Macht und Ohnmacht der Exekutive | USA | bpb.de

Seitdem ist die Constitution in ihrem Wesenskern nicht verändert worden. Die Kontinuität gilt prinzipiell auch für die Verfassungsorgane, für den Kongress, für das Präsidentenamt und für die richterliche Gewalt mit dem Obersten Bundesgerichtshof an der Spitze. Allerdings hat so etwas wie ein stiller Verfassungswandel stattgefunden - allein schon dadurch, dass die USA territorial expandierten, womit die Zahl der Einzelstaaten von ursprünglich 13 auf heute 50 wuchs. Auch die Industrialisierung, die Urbanisierung und im letzten Halbjahrhundert die Hightechentwicklung bewirkten fundamentale Veränderungen der Gesellschaft und damit des politischen Systems und seiner Institutionen. Dieser Wandel lässt sich an der Geschichte des Präsidentenamtes illustrieren.

Befugnisse des Präsidenten

Ursprünglich und auch noch lange im 19. Jahrhundert residierte der Präsident ohne Hilfskräfte im Weißen Haus, in 1600 Pennsylvania Avenue. Von den Präsidenten wurde erwartet, dass sie ihre Reden selbst schrieben und ihre Korrespondenz selbst erledigten. Dazu stellten die meisten Amtsinhaber Bürokräfte ein, die sie aber aus eigenen Mitteln bezahlen mussten. Erst im achten Jahrzehnt der Geschichte der Republik stimmte der Kongress einem Haushaltstitel zu, aus dem das Gehalt eines persönlichen Sekretärs des Präsidenten finanziert wurde. Im 20. Jahrhundert stieg dann die Zahl der Mitarbeiter, insbesondere während des Ersten Weltkrieges (1914-1918) und der Weltwirtschaftskrise (ab 1929), als Kriegs- und Notstandsbehörden eingerichtet wurden, die direkt dem Präsidenten zugeordnet waren. Immerhin arbeiteten Herbert Hoover, Präsident von 1929 bis 1933, also in Zeiten der auf den Einbruch der Weltwirtschaft folgenden "Großen Depression", schon vier persönliche Sekretäre zu, und insgesamt gab es 40 Schreibkräfte, Angestellte und Boten.

Dennoch kam eine Kommission, die von seinem Amtsnachfolger Franklin D. Roosevelt (1933-1945) eingesetzt worden war, um über die Reorganisation der Exekutive nachzudenken, zu dem Ergebnis: "The President needs help", der Präsident benötigt zur Erledigung seiner Aufgaben dringend Hilfe. Daraufhin wurde das Executive Office of the President eingerichtet, eine Art Staatskanzlei. Damit entstand eine präsidentielle Bürokratie mit einer wechselnden Zahl von Mitarbeitern und Ämtern. Die Mitarbeiterzahl ist nicht genau ermittelbar, da viele dort Tätige von anderen Ämtern abgeordnet worden sind und auf deren Gehalts- und Personallisten geführt werden. Ihre Zahl dürfte heute zwischen 1.500 und 2.000 liegen.

Das Amt des Präsidenten steht in den modernen Zeiten des 20. und 21. Jahrhunderts immer wieder im Mittelpunkt des allgemeinen Interesses, hoher Erwartungen und scharfsinniger politik- und geschichtswissenschaftlicher Analysen. Das ist kein Zufall, denn im US-amerikanischen politischen System ist es die einzige nationale Institution, die über Wahlmänner bzw. -frauen von den Bürgerinnen und Bürgern der ganzen Nation gewählt wird. Zugleich stellt der Präsident - nicht zuletzt als Staatsoberhaupt - ein die nationale Identität (mit)stiftendes Symbol dar, er ist in den US-Medien stets präsent. Außerdem ist er nach dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall der Sowjetunion der Führer der einzig verbliebenen militärischen, ökonomischen und politischen Weltmacht in einer "unipolaren Welt". In der Verfassung heißt es am Beginn des Artikels II: "Die vollziehende Gewalt liegt bei dem Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika." Oder sinngemäß interpretiert und zugespitzt formuliert: Der Präsident ist die Exekutive. Niemand kann leugnen, dass der Präsident der USA über Macht verfügt, zuweilen auch von seiner Machtfülle gesprochen werden kann, gerade im letzten Jahrhundert. Dabei haben die Präsidenten nicht einfach Macht und Kompetenzen, die vorher etwa beim Parlament, bei den Einzelstaaten oder den Kommunen lagen, auf Grund ihrer Willenstärke oder ihres Charismas an sich gerissen.

Verantwortlich für ihren Machtzuwachs waren vielmehr soziale, wirtschaftliche und politische Veränderungen, die Entfaltung des US-amerikanischen Sozialstaates und der Aufstieg der USA zur Weltmacht, Entwicklungen, die sich in einem langen Prozess vollzogen und eine direktere Einflussnahme des Staates erforderten. So entstanden seit dem 19. Jahrhundert ein bundesweiter Markt und ein entsprechendes Verkehrssystem, die alte regionale und einzelstaatliche Grenzen durchbrachen. Gleichzeitig fand eine Konzentration des Kapitals statt, und Großunternehmen wie das Rockefeller-Imperium bildeten sich. Die Frontier, das im Westen und Südwesten unbesiedelte, offene Land, bevölkerte sich, das Staatsterritorium erweiterte sich um neue Bundesstaaten. Schließlich entstand als Reaktion auf die schreiende Armut und das horrende soziale Elend in der Weltwirtschaftskrise - wenn auch im Vergleich zu Europa um Jahrzehnte verzögert - der US-amerikanische Sozialstaat: Mit der New Deal-Gesetzgebung wurden die Arbeitslosen- und die Rentenversicherung sowie die Arbeitsgesetzgebung eingeführt.

