Kann ein Kind eingeschult werden, dessen Eltern ohne gültigen Aufenthaltstitel und ohne Kenntnis der Behörden in Deutschland leben? Es gibt Schulen, in denen diese Frage eindeutig mit Ja beantwortet wird. So erläuterte eine Schulsekretärin, die in einer Studie der Universität Bremen
Allerdings kamen auch solche Antworten auf die Frage nach der Einschulungsmöglichkeit von Kindern ohne Papiere: "Wir können es nicht beschulen, weil es ja gar nicht existiert in Deutschland." Damit steht die Antwort im Einklang mit dem Tenor in vielen öffentlichen Debatten, der faktische Rechtlosigkeit suggeriert.
Menschenrechte – so sagt es die Bezeichnung – sind aber Rechte, die allen Menschen zustehen sollten, alleine aufgrund ihres Menschseins und damit auch unabhängig vom Aufenthaltsstatus. Sie sollten von allen Staaten geschützt werden. In diesem Beitrag wird der Frage nachgegangen, wer mit den sogenannten Papierlosen überhaupt gemeint ist, inwiefern Menschenrechte für sie in Deutschland anerkannt sind und ob und wie sie durchsetzbar sind.
Zur Begrifflichkeit und zum Aufenthalt ohne Papiere
Es gibt viele Beweggründe, warum Menschen ihr Herkunftsland verlassen oder nicht mehr zurückkehren. Jedoch werden nicht alle Gründe von den Zielstaaten anerkannt. Somit begrenzen Nationalstaaten in ihrer Migrationspolitik die Angebote für legale Zuwanderung und bestimmen, wer sich legal im Land aufhalten und wohnen darf. Welcher Aufenthalt als legal oder nicht legal definiert wird, unterliegt politischen Schwankungen
Migration lässt sich aber durch Gesetze nicht vollkommen kontrollieren. Daher gibt es immer wieder Menschen, die sich ohne den geforderten Aufenthaltsstatus und ohne Wissen der Behörden in einem Land aufhalten. Sie werden hier in Anlehnung an den französischen Begriff "Sans-papiers" als Papierlose bezeichnet.
Von der europäischen
Menschen können auf unterschiedlichen Wegen papierlos werden, insbesondere weil sie nach einem regulären befristeten Aufenthalt als Touristinnen und Touristen bleiben, weil sie irregulär eingereist sind oder weil sie nach einem abgelehnten Asylantrag ohne Kenntnis der Behörden weiter im Land leben. Manchmal dauert der papierlose Aufenthalt nur wenige Monate. Es sind aber auch Fälle bekannt geworden, in denen Menschen über Jahrzehnte undokumentiert in Deutschland gelebt haben. Wie viele Menschen papierlos in einem Land leben, kann nur geschätzt werden. Nach der aktuellsten Schätzung für Deutschland
Der papierlose Aufenthalt wird beendet, wenn die Menschen in ihr Herkunftsland zurückkehren, in ein anderes Land weiterreisen oder wenn sich eine reguläre Aufenthaltsperspektive in Deutschland ergibt. Letzteres ist möglich z.B. durch Heirat mit einem EU-Mitglied, Elternschaft mit einem zweiten – deutschen – Elternteil oder durch Härtefallentscheidungen. Eine Regularisierung ist schwierig und erfordert Unterstützung und genaue Rechtskenntnisse. Daher ist sie kaum ohne Konsultation spezialisierter Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte möglich. In größeren Städten gibt es oft unabhängige Beratungsstellen, die spezielle und solidarische Beratung für Menschen ohne Papiere anbieten. In Bremen gibt es beispielsweise das Projekt Externer Link: Willkommen des Vereins der Inneren Mission, in Hamburg das Projekt Externer Link: Vericom oder Externer Link: Mujeres sin fronteras. Dass auch ohne Regularisierung Rechte bestehen und in Anspruch genommen werden können, wird in den folgenden Abschnitten diskutiert.
