Den politischen Parteien wird in Artikel 21 Grundgesetz der Rang von Verfassungsorganen eingeräumt. In der repräsentativen Demokratie gelten sie als unverzichtbare Mittler zwischen Bevölkerung und Staat. Deshalb muss sichergestellt sein, dass die Parteien über die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen finanziellen Mittel verfügen. Müssten sie sich dabei ausschließlich auf gesellschaftliche Finanzquellen wie Mitgliedsbeiträge und Spenden verlassen, bestünde die Gefahr, solche Parteien zu bevorzugen, die tendenziell wirtschafts- bzw. unternehmerfreundliche Positionen vertreten. Ihre Konkurrenten, welche sich eher den Interessen unterprivilegierter Bevölkerungsgruppen verpflichtet fühlen, würden dagegen unter erheblichen Wettbewerbsnachteilen leiden. Sollen die Parteien ihren Charakter als gesellschaftliche, im Volk wurzelnde Organisationen nicht verlieren und nicht zu Staatsorganen mutieren, kommt eine ausschließliche Finanzierung aus öffentlichen Mitteln aber ebenfalls nicht in Frage.
Die finanzielle Absicherung der Funktionsfähigkeit politischer Parteien muss also aus einer Balance zwischen der Nutzung öffentlicher und gesellschaftlicher Ressourcen bestehen, um die Unabhängigkeit der Parteien vom Staat zu gewährleisten. Mit den Stichworten Funktionsfähigkeit und Staatsfreiheit sind bereits zwei Verfassungsgrundsätze benannt, die bei der Ausgestaltung der Parteienfinanzierung beachtet werden müssen. Ergänzt werden sie durch die Prinzipien der Chancengleichheit und der Transparenz. Ersteres bedeutet, dass nicht ein bestimmter Parteientypus - etwa Parteien mit einem traditionell hohen Mitgliederbestand - gegenüber anderen - die beispielsweise über weniger Mitgliedsbeiträge verfügen und deshalb eher auf Spenden angewiesen sind - bevorzugt wird. Das Prinzip der Chancengleichheit wird gestützt durch das Transparenzgebot, das ebenfalls in Artikel 21 Grundgesetz verankert ist. Die Parteien müssen über die Herkunft und die Verwendung ihrer Mittel und über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft ablegen. Durch die jährlich vorzulegenden Rechenschaftsberichte soll die Öffentlichkeit nachvollziehen können, wer die einzelnen Parteien unterstützt.
Parteien als "Gesetzgeber in eigener Sache"
Die konkrete Ausgestaltung des Systems der Parteienfinanzierung ist seit jeher umstritten. Das liegt vor allem daran, dass die Festlegung der Höhe des Staatsanteils an der gesamten Parteienfinanzierung politischem Ermessen unterliegt und, dass dieses Ermessen dem Gesetzgeber zukommt: also den im Parlament vertretenen Parteien selbst. Parteien agieren in Gestalt ihrer Parlamentsfraktionen also als "Gesetzgeber in eigener Sache".
Doch die Parteien bestimmen nicht frei über ihre eigene Finanzierung. Auch das Bundesverfassungsgericht wurde immer wieder zur Überprüfung der gesetzlichen Regelungen zur Parteienfinanzierung angerufen und hat durch seine Urteile eine aktive Rolle bei der Ausgestaltung der Parteienfinanzierung gespielt, indem es einzelne Regelungen für verfassungswidrig erklärte oder dem Bundestag in seinen Urteilen konkret den Weg zu einer von den Richtern als verfassungskonform erachteten Ausgestaltung der Parteienfinanzierung wies. Beide - Gesetzgeber und Verfassungsgericht - haben im Lauf der Jahre dabei mehrfach Kehrtwendungen vollzogen.
Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts
Die politischen Parteien schöpfen ihre Finanzmittel im Wesentlichen aus fünf Quellen: Aus 1) Mitgliedsbeiträgen, 2) Spenden natürlicher und juristischer Personen, 3) Abgaben, zu denen die Mandatsträger durch ihre Parteien verpflichtet werden, 4) sonstigen Einnahmen (v.a. aus Unternehmenstätigkeit, Vermögenserträgen etc.) und aus 5) staatlichen Mitteln. Bei den angesprochenen Kehrtwendungen durch Parlament und Verfassungsgericht ging es vor allem um die steuerliche Privilegierung ("Absetzbarkeit") von Spenden, die absolute und der relative Höhe ("Obergrenze") des Staatsanteils sowie um die Frage, ob nur bestimmte Aspekte der Parteiaktivitäten vom Staat gefördert werden dürfen ("Wahlkampfkostenerstattung") oder ob eine allgemeine Parteienfinanzierung erfolgen soll. Die wesentlichen Wendepunkte in der Ausgestaltung der Parteienfinanzierung markieren die Urteile des Bundesverfassungsgerichts aus den Jahren 1958, 1966 und 1992 sowie die auf diese Urteile folgenden Reaktionen des Gesetzgebers.
In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Grundgesetzes 1949 konnten Spenden an politische Parteien vom steuerlich veranlagten Einkommen natürlicher und juristischer Personen abgezogen werden. Im Jahr 1958 setzte das Bundesverfassungsgericht dieser Praxis ein Ende. Die Begründung dafür lautete, dass die Einflussnahme der Bürger auf die politische Willensbildung unterschiedlich behandelt würde, weil auf Grund der Steuerprogression höhere Einkommen begünstigt würden. Die Richter wiesen in ihrer Urteilsbegründung darauf hin, dass der Staat zwar nicht verpflichtet sei, dafür zu sorgen, dass der Geldbedarf der politischen Parteien befriedigt werde, dass es ihm aber durchaus freistehe, unmittelbar Steuermittel für die Aufgaben der Parteien zur Verfügung zu stellen (BVerfGE 8: 51). Der Gesetzgeber nahm diesen Hinweis auf und stellte Mittel im Bundeshaushalt bereit, um die allgemeine Tätigkeit der politischen Parteien zu subventionieren. Diese Mittel, deren Gesamthöhe sich anfangs auf 5 Millionen DM pro Jahr belief, wurden auf die Parteien gemäß ihrer Fraktionsstärke im Deutschen Bundestag verteilt. Im Lauf der Jahre wurden die Haushaltsmittel sukzessive aufgestockt.
Die erste Kehrtwende: die Wahlkampfkostenpauschale
Zwar war damit dem Prinzip der Chancengleichheit zumindest für die im Parlament vertretenen Parteien - aber eben auch nur für diese - Genüge getan, doch tangierte die allgemeine Parteienfinanzierung aus dem Staatshaushalt den Grundsatz der Staatsfreiheit. Mit dieser Begründung strengte die hessische Landesregierung ein Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht an - und leitete so die erste Kehrtwende ein: Die Karlsruher Richter erklärten in ihrem Urteil vom 19. Juli 1966, dass es mit dem "Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen" nicht vereinbar sei, "den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit" zu gewähren und die "dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen" (BVerfGE 20: 56). Im Weiteren hieß es in dem Urteil jedoch, dass es sich verfassungsrechtlich rechtfertigen lasse, wenn "den politischen Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes ersetzt" würden (ebenda: 113).
In Reaktion auf dieses Urteil kam der Deutsche Bundestag 1967 - mit achtzehnjähriger Verspätung - seinem Gesetzgebungsauftrag aus Artikel 21 Grundgesetz nach ("Das Nähere regeln Bundesgesetze") und verabschiedete das erste Parteiengesetz. Der Finanzierungsteil dieses Gesetzes sah für die Wahlkampfkostenerstattung einen Gesamtbetrag von 2,50 DM je Wahlberechtigten vor. Parteien, die mindestens 2,5 Prozent der gültigen Zweitstimmen bei Bundes- und Landtagswahlen erreicht hatten, sollten hierfür eine Wahlkampfkostenpauschale relativ zu ihrem Zweitstimmenanteil erhalten. Auch gegen diese Regelung wurde das Bundesverfassungsgericht angerufen. Die Wahlkampfkostenerstattung als solche ließen die Richter in ihrem Urteil zwar unangetastet. Sie bestimmten aber die Absenkung des Schwellenwerts für die Beteiligung an der Wahlkampfkostenerstattung auf 0,5 Prozent der Zweitstimmen, da andernfalls der Grundsatz der Chancengleichheit verletzt sei (BVerfGE 24: 342).
