Der peruanische Bürgerhaushalt nimmt im deutschsprachigen Fachdiskurs bislang eine untergeordnete Rolle ein – zu Unrecht: in Peru ist die Anwendung von Bürgerhaushalten für die gesamte subnationale Ebene seit 2004 vorgeschrieben. Damit ist nicht nur in allen 1839 Kommunen des Landes, sondern auch in allen 24 Regionen (vergleichbar deutschen Bundesländern) die Umsetzung von Bürgerhaushalten obligatorisch. Peru nimmt damit im Hinblick auf die Anzahl der Bürgerhaushalte im weltweiten Vergleich eine führende Stellung ein: je nach Zählweise wird von etwa 400 gesichert funktionierenden Bürgerhaushalten pro Jahr in Peru ausgegangen.
Wie ist der Bürgerhaushalt in Peru entstanden?
Die Umsetzung von lokalen Bürgerhaushalten in Peru („Presupuesto Participativo“) hat mit Beginn des Demokratisierungsprozesses ab dem Jahr 2000 einen deutlichen Auftrieb erhalten und wird derzeit von zwei wichtigen Prozessen getragen: zum einen hat die Bedeutung von Kommunen und Regionen im Rahmen der Dezentralisierungsansätze Perus durch die Übertragung nationalstaatlicher Kompetenzen zugenommen. Zum anderen erfolgte eine gesetzliche normierte Institutionalisierung und Ausweitung politischer Beteiligungsinstrumente für die Zivilgesellschaft, zu denen auch die Bürgerhaushalte zählen.
Die Entwicklung des Bürgerhaushalts in Peru lässt sich in drei Hauptphasen unterteilen:
1973-2003: die autonome Entstehung von Modellen zur Partizipation der Bevölkerung bei der Verteilung von Haushaltsmitteln in einzelnen Kommunen, wie etwa in Villa El Salvador, Santo Domingo oder Ilo, bildete die Grundlage für die umfassendere Anwendung von Bürgerhaushalten in ausgewählten Pilotregionen im Jahr 2003.
2004-2006: die obligatorische Einführung von Bürgerhaushalten in allen Kommunen und Regionen des Landes überfordert zunächst vielerorts Kommunen und Entscheidungsträger. Nach Überwindung der anfänglichen Schwierigkeiten etabliert sich das Konzept der Bürgerhaushalte allmählich.
ab 2007: im Rahmen der Novellierung des nationalen Haushaltsrechts und auf Grundlage von Evaluierungen wird das bestehende Modell des Bürgerhaushalts zu einem „wirkungsorientierten Bürgerhaushalt“ („Presupuesto Participativo por Resultados“ - PPpR) weiterentwickelt und ab 2007 landesweit auf subnationaler Ebene eingeführt. Die Wirkungsmessung und die Entwicklung von übergreifenden Indikatoren für alle staatlichen Ebenen sollen dazu beitragen, die Lebensbedingungen konkret messbar zu verbessern. Damit gehen tief greifende Veränderungen im Verständnis des Bürgerhaushalts in Peru einher, die bis heute noch nicht abgeschlossen sind.
Bürgerhaushalt in Peru – Konzept und Funktionsweise
Der Bürgerhaushalt steht unter dem gesetzlichen Postulat, einen Beitrag zur Armutsbekämpfung und Verbesserung der Partizipation besonders der marginalisierten Bevölkerungsschichten (Arme, Indigene und Frauen) zu leisten und damit den Demokratisierungsprozess in Peru insgesamt zu unterstützen. Zur Beteiligung am Bürgerhaushalt sind vorwiegend Delegierte sozialer Basisorganisationen und anderer organisierter Interessengruppen aufgerufen.
Die Bürgerbeteiligung auf lokaler Ebene wird durch drei partizipative Elemente sicherstellt, die eng miteinander verknüpft sind (s. Abbildung 1):
Lokaler Regionaler Koordinierungsrat (“Consejos de Coordinacion Local/Regional” – CCL/CCR), der von den lokalen Ratsmitgliedern, Bürgermeistern und Vertretern der Zivilgesellschaft gebildet wird und die strategischen Entwicklungsziele und die thematischen Haushaltsansätze für jedes Entwicklungsziel einer Kommune oder Region bestimmt.