Rechte haben – Anerkennung von Menschenrechten auch für Papierlose
Auch demokratische Rechtsstaaten erkennen nicht alle Rechte, die in der allgemeinen Erklärung der Menschenrechte der Vereinten Nationen (AEMR) genannt werden, in vollem Umfang an. So gibt es z.B. für Staatsangehörige vielfältige Einschränkungen des Rechts auf Versammlungsfreiheit (Art. 20 AEMR) und des Rechts auf soziale Sicherheit (Art. 22 AEMR). Auch das Recht auf Arbeit und befriedigende Arbeitsbedingungen (Art. 23 AEMR) ist in den meisten Nationalstaaten nicht in einklagbarer Weise kodifiziert.
Unter den Menschenrechten befindet sich auch das Recht auf Freizügigkeit und Auswanderung. Demnach hat jeder Mensch das Recht, sich innerhalb eines Staates frei zu bewegen und seinen Aufenthaltsort zu wählen wie auch ein Land, einschließlich seines eigenen, zu verlassen und in sein Land zurückzukehren (Art. 13 AEMR). Debattiert wird, ob dies auch ein Menschenrecht auf internationale Bewegungsfreiheit impliziert. Im Menschenrechtskontext ist nicht grundsätzlich ausgeschlossen, ohne Papiere in einem Staat zu leben. Umso wichtiger ist es, dass Papierlosigkeit in der Logik der Menschenrechte nicht mit Rechtslosigkeit gleichgesetzt werden darf, sondern dass ein diskriminierungsfreier Zugang gefordert ist.
In Deutschland hat sich die Rechtsinterpretation im Hinblick auf Menschenrechte in der Papierlosigkeit in zentralen Bereichen gewandelt. Früher wurde argumentiert, dass sich Papierlose zur Rechtswahrnehmung in jedem Fall zu erkennen geben und sich damit dem Risiko der Abschiebung aussetzen müssen. Das hat dazu geführt, dass Papierlose faktisch Rechte nicht in Anspruch nehmen konnten. Heute ist für zentrale Rechtsfragen die Inanspruchnahme von Rechten auch in der Papierlosigkeit im Prinzip anerkannt, wenn auch in der Praxis nur mit Schwierigkeiten durchsetzbar: Das gilt insbesondere im Gesundheits-, Arbeits- und Bildungsbereich.
Recht auf körperliche Unversehrtheit und Behandlung bei Krankheiten
Laut der Menschenrechtserklärung hat jeder Mensch Anspruch auf Gesundheit und ärztliche Versorgung (Art. 25 AEMR). So werden Abschiebungen in Deutschland zumindest dann ausgesetzt, wenn anerkannt wird, dass Krankheiten im Herkunftsland nicht behandelt werden können oder eine Person aufgrund ihres gesundheitlichen Zustands nicht reisefähig ist. In solchen Fällen wird eine Duldung erteilt – also eine vorübergehende Aussetzung der Abschiebung. Schwangere ohne Papiere erhalten eine zeitweise Duldung für die Monate unmittelbar vor und nach der Geburt eines Kindes, wenn sie sich bei den Behörden melden. Damit sind die Menschen zwar zumindest zeitweise nicht mehr papierlos, jedoch ist eine Duldung nicht mit einer Aufenthaltserlaubnis gleichzusetzen.
Medizinische Versorgung wird für Geduldete wie für Papierlose im Asylbewerberleistungsgesetz geregelt. Darin ist eine medizinische Mindestversorgung bei akuten Erkrankungen, Schmerzzuständen, Schwangerschaft und Geburt sowie amtlich empfohlenen Impfungen vorgesehen.
Damit in Notfällen auch ohne Angst vor Abschiebung ein Krankenhaus aufgesucht werden kann, gilt seit 2009 nicht nur für das medizinische Personal eine unmittelbare Schweigepflicht. Darüber hinaus erstreckt sich der erweiterte Geheimnisschutz auch auf das Verwaltungspersonal im Krankenhaus und der Sozialbehörde, die für die Behandlung aufkommen muss, wenn Betroffene keine eigenen Mittel haben. Das heißt, Behörden wie Polizei und Ausländerbehörde dürfen nicht informiert werden, wenn kein Aufenthalt vorliegt.
Bisher wurde noch nicht flächendeckend untersucht, ob die vorgesehene Finanzierung tatsächlich in der Praxis funktioniert. Erfahrungen von Unterstützungsorganisationen deuten darauf hin, dass davon nicht ohne weiteres ausgegangen werden kann.