Aktive Eingriffsmöglichkeiten

Mit dem Präsidentenamt war im Regierungssystem der USA institutionell jener Ort vorgegeben, von dem aus aktiv, direkt, augenblicklich und bundesweit in Wirtschaft und Gesellschaft eingegriffen werden konnte. Angesichts der "Nationalisierung" wirtschaftlicher und sozialer Probleme und des Eintritts der Vereinigten Staaten als Großmacht in die internationale Politik spätestens mit dem Ersten Weltkrieg konnten eine kontinuierliche Struktur-, Sozial- und Konjunktur- sowie Außenpolitik nur aus dem Weißen Haus betrieben werden. Allein der Präsident vermochte in Wirtschaft, Gesellschaft und das internationale System regulierend einzugreifen. Die beiden anderen Gewalten, die Judikative und die Legislative, waren und sind hierfür ungeeignet. Das Oberste Bundesgericht ist prinzipiell auf eine passive Rolle verwiesen, es kann nur jene Fälle aufnehmen und entscheiden, die es nach einem langen Instanzenweg erreichen. Und auch dann kann das Gericht nur "ja" oder "nein" sagen, nicht aber politisch gestalten. Und in beiden Häusern des Kongresses, im Senat wie im Repräsentantenhaus, dominieren lokale, einzelstaatliche und regionale bzw. wirtschaftliche Einzelinteressen, steht aber nicht unbedingt das nationale Gemeinwohl im Vordergrund.

Krisenmanagement

Natürlich ist die zentrale, machtvolle Stellung des Präsidenten in Krisenzeiten verstärkt worden, so im Ersten und Zweiten Weltkrieg, in der Weltwirtschaftskrise und nach den Terrorangriffen auf die Vereinigten Staaten am 11. September 2001. In Krieg und Krise scharen sich - wenigstens anfangs - alle US-Amerikanerinnen und -Amerikaner um ihren Präsidenten, um den Oberbefehlshaber und das Staatsoberhaupt, um das personifizierte Symbol der Nation. Die Meinungsforschung misst dann nie zuvor gekannte Höhenflüge in der Popularität des Präsidenten, so bei George Bush sen. im zweiten Golfkrieg und bei George W. Bush im Krieg gegen die Taliban und am Beginn des Feldzuges gegen den Irak. Gegenüber dem Kongress scheinen die Präsidenten dann in einer fast allmächtigen Position zu sein. Sie drücken in solchen Zeiten innerhalb weniger Tage Gesetzesvorlagen durch, für die sie sonst Jahre gebraucht hätten - wenn denn überhaupt von Senat und Repräsentantenhaus die Zustimmung erfolgt wäre.

So erreichte George W. Bush nach den Terrorangriffen 2001 auf New York und Washington, dass sechs Wochen nach den Anschlägen ein Anti-Terror-Gesetzespaket verabschiedet wurde, der PATRIOT-Act (engl.: Provide Appropriate Tools Required to Interrupt and Obstruct Terrorism, Sorge für angemessene Hilfsmaßnahmen zur Hinderung und Bekämpfung des Terrorismus). Danach können des Terrorismus verdächtigte Personen in Haft genommen und Bibliotheken, Banken, Geschäfte und Universitäten durchsucht werden, wenn sich daraus relevante Informationen zur Terrorismus-Bekämpfung gewinnen lassen. Kritische Stimmen haben die Frage aufgeworfen, ob damit nicht der IV. Zusatzartikel zur US-Verfassung aufgehoben werde, der bestimmt, dass "das Recht auf Sicherheit der Person und der Wohnung, der Urkunden und des Eigentums vor willkürlicher Durchsuchung, Verhaftung und Beschlagnahme" nicht verletzt werden darf.

Für die innere Sicherheit wurde eine neue Riesenbehörde geschaffen, das Department of Homeland Security. Dessen heutige Aufgaben waren vorher auf über 100 verschiedene Ämter aufgeteilt. 27 Behörden wurden in dem neuen Amt für Heimatschutz zusammengefasst. Es hat 172.000 Beschäftigte und verfügt über einen Haushalt von 37 Milliarden US-Dollar. Die frühere Einwanderungsbehörde, die Grenzpolizei und die Küstenwacht wurden integriert.

Internationales Aufsehen erregt die Internierung von rund 650 - nicht-amerikanischen, vorwiegend arabischen und muslimischen - Häftlingen auf dem US-amerikanischen Luftwaffenstützpunkt Guantanamo Bay auf Kuba, die nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 als mutmaßliche Terroristen festgenommen wurden. Sie galten zunächst nicht als Kriegsgefangene, sondern als "illegale Kämpfer" (unlawful combattants) und fielen demnach nicht unter die Genfer Konvention von 1949, die diesen Begriff nicht kennt. Inzwischen ist durch eine Entscheidung des Supreme Court klar, dass sie unter US-amerikanischem Recht stehen.

Autoritäre Tendenzen

Nach einer Welle des Patriotismus im Gefolge der Terroranschläge ist in der US-amerikanischen Öffentlichkeit zunehmend kritisch gefragt und diskutiert worden, ob durch die Notstands- und Sicherheitsgesetze nicht bestimmte, in der Verfassung festgelegte Prinzipien verletzt worden sind und werden.

Auch geht die Debatte darum, ob dem Präsidenten nicht unkontrollierte Macht zugefallen ist und sich wiederum das entwickelt, was unter den Präsidenten Lyndon B. Johnson und Richard Nixon als "imperiale Präsidentschaft" bezeichnet worden ist. Der Schöpfer dieses Begriffs, der Historiker Arthur M. Schlesinger, verstand darunter mehreres:

• dass Kompetenzen, die eigentlich der Legislative zustehen, vom Präsidenten usurpiert worden seien, insbesondere das Recht, Krieg zu erklären;

• dass es durch die Vertraulichkeit von Entscheidungen an der für die Demokratie notwendigen Transparenz mangele;

• dass Notstandsgesetze gegen das Volk, insbesondere gegen oppositionelle Gruppen, eingesetzt würden;

• so dass insgesamt das System von checks and balances zugunsten der Exekutive aus dem Gleichgewicht geriete.