Gemeinsam abgestimmter Entwicklungsplan („Plan de Desarrollo Concertado“ - PDC), der die vom CCL/CCR bestimmten strategischen Entwicklungsziele und grobe thematische Haushaltsansätze festlegt.
Bürgerhaushalt („Presupuesto Participativo“), durch den die Haushaltsansätze des PDC partizipativ auf einzelne Projekte auf kommunaler/regionaler Ebene unter Berücksichtigung der strategischen Entwicklungsziele verteilt werden.
Die Durchführung von Bürgerhaushalten ist – gestützt auf den Artikel 197 der peruanischen Verfassung – u.a. in Dezentralisierungsgesetzen, den Regional- und Kommunalverfassungen sowie im Rahmengesetz zum Bürgerhaushalt normiert (s. Abbildung 2). Die maßgeblichen Detailregelungen werden durch eine Verordnung zur Durchführung des Bürgerhaushaltes („Instructivo para el proceso del presupuesto participativo“) des zuständigen Wirtschafts- und Finanzministeriums (Ministerio de Economia y Finanzas - MEF) formalisiert.
Abbildung 2:
Der Bürgerhaushalt lässt sich in folgende, hier nur schematisch erläuterte Einzelschritte gliedern, die jährlich durchgeführt werden (s. Abbildung 3):
Vorbereitung: sie beinhaltet die Verabschiedung der formellen Beteiligungssatzung mit allgemeinen Informationen (u.a. bestehendes Haushaltsbudget für den Bürgerhaushalt) und Verfahrensfragen (u.a. Zeitplan, Kriterien zur Benennung der Delegierten)
Aufruf der Delegierten: die Lokalverwaltung verwendet hierfür alle öffentlich genutzten Medien wie Radio, Film, Informationsforen und das Internet.
Auswahl und Registrierung der Delegierten: hierfür bestimmt die Lokalverwaltung in eigener Verantwortung das geeignete Verfahren mit dem gesetzlich vorgeschriebenen Ziel, einen größtmöglichen Querschnitt der Zivilgesellschaft unter Berücksichtigung regional bestehender Einrichtungen wie etwa Universitäten und der Kirche abzubilden.
Information und Schulung der Delegierten durch die Kommunalverwaltung und den lokalen/regionalen Koordinierungsrat (CCL/CCR): die Delegierten sollen umfassend und aktuell über alle relevanten Informationen zur Umsetzung des Bürgerhaushaltes informiert werden. Ferner sind eine Schulung zur Methodik des Bürgerhaushaltes sowie die Klärung offener Verfahrensfragen obligatorisch.
Arbeitsphase: sie stellt das Kernelement des Bürgerhaushaltes dar und kann sich in mehrere Arbeitssitzungen der Delegierten eines jeden Orts-/Stadtteils untergliedern. Dazu gehören a) die Analyse der lokalen Probleme und Erarbeitung geeigneter Projekte, die über den Bürgerhaushalt finanziert werden sollen und b) die Bestimmung von eigenen Prioritäten zur Projektauswahl und anschließende Erstellung einer Rangliste möglicher Projekte. Die so priorisierten Projektvorschläge werden zur Prüfung einem technischen Ausschuss (aus Verwaltungsfachleuten und Vertretern der Zivilgesellschaft) vorgelegt, um die technische und finanzielle Umsetzbarkeit der Projektideen zu ermitteln und – ggf. nach einer Optimierung – eine konkrete Zuweisung von Haushaltsmitteln auf die Einzelprojekte vorzunehmen.
Formeller Beschluss: die endgültige Projektliste wird durch einen gemeinsamen Beschluss der Kommunal-/Regionalverwaltung und den Delegierten festgehalten und fließt in die formelle Haushaltsverabschiedung des Kommunal- und Regionalparlamentes für das Folgejahr ein. Die Ergebnisse des Bürgerhaushaltes werden an das Wirtschafts- und Finanzministerium (MEF) weitergeleitet.