Die zweite Kehrtwende: staatliche Teilfinanzierung
Die Einführung der Wahlkampfkostenpauschale schuf letztlich mehr Probleme als sie löste, - auch wenn sie im Lauf der Jahre in zwei Schritten bis auf fünf DM für jeden Wahlberechtigten erhöht wurde. Denn die Parteien konnten ihre laufenden Kosten aus Mitgliedsbeiträgen, Spenden und sonstigen Eigeneinnahmen nicht decken, durften die vom Staat zur Verfügung gestellten Mittel aber nur zur Deckung ihrer Wahlkampfkosten verwenden. Aus Sicht der Schatzmeister der Parteien machte das Täuschungsversuche faktisch unumgänglich. An dieser prekären Lage änderte die zu Anfang der 1980er-Jahre in zwei Schritten vorgenommene Erhöhung der steuerlichen Absetzbarkeit von Spenden ebenso wenig wie die im Dezember des Jahres 1983 beschlossene Einführung eines sogenannten Chancenausgleichs. Dadurch erhielten Parteien mit einem relativ geringen Aufkommen an Spenden und Mitgliedsbeiträgen staatliche Ausgleichszahlungen.
Eine Klage der Grünen gegen diese Maßnahmen brachte das Bundesverfassungsgericht erneut ins Spiel. Das Urteil vom 9. April 1992 (BVerfGE 85: 264ff.) markierte den zweiten grundsätzlichen Richtungswechsel des Karlsruher Gerichts. Es verwarf die Annahme, man könne die Aufwendungen der Parteien für ihre Wahlkämpfe säuberlich von denen für ihre sonstigen Aktivitäten unterscheiden. Stattdessen sei eine staatliche Teilfinanzierung der Parteien, die sich auf deren gesamte Tätigkeiten bezieht, letztlich doch mit dem Grundgesetz vereinbar. Damit war das Verfassungsgericht im Grundsatz wieder bei seiner bereits 1958 formulierten Interpretation angelangt, die es im Jahr 1966 noch als prinzipiell grundgesetzwidrig verworfen hatte.
Doppelte Deckelung der Staatszuschüsse
Auch im Urteil von 1992 gaben die Verfassungsrichter wieder deutliche Hinweise, wie die staatliche Parteienfinanzierung verfassungskonform ausgestaltet werden müsse. Durch die Novellierung des Parteiengesetzes im Jahr 1994 wurden diese Vorgaben weitgehend umgesetzt. Nach der Aufdeckung diverser Parteispendenskandale in den Folgejahren setzte der damalige Bundespräsident Johannes Rau im Jahr 2000 eine Sachverständigenkommission ein, die sich mit weiterhin bestehenden Problemen der Parteienfinanzierung auseinandersetzen sollte. Die im Folgejahr von der "Parteienfinanzierungskommission" vorgelegten Empfehlungen fanden zum Teil Eingang in die vom Bundestag im Jahr 2002 beschlossene Änderung des Parteiengesetzes. Die Abgeordneten beschlossen verschärfte Regelungen für die Annahme von Barspenden, bestimmte Anzeigepflichten und die Einführung von Strafvorschriften.
Seitdem sind die Staatszuschüsse zudem in doppelter Hinsicht gedeckelt. Neben einer "relativen Obergrenze", der zufolge die staatlichen Zuschüsse an eine Partei deren selbst erwirtschafteten Einnahmen nicht übersteigen dürfen, gilt eine "absolute Obergrenze" für die vom Staat bereitgestellten Mittel für alle Parteien. Sie orientierte sich zunächst an der vor 1994 an die Parteien ausgeschütteten Gesamtsumme. Allerdings wurde von vornherein eine Anpassung der absoluten Obergrenze an die Preisentwicklung vorgesehen, die sich nach einem Preisindex für die für eine politische Partei typischen Ausgaben richtet. Deshalb stieg die Gesamtsumme der vom Staat geleisteten Parteienfinanzierung von ursprünglich umgerechnet rund 133 Millionen Euro schrittweise auf mittlerweile 161,8 Millionen Euro im Jahr 2017.