Ämterkonkurrenz und Behördenvielfalt

Eine erste, ganz wichtige Einschränkung präsidentieller Macht kommt aus der Exekutive selbst, also gerade aus jener Gewalt, an deren Spitze der Präsident platziert ist und die ihm - eigentlich - untersteht. Die Fragmentierung, die für das politische System der Vereinigten Staaten typisch ist, gilt auch für die Exekutive. Die politische Verantwortung für einen Politikbereich wird auf viele Institutionen verteilt, deren Befugnisse sich häufig überschneiden, und präsentiert sich damit so verwirrend und unübersichtlich wie in fast keinem anderen Land. Ständige und aggressive Rivalität zwischen Behörden, Ämtern und Regierungsstellen prägt den politischen Alltag. Ämterkonkurrenz und Behördenvielfalt tragen nachgerade anarchische Züge. Dabei ist das Präsidentenamt nur eine Institution unter vielen, es steht eben nicht an der Spitze einer wohlgeformten pyramidenförmigen Hierarchie, so wie der deutsche Bundeskanzler oder der britische Premierminister an der Spitze des Kabinetts und damit auch der Ministerien und der Ministerialbürokratie stehen. Machtaufteilung ist vielmehr gerade für die US-amerikanische Exekutive charakteristisch.

Und hier liegt das Problem für den Präsidenten: Er ist mit formalen Kompetenzen ausgestattet, die ihn zur einzigen nationalen Institution machen, und doch gelingt es ihm nur mit Mühe, die vielen auseinanderstrebenden, sich überschneidenden, auch gegenseitig neutralisierenden Politiken seiner verschiedenen Behörden so zu koordinieren, dass sein präsidentieller Wille erkennbar wird und sich durchsetzt. Die Schaffung des Department of Homeland Security, das als neue Bundesbehörde über 100 Ämter zusammenfasst, die zuvor mit innerer Sicherheit beschäftigt waren, bildet eine absolute Ausnahme von der Regel, die nur in einer Notsituation durchsetzbar war. Das Ämterchaos ist von den Verfassungsvätern, vor allem aber vom Kongress, der über die Organisation der Exekutive zu beschließen hat, durchaus so gewollt: Machtaufteilung bestimmt die US-amerikanische Politik - und nur in Krisensituationen genehmigt der Kongress die Konzentration von Kompetenzen und Macht in einer Exekutivbehörde.

Permanent Government

Allerdings: Eine gewisse Struktur ist in der Exekutive doch erkennbar. So wird in der Politikwissenschaft von "Government Against Sub-Governments" gesprochen bzw. vom "Presidential Government" als Kontrast zum "Permanent Government". Gemeint ist damit der Gegensatz vom Präsidentenamt auf der einen Seite und miteinander kaum verbundenen, wenig koordinierten, im Prinzip weitgehend autonomen Teilregierungen auf der anderen Seite. Zur präsidentiellen Exekutive, zum Presidential Government, zählen die Mitarbeiter des Präsidenten, die ihm direkt zuarbeiten, die Behörden und Kommissionen im Weißen Haus und im Executive Office.

Das Permanent Government umfasst im Unterschied dazu jene Behörden, Departments und anderen Dienststellen, die unabhängig vom jeweiligen Präsidenten auf Dauer eingerichtet sind und bestimmte eingrenzbare Aufgaben wahrnehmen bzw. Programme durchführen. Dazu gehören das Department of State, das Department of Defense, das Department of the Interior, Ämter, die im parlamentarischen Regierungssystem Ministerien darstellen. Darunter fallen aber auch bestimmte bundesstaatliche Regulierungsbehörden wie die Interstate Commerce Commission, die Federal Communications Commission und bundesstaatliche Unternehmen wie die Tennessee Valley Authority, die aus der exekutiven Gewalt ausgegrenzt sind und auf die der Präsident so gut wie keinen Einfluss hat; die mithin prinzipiell unabhängig vom Präsidenten, aber auch vom Kongress Politik betreiben.

Zwischen Presidential Government und Permanent Government besteht nicht nur eine Rivalität, wie wir sie zwischen Ministerien auch aus parlamentarischen Regierungssystemen kennen. Vielmehr verläuft zwischen beiden ein tiefer Graben, den ein Präsident zu überbrücken versuchen muss, will er überhaupt Einfluss auf die Politik der permanent eingerichteten Ämter erlangen. Behörden des Permanent Government haben sich wiederholt geweigert, Anweisungen des Weißen Hauses auszuführen. So etwa weigerte sich während der Watergate-Affäre 1973 der Justizminister Elliot L. Richardson die Anweisung von Präsident Nixon auszuführen, den Sonderstaatsanwalt Archibald Cox zu entlassen.

Das Permanent Government ist extrem fragmentiert, die Arbeitsteilung differenziert und unübersichtlich. Hunderte von Behörden sind neben- und gegeneinander tätig, sie verfügen über konkurrierende und sich überlappende Zuständigkeiten. Jede Behörde hat ihre eigene Identität, ihr eigenes Gewicht, ihre eigene Geschichte und bestimmte, mehr oder minder präzis vorgegebene Aufgaben.

An der Spitze dieser Behörden und Ämter stehen vom Präsidenten ausgewählte und ernannte Chefs, die in Deutschland als Politische Beamte bezeichnet würden. Sie sind Repräsentanten, Botschafter, Abgesandte des Präsidenten, sollen seine Politik vertreten und durchsetzen. Häufig werden sie jedoch, wenn sie sich eingelebt und eingearbeitet haben, zu "Eingeborenen", "they become natives". Sie fangen an, von "meinem Haus", "meinem Programm", "meinen Leuten" zu sprechen. Sie vergessen, wer sie eigentlich warum ausgesandt hat. Kurz: Sie geraten in den Sog ihrer Behörden und vertreten nicht mehr die Politik des Präsidenten. Dann kann es geschehen, dass sie ihres Amtes enthoben werden - so passiert mit dem Secretary of the Treasury, Paul O'Neill, in der Administration von George W. Bush. Oder, wenn es sich um eine wenig profilierte Position handelt, geraten sie einfach in Vergessenheit.

