Von der Paulskirche bis zur Verfassung von 1871 | Grundgesetz und Parlamentarischer Rat | bpb.de

Nach dem Wiener Kongress von 1815 forderten Liberale und Demokraten eine Verfassung für den Deutschen Bund. Doch vor allem Preußen und Österreich hielten an ihrer absolutistischen monarchischen Staatsform fest. Ein Überblick zur Verfassungsgeschichte von 1848 bis 1871.

Verfassungen waren im 19. Jahrhundert ein zentrales Thema. Bis zum Erstarken der Sozialdemokratie sah vor allem das liberale Bürgertum in ihnen Garanten für Freiheit und Recht sowie demokratische Mitbestimmung und Gewaltenteilung. Viele große und kleine Kämpfe wurden ausgetragen, um sie zu erstreiten, danach zu erhalten und auszubauen.

Der deutsche Bund von 1815

Schon 1814/15 erwartete man in Deutschland weithin die Gründung eines modernen Verfassungsstaates, als auf dem Wiener Kongress nach dem Ende der Vorherrschaft Napoleons in Europa eine neue Friedensordnung in Europa errichtet wurde. Ziel war ein neues "Reich", geführt von einem erblichen Monarchen, der mit Volksvertretungen zusammenarbeitete und Gesetze respektierte.

Stattdessen schufen die Großmächte, einschließlich der "deutschen" Staaten Österreich und Preußen, den "Deutschen Bund", wobei ihre Grundideen, orientiert an den vorangegangenen leidvollen Kriegen, eher traditionell oder wie es hieß restaurativ ausgerichtet waren: gewährleistet werden sollten vor allem Ruhe, Frieden und Stabilität.

Metternichsche System und Gottesgnadentum

Im Deutschen Bund, einem lockeren Zusammenschluss von Staaten, herrschte das "Metternichsche System" - benannt nach Metternich, dem führenden Staatsmann der in Deutschland als hegemoniale Kraft angesehenen Großmacht Österreich. Das Metternichsche System wurde im Zeitalter von Restauration (1815 – 40) und Vormärz (1840 - 48) zunehmend negativ beurteilt. Mit ihm kämpften reaktionäre Politiker gegen die Einführung von Verfassungen sowie gegen jede Modernisierung ihrer Staaten.

Insbesondere Österreich und Preußen hielten starr an einer absolutistischen monarchischen Staatsform fest. Herrschaft, so behaupteten ihre konservativen Führungsriegen, beruhe auf einem "Gottesgnadentum", also unwiderruflichem göttlichen Willen und Vorsehung. Faktisch übten absolutistische und obrigkeitsstaatliche Kaiser, Könige und kleinere Herrscher gegenüber "ihren" Untertanen durch Bürokratie, Polizei und Militär die alleinige Macht aus und hielten an alten Zöpfen wie dem Feudalismus oder dem Zunftwesen fest.

Demgegenüber wurde jedes Streben nach Volkssouveränität als unheilstiftender Frevel und als Gefahr angesehen, wurden liberale Vorkämpfer von Verfassungen mit Gewaltenteilung und Grundrechten als Demagogen behandelt. Es herrschten kleinstaatlicher Mief und Armut, jener "Pauperismus" (Massenarmut zur Zeit der Frühindustrialisierung), der nicht zuletzt ein Resultat aus der Unfähigkeit größerer Herrscher und kleiner "Zaunkönige" darstellte, auf das einsetzende Zeitalter der Industrialisierung angemessen zu reagieren; fehlende Freizügigkeit, veraltete Zollgrenzen und eine Auswanderungswelle, die den Emigranten vielfach nur neues Leid brachte, schmerzten besonders.

Liberale erstreiten erste Verfassungen

Als Gegenlager operierten die liberalen städtischen Eliten, die mit ihrem freiheitlichen Streben stetig an Kraft gewannen und ab 1830 in der öffentlichen Meinung Deutschlands die Führungsrolle übernahmen. Diese Liberalen - neben ihnen alsbald auch die Demokraten - verwiesen darauf, dass eine "Bundesakte" zu den – wenn auch verschütteten Grundlagen – des Deutschen Bundes gehörte, ein ausbaufähiger Kern für eine gesamtdeutsche Verfassung.