Bürgeraufsicht: ausgewählte Delegierte sollen die Einhaltung der vorgeschriebenen Beteiligungsschritte und die Umsetzung der Beschlüsse des Bürgerhaushaltes sicherstellen. Die Bürgeraufsicht kann Verstöße gegen gesetzliche Vorschriften bei den nationalen Kontrollinstanzen melden.
Abbildung 3:
Der Bürgerhaushalt Peru – ein Erfolgsmodell?
An dieser Stelle ist es wichtig, einige politische, gesellschaftliche und geografische Herausforderungen zu kennen, vor denen Peru steht:
eine geringe Bevölkerungsdichte und große Unterschiede zwischen drei Naturräumen (Costa, Sierra, Selva): daraus resultierten u.a. abgeschiedene Regionen mit defizitärer kommunaler Daseinsvorsorge in den Bereichen Wasser, Abwasser, Strom, Müll, Bildung und Gesundheit.
Ausgrenzung und Armut: etwa ein Drittel der peruanischen Bevölkerung kann (gemessen an Armutsindikatoren) als arm angesehen werden, wobei erhebliche Disparitäten zwischen urbanen und ruralen Gebieten bestehen.
Zentralismus: trotz aller Dezentralisierungsbemühungen der vergangen Jahre ist Peru faktisch als politisch und wirtschaftlich zentralistisch ausgerichtetes Land anzusehen. Damit gehen u.a. geringe Eigeneinnahmen aus kommunalen Abgaben, etwa für die dauerhafte Sicherstellung der kommunalen Dienstleistungen, einher.
Erfolge
Angesichts dieser Herausforderungen und der vergleichsweise kurzen Zeit seit der gesetzlichen Einführung des Bürgerhaushaltes im Jahr 2004 konnten bemerkenswerte Ergebnisse erzielt werden, beispielsweise
eine kontinuierliche Zunahme der kommunalen Investitionsbudgets, die über den Bürgerhaushalt vorwiegend in soziale Infrastrukturprojekte partizipativ verteilt werden. So wurde etwa im Jahr 2009 ein Drittel der kommunalen Investitionen durch Bürgerhaushalte entschieden.
eine landesweit kontinuierlich steigende Anzahl von Delegierten, die am Bürgerhaushalt teilnehmen. Für das Jahr 2009 geht man beispielsweise von insgesamt etwa 150.000 Delegierten landesweit aus.
eine politisch und gesellschaftlich weitgehende Etablierung des Bürgerhaushalts.
Damit spricht einiges dafür, den Bürgerhaushalt Perus grundsätzlich als ein geeignetes Instrument der Umverteilung zum Wohl der Armen und der Mobilisierung armer Bevölkerungsschichten anzusehen.
Problemfelder
Trotz dieser skizzierten Fortschritte bestehen bei der Umsetzung des Bürgerhaushaltes eine Vielzahl von ungelösten Problemen (s. Abbildung 4), die hier nur angerissen werden können:
Ungeachtet der insgesamt hohen Akzeptanz des Bürgerhaushaltes in Peru ist in vielen Kommunen eine fehlende Unterstützung der Lokalpolitiker, eine zu geringe Beteiligung der Bürger und eine teilweise ungenügende Vorbereitung der Delegierten zu beobachten. Damit wird die Repräsentation der Bevölkerung und Legitimation des Bürgerhaushaltes insgesamt in Frage gestellt.
Im peruanischen Diskurs wird regelmäßig die Befürchtung einer Fragmentierung von Investitionen durch eine kleinteilige Verteilung von Haushaltsmitteln durch den Bürgerhaushalt ins Feld geführt. Auch wenn Evaluierungen des Bürgerhaushalts bislang keine belastbaren Belege hierfür ergeben, beeinflusst diese These die politische Diskussion um den Bürgerhaushalt in Peru.
Die Bürgeraufsicht kann ihre Aufgaben u.a. angesichts schlechter Ausbildung und hoher Fluktuation der Mitglieder und mangels echter Sanktionsmöglichkeiten nur unzureichend wahrnehmen.
Die gesetzlichen Vorschriften zur Durchführung des Bürgerhaushaltes und die Verzahnungen mit anderen kommunalen Verwaltungsaktivitäten sind für viele Kommunen nicht praktikabel. Dazu kommt, dass gerade kleinere Kommunen keine ausreichenden technischen und personellen Kapazitäten zur Umsetzung der ausgewählten Investitionsprojekte haben.