Politiknetzwerke

Die Sogkraft der verschiedenen Behörden ist deshalb so groß, weil sie fast alle mit einer eigenen Klientel verbunden sind - die sich zudem häufig in einer Interessengruppe zusammengeschlossen hat. Es entsteht dann eine regelrechte symbiotische Beziehung zwischen der Regierungsbehörde und der Interessengruppe. Außerdem gehört das Politikfeld, das von der Behörde bearbeitet wird und in dem die Interessengruppe agiert, dann noch in die Gesetzgebungskompetenz eines bestimmten Ausschusses oder Unterausschusses im Kongress. Es entsteht also ein regelrechter kleiner Kosmos, der auf drei Säulen ruht, auf einer exekutiven Behörde, einer oder mehrerer Interessengruppen und einem Parlamentsausschuss. Genau diese Konstellation lässt sich fast beispielhaft im Department of the Agriculture, im Department of Labor und im Department of Commerce finden. Hier werden landwirtschaftliche bzw. gewerkschaftliche und unternehmerische Interessen in solch einem Kosmos zusammengefügt. Konkret: Der Verband der Weizenanbauer, die im Landwirtschaftsministerium zuständige Abteilung für Weizenanbau und der entsprechende Unterausschuss des Landwirtschaftsausschusses im Repräsentantenhaus bzw. im Senat kooperieren in einer Art Dreiecksbeziehung.

Dieses Arrangement zwischen Behörde, Interessengruppe und parlamentarischem Unterausschuss wurde früher als "eisernes Dreieck" bezeichnet. Da in der Alltagsrealität in den jeweiligen Interessenfeldern noch andere Fachleute aus Wissenschaft, Forschungsinstituten und dem journalistischen Bereich beteiligt sind, wird heute eher von einem issue network, einem Politiknetzwerk gesprochen. In diesem Politiknetzwerk schaffen die Betroffenen eines Politikbereichs ihre eigenen Gesetze und Regeln. Im Zusammenhang mit der Frage nach Macht und Ohnmacht des Präsidenten ist nun ganz entscheidend, dass letzterer kaum in diese nach außen sich abschottende politische Welt hineinzuregieren vermag - oder es zumindest in der Mehrzahl der Fälle eines erheblichen Aufwandes bedürfte, seine politischen Richtlinien gegen die Akteure dieses issue networks durchzusetzen.

Unabhängige Regulierungsbehörden

Über noch größere Distanz zum Präsidenten als Chef der Exekutive verfügen die unabhängigen Regulierungsbehörden, die Independent Regulatory Commissions, die sich in der Regel völlig in der Hand der Interessengruppen befinden. Sie sind auf Grund zunehmender ökonomischer Konzentration im ausgehenden 19. Jahrhundert entstanden. Mit fortschreitender Industrialisierung bedurfte es der staatlichen bzw. von außen kommenden Regulierung bestimmter Wirtschaftssektoren, zum Beispiel der Eisenbahngesellschaften. Die lieferten sich in den achtziger Jahren des 19. Jahrhunderts einen unbarmherzigen Konkurrenzkampf, der viele von ihnen an den Rand des Bankrotts trieb. Wollten sie wirtschaftlich überleben, mussten Absprachen über Preise, Rabatte und Streckenführung getroffen werden. Dazu bedurfte es eines Vermittlers und Schlichters. Und genau dies ist die Aufgabe der Interstate Commerce Commission, der ersten unabhängigen Regulierungsbehörde. Weitere folgten: die Federal Trade Commission, die den Handel zwischen den Einzelstaaten reguliert; die Federal Communications Commission, die Frequenzen an Fernseh- und Radiostationen verteilt; der National Labor Relations Board, der arbeitsrechtliche Konflikte schlichtet.

Diese Regulierungsbehörden bestehen aus fünf bis elf "Kommissaren", die auf Vorschlag des Präsidenten vom Senat bestätigt werden und die dann auf der Grundlage eines recht allgemein gehaltenen Gesetzes in konkreten Konfliktfällen Entscheidungen treffen. Durch diese Entscheidungen entsteht ein ganzer Kanon an Gewohnheitsrecht, auf das die Commissions sich dann wiederum beziehen. Hier gilt also noch eindeutiger als bei den Politiknetzwerken: "Regulation by the regulated", Selbstregulierung der Betroffenen.

Die Arbeitsweise der Regulierungsbehörden erschwert bei ihnen noch mehr als bei anderen Behörden des Permanent Government den politischen Zugriff des Präsidenten auf ihre Entscheidungen. Zwar obliegt dem Präsidenten das Nominierungsrecht für die "Kommissare", diese bleiben aber - anders als die politische Führung der anderen Behörden im Permanent Government - bei einem Regierungswechsel im Weißen Haus in ihrem Amt. Einige Politikbereiche sind also aus dem regulären politischen Entscheidungsprozess regelrecht ausgeklammert und der quasi-privaten Regulierung durch die Betroffenen überlassen. Die Fragmentierung der Exekutive ist somit offenkundig. Sie schwächt den Präsidenten in seiner Macht, erschwert das Regieren.

Kontrollinstanzen

Einschränkung präsidentieller Macht findet aber auch durch den Kongress statt, auf den weiter unten eingegangen wird. Dieser steht dem Präsidenten als Kontrollorgan gegenüber. Der Präsident kann sich auf keine Mehrheit im Parlament stützen, selbst wenn in Senat und Repräsentantenhaus Abgeordnete seiner Partei die Mehrheit haben, da Fraktionsdisziplin nicht existiert. Der Präsident muss sich ad hoc und quer durch alle Parlamentarier Unterstützung für seine Vorhaben suchen. Er tritt beim Kongress regelrecht als Lobbyist auf und entsendet ganze Heerscharen von Beratern und von parlamentarischen Verbindungsleuten zum Kapitol, um die Abgeordneten für sich zu gewinnen. Und im Ernstfall, wenn ein für ihn ganz wichtiger Gesetzentwurf oder Personalvorschlag zur Abstimmung steht, kontaktiert er die Repräsentanten und Senatoren höchst persönlich. Er lädt sie zum Frühstück oder zum Dinner ein, zu Staatsempfängen, lässt sie in der Airforce One mitreisen - immer darauf bedacht, dass auch die lokale Presse dabei ist und die Gelegenheit zu Fotos des Umworbenen mit dem Präsidenten nutzt. Der Präsident kann auch dafür sorgen, dass Bundesgelder schneller und ausgiebiger in den Wahlkreis eines Abgeordneten oder den Einzelstaat eines Senatsmitglieds fließen. Und wenn alles nicht hilft, kann ein Präsident auf Informationen des FBI oder eines anderen Geheimdienstes zurückgreifen und einen Parlamentarier unter Druck setzen, Begebenheiten aus seinem Privatleben andeuten. Lyndon B. Johnson soll darin ein Meister gewesen sein.