Bei dieser Richtungsvorgabe ansetzend erstritten sie vor allem in süddeutschen Mittel- und Kleinstaaten Verfassungen, "Konstitutionen", wie es zeitgenössisch meist hieß. Schließlich lebten am Vorabend der Revolution immerhin zwei Fünftel der Menschen in "konstitutionellen" Monarchien, und selbst Preußen stand am Ende des Vormärz dank einer Volksvertretung, dem 1847 erstrittenen "Vereinigten Landtag", an der Schwelle zu dieser grundlegenden Modernisierung.

Konstitutionelle Monarchien werden zum Regelfall in Europa

Europaweit wurden konstitutionelle Monarchien im 19. Jahrhundert zum Regelfall. Diese lange beibehaltene Staatsform leitete über von den verstaubten absolutistischen Monarchien des Mittelalters und der frühen Neuzeit zu den heutigen Demokratien. Grundelemente der Verfassungen dieses Typs waren die Gewaltenteilung im Staatsaufbau sowie die Verbürgung von freiheitlichen Grundrechten und Rechtsstaatlichkeit. Während den Monarchen die meisten Kompetenzen zufielen und sie vor allem die Exekutive im Griff hielten, waren die Volksvertretungen kompetent in Sachen Haushaltsführung und Gesetzgebung. Das Nebeneinander von beiden bewirkte, dass das konstitutionelle Zeitalter neben Phasen der Kooperation auch zahlreiche innenpolitische Frontstellungen und Kämpfe erlebte.

Besonders die spannungsvollen Phasen der Revolution 1848/49, des Verfassungskonflikts in Preußen 1861 – 1866 und der Gründung eines "Deutschen Reiches" 1866-1871 prägten das Verfassungsleben. Herrscher, die vom Absolutismus nicht Abschied nehmen wollten, versuchten, Heer und Bürokratie zu Säulen ihrer Macht zu konservieren. Liberale und Demokraten bemühten sich hingegen, das Aufblühen einer fortschrittlichen Öffentlichkeit und Gesellschaft zu fördern und setzten hierbei auf den Ausbau von politischen Parteien und die Entfaltung einer aufblühenden Presse.

Diese Kräfte der Bewegung sprachen vom Anbruch eines bürgerlichen Zeitalters, in dem mündige Staatsbürger obrigkeitsstaatliche Untertanen ersetzen sollten. Nach Vereinbarungen wie Kämpfen sollte diesen Staatsbürgern in konstitutionellen Monarchien – einem scheinbar offenkundigen und unaufhaltsamen Naturgesetz folgend – Mitbestimmung und schließlich Führungsrolle gleichsam automatisch zufallen. Doch dauerte es bis zum Ende des Deutschen Kaiserreichs 1918, bis endlich eine Parlamentarisierung der konstitutionellen Monarchie in Deutschland durchgesetzt war, wobei der Kaiser sich an ein vermeintlich immer noch fortbestehendes Gottesgnadentum zu klammern versuchte.

Verfassungsfrage wird zugleich zur "deutschen Frage"

Schon im März 1848, nach der auf Deutschland ausstrahlenden Februar-Revolution in Frankreich, schienen Liberale und Demokraten am Ziel. Tatsächlich wichen die Monarchen, nach Blutvergießen in Österreich und Preußen, zurück, fand der Absolutismus sein zumindest vorläufiges Ende. Die Einzelstaaten wurden konstitutionell, und aus Wahlen nach einem modernen Wahlrecht ging eine gesamtdeutsche Nationalversammlung hervor. Deren Aufgabe bestand in der Schaffung einer Verfassung für den Bereich des Deutschen Bundes, an dem auch die Großmächte Österreich und Preußen mit ihren Territorien jenseits der Bundesgrenzen teilhatten. Hiermit vermengte sich in Deutschland bis hin zur Reichsgründung Bismarcks 1870/71 die Verfassungsfrage mit der "deutschen Frage", dem Problem der Errichtung und Gestaltung eines National- und Zentralstaates.