Trotz steigender Mittelverteilung über den Bürgerhaushalt war bislang keine signifikante Verbesserung der Lebensbedingungen in Peru zu verzeichnen, u.a. weil der Bürgerhaushalt tendenziell nur auf die Implementierung von Infrastrukturprojekten fokussiert ist.
Im Ergebnis führen diese ungelösten Probleme dazu, dass landesweit etwa 50 % der von den Bürgerhaushalten priorisierten Projekte entweder gar nicht oder nur mit großer Verzögerung durch die Verwaltung umgesetzt werden. So zeigt eine Studie der Interamerikanischen Entwicklungsbank (IDB), dass der Bürgerhaushalt in Peru beispielsweise keinen positiven Effekt auf die Wasserversorgung und Abwasserentsorgung hat: höhere Bürgerbeteiligung beeinflusst zwar die Qualität dieser Dienste, trägt aber nicht zum maßgeblichen Ausbau der Wasserversorgung bei. Gerade die arme Bevölkerungsschicht kann im Wassersektor nicht vom Bürgerhaushalt profitieren.
Abbildung 4:
Kann Deutschland von dem peruanischen Modell lernen?
Die vielfältigen und langjährigen Erfahrungen in Peru bei der Einführung, Umsetzung und Weiterentwicklung des Bürgerhaushalts können lohnenswerte Ansatzpunkte für eine intensivere Auseinandersetzung mit dem peruanischen Modell aus deutscher Sicht bieten. Hierbei kommt es entscheidend auf die spezifische Fragestellung an das Modell in Peru an. Hier seien beispielhaft drei Ansatzpunkte für eine intensivere Analyse herausgegriffen:
a. Entwicklungsbezogener Ansatz
Hierbei geht es um die Frage, welche Rolle die einzelnen Akteure – wie etwa die Zivilgesellschaft, Nichtregierungsorganisationen, die Nationalregierung oder die subnationale Ebene – bei der Einführung und Umsetzung des Bürgerhaushaltes in Peru gespielt haben und spielen.
Bezogen auf Deutschland könnten daraus ggf. Rückschlüsse auf Handlungsoptionen von Kommunen, Nichtregierungsorganisationen oder den Bürgern gezogen werden.
b. Wirkungsorientierter Bürgerhaushalt
Die praktischen Erfahrungen in Peru bei der Wirkungsmessung von Bürgerhaushalten und die Entwicklung von geeigneten Indikatoren für alle staatlichen Ebenen könnten die aktuelle, ähnlich gelagerte Diskussion in Deutschland befruchten, ggf. auch im Kontext der Verwaltungsmodernisierung.
c. Ermittlung guter Beispiele
Die große Zahl durchgeführter Bürgerhaushalte in Peru erlaubt es, anhand von Leitfragen gezielt gute Beispiele zu ermitteln oder Einzelelemente des peruanischen Bürgerhaushalts näher zu analysieren, wie etwa:
in der Vorbereitungsphase (u.a. Verzahnung des Bürgerhaushalts mit strategischer Entwicklungsplanung)
beim Aufruf und der Auswahl von Delegierten mit dem Ziel einer „größtmöglichen Beteiligung der Bevölkerung“ (u.a. innovative Nutzung von Medien und andere Formen der Bevölkerungsansprache, Einbindung in Wahlprogramme, Vernetzung lokaler Akteure, Verfahren zur Auswahl der Delegierten)
bei Kriterien zur Priorisierung von Projekten (u.a. Beitrag des Projektes zu strategischen Planungszielen und zur Erreichung der nationalen Indikatoren, Umfang der Eigenanteile der Bevölkerung)
zur Rolle der Bürgeraufsicht (stärkere Einbindung der Bevölkerung in die Aufsicht und Beratung von Bürgerhaushalten)
Ein (längerfristiger) Austausch von kommunalen Praktikern aus Peru und Deutschland, etwa im Rahmen von Städtepartnerschaften, könnte ein geeignetes Instrument für einen gezielten Wissenstransfer darstellen.
