Erst verschärft, dann wieder entschärft: Die Entwicklung von § 129a StGB | Themen | bpb.de

bpb.de: 1976 wurde mit der Einführung von § 129a StGB die Bildung terroristischer Vereinigungen strafbar. War dieser Schritt aus juristischer Sicht notwendig?

Mark Zöller: Zwingend notwendig war seine Einführung sicher nicht. Aber man kann auch nicht sagen, dass sich das dahinter stehende Konzept nicht bewährt hätte. Schließlich hilft der Paragraf den Strafverfolgungsbehörden aus einem klassischen Dilemma. Vorher war es so: Entweder ihr Zugriff auf die terrorismusverdächtigen Personen erfolgte zu früh. Dann wurde zwar regelmäßig der bevorstehende Anschlag verhindert, aber möglicherweise musste man die Beschuldigten dann laufen lassen, weil sie über die bloße Vorbereitung von Straftaten hinaus noch nichts getan hatten. Oder der Zugriff erfolgte zu spät, wenn die Straftat schon begangen worden war. Dann konnte man zwar die Tatbeteiligten meist unproblematisch strafrechtlich verfolgen, aber Rechtsgüter wie das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder das Eigentum der Opfer wurden verletzt, das Kind war also schon in den sprichwörtlichen Brunnen gefallen.

Was hat sich durch die Einführung des Paragrafen geändert?

§ 129a StGB stellt typische Vorbereitungshandlungen unter Strafe, konkret die rein organisatorische Verbindung zu einer Vereinigung, die auf die Begehung schwerer Straftaten abzielt. Indem man solche Vorbereitungshandlungen erfasste, gab es endlich etwas, das noch vor der Begehung des eigentlichen Anschlags strafrechtlich verfolgt werden und worauf sich ein Anfangsverdacht beziehen konnte, der Ermittlungsmaßnahmen erst möglich macht.

§ 129a wurde immer wieder verändert. Woran lag das?

Ein gewisser Einfluss auf die Gesetzesentwicklung ist völkerrechtlichen Vorgaben geschuldet, beispielsweise dem Rahmenbeschluss der Europäischen Union zur Terrorismusbekämpfung aus dem Jahr 2002.

Die meisten Änderungen gab es jedoch, weil man den Katalog der Bezugstaten, zu deren Begehung sich die Vereinigung zusammengeschlossen haben muss, im Laufe der Jahre immer wieder erweitert hat. Auf diese Weise wurde der Bereich strafbaren Verhaltens ausgeweitet. Vor allem aber wirken sich Vorschriften wie § 129a StGB als eine Art "Türöffner" für – meist heimliche – strafprozessuale Ermittlungsmaßnahmen wie z.B. die Überwachung der Telekommunikation aus. Solche Maßnahmen können bei Verdacht der Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung schon zu einem Zeitpunkt angeordnet werden, zu dem sich für andere Straftaten wie etwa Mord oder Totschlag nach dem Ermittlungsstand noch kein Anfangsverdacht ergibt.

1987 wurde unter der zweiten Regierung Helmut Kohls § 129a verändert. Was waren die wichtigen Neuerungen?

Insgesamt handelte es sich um eine deutliche Verschärfung der Strafbarkeit. Erstens wurden neue Straftatbestände in den Katalog der Anlasstaten aufgenommen. Zweitens wurden die Gründung und die mitgliedschaftliche Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung zu einem Verbrechenstatbestand heraufgestuft. Und schließlich wurde die Strafandrohung für Rädelsführer und Hintermänner erhöht und die Möglichkeit abgeschafft, von einer Strafe für den Versuch des Gründens einer Vereinigung abzusehen.

2002 wurde § 129a auf Vereinigungen ausgeweitet, die Kriegsverbrechen oder "Verbrechen gegen die Menschlichkeit" planen und/oder begehen. Was waren die Gründe?