Dennoch reißen die Klagen der Präsidenten nicht ab, dass der Kongress sich der politischen Führung des Weißen Hauses nicht ausreichend anvertraue. So bemerkte Gerald R. Ford (1974-1977), Nachfolger von Richard Nixon, in einer Zeit, in der der Kongress versuchte, nach dem Vietnamkrieg und der Watergate-Affäre die Außenpolitik wieder stärker an sich zu ziehen: "Wir können es uns nicht leisten und haben dazu auch keine Zeit, das Land von 535 Außen- und Verteidigungsministern regieren zu lassen." Und der Entwurf für den Bundeshaushalt, der im Office of Management and Budget des Executive Office ausgearbeitet wird und den der Präsident dem Kongress zuleiten muss, wird vom Parlament in der Regel gnadenlos zerpflückt, ist bei seiner Ankunft auf dem Kapitol oft nicht mehr das Papier wert, auf dem er gedruckt wurde. "Dead on arrival" heißt es dann. Kurz: Der Kongress fungiert als mächtiger Kontrolleur des Präsidenten, stellt ein Gegengewicht zur Macht des Weißen Hauses dar.

Doch noch weitere Barrieren und Gegengewichte grenzen Macht und politische Spielräume eines Präsidenten ein. Sie werden hier nur kurz erwähnt, weiter unten werden sie eingehender behandelt werden. So kommt dem Föderalismus und dem Lokalismus, die beide in den USA lebendig sind, eine viel größere Bedeutung zu als in Deutschland. Dies zeigt sich nicht zuletzt darin, dass der Präsident mit seinen Mitarbeitern auch gegenüber den Gouverneuren der Einzelstaaten, gegenüber den Bürgermeistern sowie gegenüber den Vereinigungen der Kreise und anderer Gebietskörperschaften als Lobbyist tätig werden muss, will er auch nur einige Aspekte seiner Wirtschafts-, Sozial-, Innen- und Umweltpolitik verwirklichen. Er ist auf deren Duldung, ja häufig auch Kooperation angewiesen.

Ferner spielt die Judikative in Bezug auf die Eindämmung präsidentiellen Einflusses eine mindestens so große Rolle wie in Deutschland das Bundesverfassungsgericht gegenüber Kanzler und Kabinett. So hat etwa unter Nixon der Supreme Court wiederholt und ausdrücklich die Macht des Präsidenten beschnitten. Er hat bestimmt, der Präsident dürfe das Budgetrecht des Kongresses nicht dadurch aushöhlen, dass vom Parlament für bestimmte Maßnahmen beschlossene Mittel von ihm nicht ausgegeben würden. Zudem entschied er, dass der Präsident dem Kongress nicht Informationen vorenthalten dürfe. Auch das Recht des Präsidenten, Bundesrichter zur Ernennung vorzuschlagen, hat nicht dazu geführt, dass die Judikative an die politische Leine des Weißen Hauses gelegt worden wäre. Vielmehr entsprechen häufig frisch ernannte Richter des Supreme Courts nicht den politischen Erwartungen, die ein Präsident bei ihrer Nominierung in sie gesetzt hatte. Sie urteilen zu liberal oder zu konservativ, kurz: unabhängig. Präsidentielle Macht wird also immer wieder durch die Unabhängigkeit der Gerichte beschnitten.

Schließlich begrenzen heute die Medien die Macht des Präsidenten wie nie zuvor in der amerikanischen Geschichte. In den USA gibt es die Tradition des investigativen Journalismus, der systematisch politischen und anderen Skandalen auf der Spur ist. Es waren letztendlich Journalisten der "Washington Post" und auch der "New York Times", die die Watergate-Affäre aufgedeckt und Nixons Rücktritt erzwungen haben. Alle Nachfolger dieses Präsidenten wissen seitdem um die Folgewirkungen derartiger politischer Skandale und Tricks, wenn diese in den Medien aufgedeckt werden.

Wege aus dem Machtdilemma

Wie kann ein Präsident bei soviel Gegenmacht, Kontrolle und Aufteilung von Macht überhaupt die Richtlinien seiner Politik durchsetzen, wie kann er angesichts strukturell bedingter politischer Fragmentierung erfolgreich regieren? Analytiker, Journalisten und ehemalige Präsidentenmitarbeiter, die die Ohnmacht ihres Chefs von innen her erlebt und erlitten haben, geben eine Antwort: Präsidentielle Macht besteht hauptsächlich in der Fähigkeit, andere zu überzeugen. Ein starker Präsident muss erfolgreich verhandeln, vermitteln, schlichten, Kompromisse schließen, Konsens herstellen und zuweilen auch manipulieren können. Er wird immer wieder versuchen, die unterschiedlichsten Koalitionen zu schmieden: im Kongress, um eine Mehrheit für favorisierte Gesetzentwürfe zu erhalten, in der eigenen Exekutive, damit die Gesetze dem präsidentiellen Willen entsprechend umgesetzt werden, und in der Wählerschaft, um Wahlen zu gewinnen bzw. wieder gewählt zu werden. Die Zauberformel lautet: "Überzeugen", Persuasion, und das ohne Unterlass. Präsident Truman hat dies einmal folgendermaßen beschrieben: "Ich sitze hier den ganzen Tag und versuche, Leute davon zu überzeugen, Dinge zu tun, die sie eigentlich aus eigenem Verstand und ohne Überredung verrichten sollten." Persuasion bedeutet aber mehr als nur rationales Überzeugen, mehr als zu argumentieren. Vielmehr übt der Präsident auf andere Druck aus. Er appelliert an die Eitelkeiten der Kongressmitglieder oder an ihre Interessen, macht Versprechungen, betreibt Kuhhandel - oder er wendet sich über das Fernsehen an die Öffentlichkeit und erzwingt damit eine Entscheidung des Kongresses.