Nationales Denken, das seit den Kriegen gegen Napoleon immer stärker in den Mittelpunkt des politischen Denkens gerückt war, gewann seit dem Vormärz durch um sich greifende imperialistische Vorstellungen eine starke Dynamik. Ausgerichtet auf das Vorbild der in allen politischen und gesellschaftlichen Beziehungen führenden Weltmacht Großbritannien zog der Imperialismus auch in Deutschland Liberale und Demokraten in seinen Bann. Hierbei griff die Sorge um sich, dass Deutschland den Sprung zu einer Weltmacht mit nationalem Kernland und kolonialen Ergänzungsräumen verpasst haben könnte. Viele Hoffnungen richteten sich fortan auf eine künftige deutsche Weltmacht, die wirtschaftliche und gesellschaftliche Blüte verbürgen sollte.

Veränderungen in Deutschland bei einer derartigen Verquickung von Verfassungsfrage und deutscher Frage mussten zwangsläufig größte Rückwirkungen auf ganz Europa haben, selbst in globaler Hinsicht. Fortan ging es bei der Verfassungsfrage folglich nicht nur um Recht und Freiheit, sondern auch um einen deutschen Nationalstaat mit Macht und "Größe". Zentren des Geschehens waren Wien als Hauptstadt Österreichs, Berlin als Herz Preußens und Frankfurt als Sitz der Deutschen Nationalversammlung, des als Paulskirche bekannten Parlaments.

Österreich verabschiedet sich aus dem Kreis der konstitutionellen Staaten

Das Kaiserreich Österreich, weiterhin als wichtigster "deutscher" Staat angesehene Macht, steuerte noch 1848 auf eine Gegenrevolution zu, verabschiedete sich alsbald noch einmal aus dem Kreis der konstitutionellen Staaten und geriet nicht zuletzt durch seine damit eintretende verfassungspolitische Rückschrittlichkeit in Deutschland mehr und mehr ins Abseits.

In Preußen bemühte sich hingegen eine eigene, durchaus nicht kraftlose Nationalversammlung um die Verabschiedung einer Verfassung für das Königreich Preußen unter dessen Herrschern aus dem Hause Hohenzollern. Gegenkraft war der eigenwillige und den Ausgang des Revolutionsjahres in Preußen wie Deutschland letztendlich entscheidende König Friedrich Wilhelm IV. Er verhinderte als prinzipieller Feind von Liberalen und Demokraten zunächst eine Liberalisierung des Heeres, das tragende Kraft "seines" vom Gottesgnadentum geprägten monarchischen Staates blieb.

Friedrich Wilhelm IV. beschenkt Preußen mit einer Verfassung

Als das preußische Parlament das Gottesgnadentum abschaffen und die Volkssouveränität zur Basis Preußens machen wollte, schaltete er die Volksvertretung gestützt auf "sein" Königsheer aus. Anschließend ließ er auch die Paulskirche scheitern, als diese ihn zum Kaiser eines konstitutionell-parlamentarischen "Deutschen Reichs" machen wollte. Schließlich veranlasste er, dass preußische Truppen unter dem Kommando des späteren Kaisers Wilhelm I. die Ansätze eines Widerstands gegen die Konterrevolution in Deutschland zusammenschossen.

Aber auch er musste sich schließlich dem auch in Preußen herrschenden Druck der öffentlichen unterwerfen und "beschenkte" sein Land mit einer Verfassung. Diese trotz einer nun wieder stärker berücksichtigten königlichen Macht moderne "oktroyierte" Verfassung wurde alsbald durch ein neues Wahlrecht revidiert; bis 1918 übte in Preußen ein Sechstel der Bürger bei der Wahl des Volkshauses, der Preußischen Landtags" den entscheidenden Einfluss aus. Dennoch machte die Verfassung Preußens, fortschrittlicher als die Verfassungen des Vormärz, den Hohenzollernstaat in Deutschland als Vormacht attraktiv.