Ausgangspunkt hierfür war das Römische Statut aus dem Jahr 1998 als völkerrechtlicher Vertrag zur Einrichtung des Internationalen Strafgerichtshofs in Den Haag und das vom deutschen Gesetzgeber als Konsequenz hieraus geschaffene Völkerstrafgesetzbuch. Da der Gesetzgeber davon ausgeht, dass eine terroristische Vereinigung sich – im Gegensatz zur kriminellen Vereinigung nach § 129 StGB – vor allem dadurch auszeichnet, dass sie auf die Begehung besonders schwerwiegender Straftaten abzielt, mussten in den Katalog der Anlasstaten zwangsläufig auch solche schwersten Völkerrechtsverbrechen aufgenommen werden.

Im Jahr 2002 wurde § 129a entschärft. "Sympathiewerbung" stand nun nicht mehr unter Strafe. Was bedeutete das?

Unter Sympathiewerbung versteht man Maßnahmen, mit denen Menschen für die Ziele und Handlungen einer Organisation günstig beeinflusst werden sollen, ohne dass sie zu einem bestimmten Verhalten, z.B. zur Mitwirkung am bewaffneten Kampf, motiviert werden sollen. Gemeint war insbesondere das Erklären und Befürworten der Ideologie und der Ziele einer terroristischen Vereinigung durch sogenannte "Solidaritätsbüros", die als Anlauf- und Kontaktstelle für Anfragen und Informationen zu solchen Organisationen dienten.

Mit Blick auf die im Grundgesetz garantierte Meinungsfreiheit wollte der Gesetzgeber 2002 Hindernisse für eine kritische Berichterstattung beiseite räumen, indem er werbende Meinungsäußerungen umfassend und zweifelsfrei straflos gestellt hat. Das Werben für eine terroristische Vereinigung ist daher heute nur noch dann strafbar, wenn es auf die Gewinnung von Mitgliedern oder Unterstützern abzielt. Nicht mehr vom Gesetz erfasst sind das bloße befürwortende Eintreten für eine Vereinigung, die argumentative Rechtfertigung ihrer Ziele oder Taten oder die Verherrlichung ihrer Ideologie.

Wie hat sich die Bedeutung des Paragrafen durch die Terroranschläge am 11. September 2001 in den USA verändert?

Für die Praxis der strafrechtlichen Verfolgung nach § 129a StGB haben sich speziell durch die Anschläge vom 11. September 2001 aus meiner Sicht juristisch kaum nennenswerte Veränderungen ergeben. Faktisch sind natürlich seitdem vor allem islamistisch motivierte Gruppierungen in den Fokus der Strafverfolger geraten.

Welche Rolle spielte § 129a zu Zeiten der RAF und welche spielt er heute in der Rechtsprechung?

Er ermöglicht bis heute die strafrechtliche Verfolgung im Vorfeld terroristisch motivierter Anschläge. Allerdings haben sich die Rahmenbedingungen verschoben. Zu Hochzeiten des RAF-Terrors ging es um gezielte Schläge gegen Repräsentanten des bekämpften Staatssystems. Heute soll mit dem Terror vor allem eine möglichst große Zahl Unschuldiger getroffen werden. Die Terroristen wollen damit ihre Schreckenswirkung maximieren.

Zudem gehören klassische hierarchische Gruppenstrukturen der Vergangenheit an. Im Zeitalter von Al-Qaida und des "Islamischen Staats" sind die Akteure oftmals nur durch lose Netzwerkstrukturen verbunden. Und in immer stärkerem Maße fehlen selbst solche direkten Bezugspunkte. Das verbindende Element ist dann nur noch eine gemeinsame Ideologie, etwa bei Einzeltätern, die sich über das Internet radikalisieren. Das macht es für die Strafverfolgungsbehörden zunehmend schwieriger, Vereinigungsstrukturen im Sinne des § 129a StGB nachzuweisen.

Heute ist Paragraf 129a aber auch für Ermittlungen im Zusammenhang mit rechtsextremistisch motivierter Kriminalität von Bedeutung. Aktuell werden beispielsweise Strafverfahren gegen den NSU und die "Oldschool Society" aufgrund des Paragrafen 129a geführt.

Das Interview mit Prof. Dr. Zöller wurde schriftlich geführt.