Um die strukturell bedingte Schwäche des Präsidentenamtes zu überwinden, haben sich zwei Typen präsidentieller Herrschaft entwickelt, die hier in ihrer reinen Ausprägung beschrieben werden sollen: die so genannte institutionalisierte bzw. administrative Präsidentschaft und die plebiszitäre Präsidentschaft.

Administrative Präsidentschaft

Bei der administrativen Präsidentschaft soll durch bestimmte organisatorische Regelungen Macht im Weißen Haus konzentriert werden. Da der Präsident sich auf die Behörden des Permanent Government mitunter nicht so recht verlassen kann, schart er ihm treu ergebene Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Weißen Haus um sich und richtet für sie entsprechende Ämter, Beiräte und Beratungsgremien ein. Mit dieser Hausmacht aus eigenen Beratern, Assistenten und Experten wird gleichsam ein Gegengewicht, eine Gegenmacht gegenüber dem Permanent Government aufgebaut. Zwei konzentrische Kreise legen sich um den Präsidenten. Im inneren Kreis befinden sich seine persönlichen und unmittelbaren Mitarbeitenden, das White House Office. Im zweiten Kreis sind die Gremien und Behörden angesiedelt, die dem Präsidenten oder auch seinen persönlichen Beratern zuarbeiten, nämlich das Executive Office of the President.

Richard M. Nixon hat versucht, Macht und Kompetenzen im Weißen Haus zu konzentrieren - und dabei entsprechende Anregungen und Versuche von einigen seiner Vorgänger aufgegriffen. Seine Überlegung war, die bestehenden Departments, also die Ministerien vergleichbaren Bürokratien, aufzulösen und an ihrer Stelle mit dem Präsidentenamt eng verbundene Superbehörden einzurichten, und zwar für Außen- und Verteidigungspolitik, für Innenpolitik, für Wirtschaftspolitik, für Haushalts- und Verwaltungsorganisation und eine Behörde als Stabsstelle im Weißen Haus. Die Behördenleiter wären dann zugleich persönliche Assistenten des Präsidenten geworden und hätten als solche nicht vor Kongressausschüssen aussagen müssen. Der Kongress, dem bei Fragen der Reorganisation der Exekutive ein Einspruchsrecht zusteht, lehnte dieses Konzept jedoch ab.

Dennoch ist Nixon seinem Ziel, der Zentralisation exekutiver Befugnisse in seiner Hand, einen großen Schritt näher gekommen. Sein persönlicher Mitarbeiterstab sollte zum zentralen Organ des Regierungssystems werden. Durch eine geschickte personalpolitische Konstruktion schuf Nixon sich eine Art Präsidialkanzlei: Er ernannte den Direktor des Office of Management and Budget, seinen Nationalen Sicherheitsberater (das war Henry Kissinger) sowie den Chef des Domestic Council, der innenpolitischen Abteilung des Weißen Hauses, zu persönlichen Assistenten. Sie übernahmen eine Doppelfunktion. Als Assistenten des Präsidenten und als Abteilungsleiter des Executive Office fielen sie in Fragen ihrer Amtsführung unter das so genannte executive privilege, sie durften nicht von Kongressausschüssen verhört werden. Zugleich aber konnten sie mit der ganzen Autorität des Präsidenten in das Permanent Government eingreifen.

Die politischen Zentralisierungstendenzen im Weißen Haus lassen sich nicht allein aus der Persönlichkeitsstruktur eines Präsidenten, aus dessen mangelndem Selbstbewusstsein oder aus Verfolgungswahn erklären. Vielmehr ergeben sie sich aus dem strukturellen Machtdilemma, in dem sich jeder Präsident immer wieder findet. Und das gilt auch für die plebiszitäre Präsidentschaft.

Plebiszitäre Präsidentschaft

Während bei der administrativen Präsidentschaft von innen her, vom Weißen Haus aus versucht wird, Druck auf die anderen Institutionen des politischen Systems auszuüben, zielt der plebiszitäre Präsident darauf ab, diese von außen zu beeinflussen und sie sich politisch gefügig zu machen. Die Mittel hierfür sind die Medien, insbesondere das Fernsehen. Über sie richtet der Präsident einen Appell an die Nation, an das Volk. Er mobilisiert die öffentliche Meinung, konkret die Wählerschaft in den Wahlkreisen und Einzelstaaten, die dann ihre Abgeordneten im Repräsentantenhaus und im Senat bedrängen, dem Präsidenten zu folgen - so jedenfalls das Kalkül. Präsidenten treten in diesem Kontext auch populistisch auf, schlagen sich auf die Seite des Volkes, wettern gegen die "da oben" in Washington, attackieren den Kongress oder sogar ihre eigene Bürokratie.

Begonnen hat das in den 1930er Jahren mit Frankin D. Roosevelts Plaudereien am Kamin, die im Radio übertragen wurden. Es ging weiter mit Ronald Reagan (1981-1989), der sich aufgrund seiner Erfahrung als Schauspieler gut in Szene zu setzen wusste, und setzte sich fort mit George W. Bush, der vor Kaliforniens Küste im Mai 2003 auf einem Flugzeugträger das Ende des Irak-Krieges verkündete. Natürlich ist das Medienimage ein flüchtiges, unzuverlässiges Phänomen. Gerade das Fernsehen kann den Präsidenten unverhüllt, in unvorteilhafter Weise präsentieren. Daher beschäftigt das Weiße Haus Image-Macher, die dem entgegen wirken sollen. Die Pressesprecher betreiben "Informationskontrolle", sie versuchen den Informationsfluss zu lenken, enthalten den Medien zuweilen Informationen vor oder geben gezielt Indiskretionen an bestimmte Presseorgane weiter. Die Meinungsforschung hat die Hand am Puls der Wählerinnen und Wähler. Werbe-, Marketing- und Medienfachleute nehmen an allen wichtigen Besprechungen teil. Kurz: Aus dem Weißen Haus wird ein permanenter Wahlkampf geführt. Und die Wahlkampfmannschaft des siegreichen Präsidentschaftskandidaten zieht als Beraterstab mit dem Präsidenten in 1600 Pennsylvania Avenue ein. Der Unterschied zwischen Wahlkampf und Regierungstätigkeit droht zu verschwimmen.

