wie es in Artikel 20 (2) des Grundgesetzes heißt – geht „alle Staatsgewalt“ aus.
Üblicherweise wird das Volk als „Wahlvolk“ verstanden, das in größeren Abständen zu den Urnen geht, um dort seinen Willen zum Ausdruck zu bringen. Und in Bezug auf die Städte lassen sich nicht wenige Beispiele nennen, wo Konflikte in der und um die Stadtentwicklung nach Wahlen zu gravierenden Veränderungen in der lokalen politischen Landschaft geführt haben. Heute allerdings würde ein Blick auf die repräsentative Demokratie allein die weiteren Möglichkeiten, im Wege demokratischer Prozesse auf Stadtentwicklung Einfluss zu nehmen, ausblenden. Da wären zunächst die direkt-demokratischen Verfahren, die Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die seit mehr als zwei Jahrzehnten in den Kommunalverfassungen verankert sind – und eifrig genutzt werden. Zum Teil wurden mit ihrer Hilfe millionenschwere Vorhaben verhindert (Olympiabewerbungen, große Bauprojekte, S- und Straßenbahnlinien etc.) oder in Gang gesetzt (Erhalt von Gebäuden, Bau von Verkehrstunneln etc.), zum Teil ging und geht es um kleinere, alltäglichere Entscheidungen oder Projekte.
Partizipative Demokratie
So oder so: Der Einfluss dieser demokratischen Eingriffsmöglichkeiten auf kommunale Planung und Politik ist heute nicht mehr zu übersehen. Das lenkt den Blick auch auf die – gelegentlich als „dritte Säule der Demokratie“ apostrophierte – partizipative Demokratie. Ihre Bedeutung wird unter anderem im Vertrag von Lissabon für die Staaten der Europäischen Union und das Handeln der EU selbst unterstrichen. Aber sie ist auch und besonders für die kommunale Ebene wichtig. Denn durch Partizipation soll Demokratie auch unabhängig von Wahlakten erlebbar werden – zwischen den in großen Abständen stattfindenden Ratswahlen und bevor es zu Bürgerentscheiden kommt. Auf die Frage, was denn mit „partizipativer Demokratie“ genau gemeint sei, gibt es eine einfache Antwort: Letztlich geht es um Öffentlichkeitsbeteiligung, die über einzelne Verfahren hinaus zu einem Standardelement lokaler Willensbildung wird.
Viele der Kommunen, die etwa in den letzten Jahren Leitlinien für Bürgerbeteiligung vor Ort entwickelt und politisch beschlossen haben, sind diesen Weg bereits gegangen. So wird auch der Zusammenhang zwischen direkt-demokratischen und partizipativen Entscheidungsprozessen unmittelbar einsichtig: Erstere können vermeidbar sein, wenn letztere verlässlich praktiziert werden. Eine transparente und ergebnisoffene Erörterung, in der alle wesentlichen Gesichtspunkte zur Sprache kommen, hilft, konsensfähige Wege zu identifizieren – so es sie gibt.
Derzeit allerdings ist das Zusammenspiel dieser „drei Demokratien“ und die Rollenveränderung, die damit für alle Beteiligten verbunden ist, auf kommunaler Ebene noch wenig erprobt. Wie an vielen anderen Stellen ist auch hier die Demokratie im Wandel. Dabei scheint aber die Rolle der Bürgerinnen und Bürger eher gestärkt als geschwächt zu werden.