Aus diesem Grund, aber auch weil die Leistungen nicht annähernd der medizinischen Regelversorgung entsprechen, organisieren verschiedene zivile und kirchliche Netzwerke eine medizinische Versorgung für Menschen ohne Krankenversicherung, z.B. Externer Link: Medinetz oder Externer Link: Malteser Migranten Medizin. In einigen Kommunen bieten die Gesundheitsämter humanitäre Sprechstunden an. Dieses Parallelsystem wird von den Organisationen selbst kritisiert. Einige Kommunen haben anonyme Krankenscheine eingeführt, wie etwa Bremen oder Niedersachsen (Buschner 2015). Dadurch soll die Integration in die Regelversorgung ermöglicht werden.
Schutz vor Arbeitgeberwillkür
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer haben Anspruch auf Lohn für die geleistete Arbeit, selbst wenn weder Aufenthalts- noch Arbeitserlaubnis vorliegen. Lohnanspruch besteht auch, wenn es keinen schriftlichen Arbeitsvertrag gibt oder sich dieser im Nachhinein als unwirksam entpuppt, weil etwa der vereinbarte Lohn zu niedrig ist. Sobald jemand gearbeitet hat, besteht ein faktisches Arbeitsverhältnis. Der Lohnanspruch ergibt sich aus dem Mindestlohn oder gegebenenfalls aus Tarifverträgen. Außerdem haben Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ohne Papiere bei einem Arbeitsunfall Anspruch auf Leistungen der gesetzlichen Unfallversicherung.
Wenn Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber nicht oder einen zu geringen Betrag zahlen, haben die Arbeitnehmenden, ob mit oder ohne Papiere, das Recht, das Arbeitsgericht anzurufen. Dort können auch Schadensersatz- und Schmerzensgeldansprüche geltend gemacht werden bei Sachbeschädigung oder Persönlichkeitsverletzungen wie Diskriminierung, Freiheitsberaubung, Gewaltanwendung und sexuellem Missbrauch. Menschen ohne Papiere können wie andere Arbeitnehmende, die nicht über ausreichend finanzielle Mittel verfügen, einen Beratungsberechtigungsschein oder Prozesskostenhilfe beantragen.
Dennoch sind die Einforderung dieser Rechte und der Einbezug des Arbeitsgerichts für Menschen ohne Papiere mit einem gewissen Risiko für die Aufdeckung des fehlenden Status verbunden. Denn es existieren unterschiedliche Rechtsauffassungen darüber, ob Richter eine Pflicht zur Übermittlung haben (Rabe/Kamp 2012: 44). Allerdings berücksichtigt das Arbeitsgericht nur, was von den Parteien vorgetragen wird und muss daher nicht zwangsläufig den fehlenden Aufenthaltsstatus im Verfahren zur Kenntnis nehmen.
Bisher sind nur Fälle dokumentiert, in denen betroffene Papierlose mit Externer Link: Beratung und Unterstützung von Gewerkschaften, spezialisierten Anwältinnen und Anwälten oder Nichtregierungsorganisationen erfolgreich Arbeitsgerichte in Anspruch genommen haben.
Recht auf Bildung
Auch Menschen ohne Papiere haben ein Recht auf Bildung. So werden in der Menschenrechtserklärung die Gewährleistung einer unentgeltlichen Grundbildung und der Zugang zu Fach-, Berufs- und Hochschulunterricht unabhängig vom Aufenthaltsstatus verlangt (Art. 26 AEMR). In Deutschland wird das Recht auf Bildung als Teilhaberecht aus dem Grundgesetz abgeleitet und in verschiedenen internationalen Vereinbarungen zusätzlich normiert. Mit der Unterzeichnung der UN-Kinderrechtskonvention im Jahr 1992 wurde das Recht auf Bildung in Art. 28 für alle Kinder besonders hervorgehoben. Lange Zeit war umstritten, ob Schulleitungen und -sekretariate – wie andere öffentliche Stellen auch – die Ausländerbehörde informieren müssen, wenn sie in Ausübung ihres Amtes vom fehlenden Aufenthaltsstatus eines Kindes erfuhren. Um das Recht auf Schule auch für Kinder ohne Papiere unmissverständlich klarzustellen, sind seit 2011 Schulen sowie Bildungs- und Erziehungseinrichtungen ausdrücklich von aufenthaltsrechtlichen Meldepflichten befreit (§87 Aufenthaltsgesetz). Dies war ein langer politischer Prozess, an dessen Ende Politikerinnen und Politiker aller damals im Bundestag vertretener Parteien die Ausnahme von der Übermittlungspflicht begrüßten (Deutscher Bundestag 2011: 14217). Ohne gesetzliche Grundlage dürfen aus datenrechtlicher Sicht auch keine personenbezogenen Daten an Behörden weitergegeben werden. Außerdem ist ein Kind automatisch unfallversichert, sobald es in der Schule angemeldet ist.