Die plebiszitäre Präsidentschaft hängt stark vom Charisma einer einzelnen Person ab, die es versteht, die Medien in ihrem Interesse und in ihrem Sinne zu nutzen. Eine solche Persönlichkeit hat angesichts des Machtdilemmas, in dem Präsidenten sich befinden, eher die Chance, zum Präsidentschaftskandidaten nominiert zu werden. Und sie hat im Gegensatz zu blasseren Persönlichkeiten auch mehr Aussichten, ihre Politik aus dem Weißen Haus heraus erfolgreich gegen alle Widerstände durchzusetzen.

Um einem Irrtum vorzubeugen: Administrative und plebiszitäre Präsidentschaft sind als Typen politischer Herrschaft im fragmentierten politischen System der Vereinigten Staaten Abstraktionen und kommen in der politischen Wirklichkeit nie ganz "rein" vor, auch wenn Richard Nixon dem einen, Ronald Reagan dem anderen Typus recht nahe kamen. In der Regel sind Elemente beider Herrschaftstypen bei Präsidenten zu finden. So verfügte etwa Bill Clinton über große persönliche Ausstrahlung, und zugleich wusste er als erfahrener Jurist, wie das Weiße Haus zu organisieren war, um die Chancen auf Durchsetzung seiner Politik zu steigern.

Wahlkampf und Wahlverfahren

Um das Amt des Präsidenten der Vereinigten Staaten auszuüben, bedarf es der Kondition und der Motivation eines Marathonläufers. Dies gilt auch schon für diejenigen, die sich um das Amt bewerben.

Die Karrieren US-amerikanischer und europäischer bzw. deutscher Politiker unterscheiden sich erheblich, gerade auch die der Chefs der Exekutive. Für Deutschland ist die "Ochsentour" typisch. Eine Person ist in der Regel jahrzehntelang in der Politik tätig als Gemeinderats-, Landtags-, Bundestagsmitglied, als Ministerpräsident, Minister, stellvertretender Parteivorsitzender und hat anschließend die Funktion des Fraktions-, schließlich Parteivorsitzenden inne, um dann endlich Kanzlerkandidat zu werden - und, mit Glück und Geschick, auch Kanzler. Politische Erfahrung zählt also.

Anders in den USA, dem Land der Seiteneinsteiger. Natürlich wird jeder Präsidentschaftsaspirant (ein wenig) politische Erfahrung mitbringen, aber die zählt nicht so sehr wie die Qualität, ein glänzender Wahlkämpfer zu sein. Denn in den Vereinigten Staaten ist ein Kandidat weitgehend auf sich selbst gestellt. Für ihn wird nicht, wie in Deutschland, der Wahlkampf durch eine Partei organisiert und finanziert. Das erste, was ein Politiker in den USA tut, um als Präsidentschaftskandidat seiner Partei nominiert zu werden, ist, eine persönliche Wahlkampforganisation ihm ergebener und von ihm bezahlter Wahlhelfer und Wahlkampfexperten aufzubauen. Spätestens vier Jahre vor dem eigentlichen Wahltag beginnt heutzutage für einen Bewerber um die Nominierung als Präsidentschaftskandidat der Wahlkampf. Er sammelt Spenden, knüpft ein landesweites politisches Netzwerk, heuert Wahlkampfprofis an. Es folgen dann weitere Stationen: die Erklärung zum offiziellen Bewerber (ein oder zwei Jahre vor der Wahl), der innerparteiliche Vorwahlkampf im Jahr vor der ersten Vorwahl, innerparteiliche Vorwahlen von Januar bis Juni im Wahljahr und schließlich der Hauptwahlkampf von September bis Oktober.

Vorwahlen

Für deutsche Gewohnheiten ist es bisher undenkbar, dass innerhalb einer Partei eine regelrechte Wahlschlacht darum ausgetragen wird, wer von den Mitgliedern zum Kanzlerkandidaten nominiert wird. Dies regeln bei uns Gremien wie Fraktionen oder Parteivorstände. In den Vereinigten Staaten hingegen wird offen und öffentlich um die Nominierung als Präsidentschaftskandidat gekämpft.

Dies beginnt im Januar mit dem so genannten Caucus in Iowa bzw. mit der Vorwahl im Februar in New Hampshire. Beim Caucus kommen Anhängerinnen und Anhänger der Partei zu einem bestimmten Zeitpunkt in einer Schule, einem Vereinshaus, einer Feuerwehrstation oder einer ähnlichen öffentlichen Einrichtung zusammen und beraten, welcher Präsidentschaftsaspirant unterstützt werden soll.

Bei einer geschlossenen Vorwahl, einer closed primary, können diejenigen, die sich als Anhänger einer Partei haben registrieren lassen, über die Präsidentschaftsaspiranten abstimmen. Eine offene Vorwahl, eine open primary, ermöglicht hingegen prinzipiell allen Wahlberechtigten, also auch der Anhängerschaft der gegnerischen Partei, die Teilnahme an der Entscheidung.

In beiden Fällen, bei Caucus und Vorwahl, geht es um die Wahl von Delegierten zu einer Art Bundesparteitag, der im Hochsommer des Wahljahres stattfindet und der offiziell den Präsidentschaftskandidaten kürt. Doch sind die Delegierten in der Regel auf einen bestimmten Kandidaten festgelegt, so dass in der Mitte der Vorwahlsaison häufig schon feststeht, wer im Sommer nominiert werden wird. Denn einer der Bewerber hat zu diesem Zeitpunkt bereits die Mehrheit der Delegierten hinter sich. Vorwahlen finden in circa 40 Staaten statt, und sie sind inzwischen auf einige Tage konzentriert worden, um so den Auswahlprozess zu beschleunigen - damit die Partei sich nicht zu lange in aller Öffentlichkeit zerfleischt. Im Jahr 2004 sind 4325 Delegierte zum Demokratischen Parteitag gewählt worden. Die Stimmen von 2.162 Delegierten auf sich zu versammeln reicht aus, um Präsidentschaftskandidat zu werden.

In jedem Einzelstaat verlaufen die Vorwahlen bzw. der Caucus nach anderen Regeln. Es gibt kein Bundesstatut einer Partei und auch kein Bundeswahlgesetz, nach denen die Nominierungsverfahren geregelt wären. Ganz unterschiedlich gelten lokale, regionale und nationale Parteistatuten sowie lokale, regionale und bundesstaatliche gesetzliche Vorschriften. Dies trifft auch auf die eigentliche Präsidentenwahl zu sowie auf die Wahlen zu Senat und Repräsentantenhaus. In jedem Bundesstaat gelten andere Wahlgesetze und andere Wahlverfahren, manchmal sogar unterschiedliche Regelungen in einzelnen Städten und Kreisen.

Dass dies mitunter zu chaotisch anmutenden Zuständen führen kann, haben die Präsidentschaftswahlen 2000 in Florida gezeigt. Auf welche Art und Weise ausgezählt wurde und welche Stimmen als gültig bzw. als ungültig galten, unterlag nicht nur dem Recht des Staates Florida, sondern auch dem der einzelnen Kreise. Bis heute gibt es Diskussionen, ob nun George W. Bush oder sein Widersacher Al Gore den Staat (und damit die Präsidentschaft) gewonnen hat. Bekanntlich durchschlug der Supreme Court den "Gordischen Knoten" zu Gunsten von Bush jun..

Der Präsident wird - jedenfalls formal - nicht direkt vom Volk, sondern von einem Wahlmännergremium, dem Electoral College, gewählt. In diesem sitzen für jeden Staat so viele Wahlmänner bzw. -frauen, wie dieser Vertreter in den beiden Häusern des Kongresses hat, also mindestens drei, das heißt zwei Senatoren und ein Repräsentant. Insgesamt gehören dem Gremium 538 Mitglieder an, 100 für den Senat, 435 für das Repräsentantenhaus und drei für den District of Columbia, also die Bundeshauptstadt, die eigentlich nicht im Kongress vertreten ist. Das besondere an diesem Wahlverfahren besteht darin, dass sämtliche Wahlmännerstimmen eines Staates für den Präsidentschaftskandidaten abgegeben werden, der die (relative) Mehrheit der Stimmen in dem Staat erreicht hat. Es gilt das winner-takes-it-all-System. Durch diese Regelung kann es passieren, dass ein Kandidat zwar die Mehrheit der Wählerstimmen erhält, nicht aber die Mehrheit der Mitglieder im Electoral College und damit nicht Präsident wird - so geschehen bei den Präsidentschaftswahlen 2000. Am begehrtesten und umkämpftesten sind natürlich die Staaten, die eine große Zahl von Wahlmännerstimmen bringen, so im Jahr 2004 Kalifornien mit 55, Texas mit 34, New York mit 31 und Floria mit 27 Stimmen. Alle zehn Jahre wird nach einer Volkszählung die Zahl der Repräsentanten zwischen den Staaten neu aufgeteilt. Damit verändert sich auch alle zehn Jahre die Zahl der Wahlmänner bzw. -frauen, die die verschiedenen Staaten vertreten.

Am Tag der Präsidentenwahl, traditionell der erste Dienstag nach dem ersten Montag im November (2004 also am 2. November), werden formal nur die Wahlmänner und -frauen gewählt, faktisch aber wird der Präsident gekürt, da die Wahlmänner und Wahlfrauen auf einen Präsidentschaftskandidaten festgelegt sind.

Irritierend für Deutsche ist die Tatsache, dass die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger bei Präsidentenwahlen vergleichsweise gering ist. Während bei Bundestagswahlen auch heute noch um die 80 Prozent wählen, waren es in den Vereinigten Staaten im Jahr 2000 nur 51,2 Prozent und 1996 nur 49 Prozent, in den Präsidentenwahljahren davor um die 55 Prozent. Ein wichtiger Grund für die geringe Wahlbeteiligung liegt darin, dass es in den USA keine Meldepflicht gibt, potenzielle Stimmberechtigte also nicht automatisch verzeichnet werden. Vor dem Wahltag wird keine Wahlbenachrichtigung ins Haus geschickt, sondern die Interessierten müssen sich ausdrücklich und in einigen Staaten auch mit einem gewissen bürokratischen Aufwand als Wähler registrieren lassen. Zweifel an der Repräsentativität des Auswahlverfahrens sind jedoch unangebracht: Während in Deutschland wenige Wählerinnen und Wähler an der Nominierung eines Kanzlerkandidaten mehr oder minder direkt beteiligt sind - im Höchstfall alle Mitglieder einer der beiden großen Parteien -, wirken an den Vorwahlen und damit an der Nominierung der Präsidentschaftskandidaten in den USA etwa zehn bis 15 Prozent der Wahlberechtigten mit.

Zusammengefasst: Ein langer, beschwerlicher Weg ist zurückzulegen, um in das Weiße Haus zu gelangen. Und auch dann kann der endlich Gewählte nicht frei schalten und walten, sondern sein Wahlkampf, sein Werben um Zustimmung und Unterstützung geht auf andere Art und Weise weiter. Wie mühselig dieser Job sein kann, hat wiederum Präsident Harry S. Truman (1945-1953) auf den Punkt gebracht, als er über seinen Nachfolger, den Oberbefehlshaber der amerikanischen Truppen in Europa im Zweiten Weltkrieg, den General Dwight D. Eisenhower (1953-1961), bemitleidend gesagt haben soll: "Er wird hier sitzen und sagen: Tun Sie dies! Tun Sie jenes! Und nichts wird passieren. Armer Dwight - es wird kein bisschen wie in der Armee sein! Er wird das wahnsinnig frustrierend finden."