Rechte durchsetzen: Das Beispiel des Rechts auf Schule
Wie schon im Gesundheits- und Arbeitsbereich deutlich wurde, ist die Durchsetzung selbst von allgemein anerkannten Rechten bei Papierlosen ein besonderes Problem. Wie sich dies in der Praxis verhält, wurde in einer Studie der Universität Bremen
Das theoretische Argument lautet in vereinfachter Form: Damit Rechte nicht nur auf dem Papier bestehen, müssen alle, die an der Verwirklichung des Rechts beteiligt sind, die Rechte kennen, sie praktisch umsetzen können und dies auch wollen. Damit ist nicht gemeint, dass jeder Beteiligte alle genauen Paragraphen und Verfahrensweisen für den Ausnahmefall der Papierlosigkeit im Kopf haben muss, sondern das ein ausreichendes Rechtsbewusstsein besteht und nach gangbaren Wegen gesucht wird:
Eltern ohne Papiere und ihre Unterstützerinnen und Unterstützer müssen
wissen, dass ihr Kind zur Schule gehen kann – auch ohne Papiere
die Schulanmeldung bewältigen können
das Kind zur Schule anmelden wollen, auch weil sie dadurch keine Probleme erwarten.
Das Schulpersonal und die vorgesetzten Stellen (z.B. Schulbehörden) müssen
wissen, dass sie auch ein Kind ohne Papiere einschulen müssen,
die bürokratische Anmeldeprozedur in einem solchen Fall durchführen können,
den Eltern ohne Papiere und ihren Unterstützerinnen und Unterstützern unmissverständlich vermitteln können, dass sie die Beschulung des Kindes ohne Aufdeckung der Papierlosigkeit realisieren wollen.
Der empirische Teil der Studie hat gezeigt: Eine Einschulung auch von Kindern ohne Papiere ist möglich und wird in Schulen mehrerer Bundesländer praktiziert. Das bedeutet nicht, dass die Schulen die papierlose Situation der Kinder unproblematisch finden, sondern dass sie im Zweifel das Menschenrecht des Kindes auf Schulzugang als vorrangig ansehen. Bei der telefonischen Umfrage unter 100 Grundschulen – nach einem Zufallsprinzip in den Landeshauptstädten und größten Städten Deutschlands ausgewählt – wurde in 62 Prozent der Schulen kein gangbarer Weg zur Schulanmeldung eines papierlosen Kindes aufgezeigt oder zumindest angedeutet. Selbst in der Bildungsadministration wurde von der Hälfte der Stellen keine positive Aussage zur Schulaufnahmemöglichkeit getroffen. Die protokollierten Begründungen zeigen, dass in vielen Schulen ein Bewusstsein dafür fehlt, dass jedes Kind einen Rechtsanspruch auf Bildung hat. Der Bildungsanspruch papierloser Kinder wird zum Teil explizit abgelehnt. In einigen Schulen wurde sogar irrtümlich angenommen, dass die Polizei informiert werden muss.
Fazit
Im Schulbereich ist klar gestellt worden, dass das Recht auf Bildung für Kinder ohne Papiere Vorrang vor administrativen Kontrollregelungen hat. Eine Auseinandersetzung mit Menschenrechten kann helfen, auf eine Verbesserung der Lage von Papierlosen hinzuwirken. Auf der rechtlichen Ebene kann sie dazu führen, dass für Menschen ohne jeden Status grundlegende Rechtsansprüche in nationalen Gesetzen eindeutig anerkannt werden. Auf der Umsetzungsebene kann sie helfen, ein Rechtsbewusstsein zu verankern, um auch Menschen grundlegende Rechte zu sichern, die nicht in Registern auftauchen und üblicherweise geforderte Papiere vorlegen können.