Nationalversammlung und Paulskirche

Bekannter und von größerer Bedeutung sind die Verfassungs- und Nationalpolitik der Paulskirche. Diese betätigte sich mit großem Erfolg als bedachter politischer Lehrmeister und Erzieher der deutschen Staatsbürger; sie imprägnierte gleichsam das politische Denken in Deutschland im 19. Jahrhundert. Auch stand die schließlich am 27. März 1849 von der Nationalversammlung beschlossene Verfassung Pate bei der Schaffung der Weimarer wie der Bonner Republik.

Zu danken war das dem langen Festhalten der Liberalen an ihren programmatischen Vorstellungen sowie dem Sachverhalt, dass im späten Kaiserreich die Sozialdemokratie das Paulskirchenerbe weiter pflegte. Selbst einzelne Impulse für eine fortschrittliche Entwicklung, beispielsweise im Bereich des Minderheitenrechts, behielten ihre Bedeutung.

Weg zu Bürgergesellschaft und Rechtsstaat

Die Paulskirchenverfassung wies den Weg zu einer Bürgergesellschaft und zu einem Rechtsstaat, wobei der Grundrechtsteil der Verfassung mit seinen Freiheits- und Eigentumsrechten das Glanzlicht darstellte. Auch die zeitgenössisch als immens wichtig angesehenen Fragen, wie etwa die Beziehungen des Staates zu Kirchen und Schulen wurden in Kompromissen richtungweisend geregelt. Schließlich wurden Wirtschafts- und Sozialordnung auf eine freiheitliche Bahn gebracht.

Mit Blick auf den Staatsaufbau schuf die Paulskirche eine Monarchie mit Namen "Deutsches Reich", deren erster Herrscher gewählt wurde, womit dieser demokratisch legitimiert war. Seine Nachfolger sollten dann allerdings durch Erbfolge bestimmt werden. Historischen Vorgaben folgend war dieses Deutschland ein föderativer Bundesstaat mit dominierenden Kompetenzen der zentralen Instanzen. Zusammengefügt waren die traditionellen Staaten, neben der Großmacht Preußen auch Mittel- und Zwergstaaten, welche sich insgesamt im Revolutionsjahr als Verfassungsstaaten stabilisieren oder modernisieren konnten und damit an innerer Stärke gewannen.

Im Gesamtstaat fielen einem "Kaiser der Deutschen" viele Aufgaben und eine große Macht zu. Doch stand neben ihm ein nach allgemeinem, gleichem, direktem und geheimem (Männer-)Wahlrecht gewählter Reichstag als Volksvertretung. Bemerkenswert war, dass der Reichstag nicht nur zuständig war für Gesetze und Haushalt. Er befand auch über die Regierungen, die auf Mehrheiten des Parlaments angewiesen waren. Die Paulskirchenverfassung war also die einer parlamentarisch ausgerichteten konstitutionellen Monarchie und daher besonders fortschrittlich.

Idee eines Großdeutschlands scheitert

Die nationale Lieblingsidee der Nationalversammlung, ein "Großdeutschland" unter Einschluss der westlichen, der "deutschen" Reichshälfte Österreichs zu schaffen, scheiterte allerdings. Die Habsburgermonarchie Österreich, seit 1848 unter dem dann fast 70 Jahre regierenden Kaiser Franz Joseph I., wollte eine Teilung des Landes nicht akzeptieren.

Als diese von einer Gegenrevolution betroffene Großmacht ihrerseits das Paulskirchen-Deutschland in einem Groß-Österreich aufsaugen wollte, fand sich Frankfurt in die Defensive und Enge gedrängt. Beschleunigt brachte die Paulskirche ihre Verfassungsarbeiten zum Abschluss und wählte umgehend den Preußenkönig zum Kaiser der Deutschen. Demokratische Vorkehrungen sollten Gewähr dafür bieten, dass der notorisch verfassungsfeindliche Friedrich Wilhelm IV. auch tatsächlich zu einem Organ eines liberal-demokratischen deutschen Staates wurde.

Genau dies schien dem Hohenzollern ungeachtet seiner eigenen deutschlandpolitischen, schließlich auf ein "Großpreußen" hinauslaufenden Interessen unannehmbar. Wenn er sich schon, erzwungen durch Frankfurter Aktionen und die öffentliche Meinung im eigenen Staat, zum Kaiser eines neuen Deutschen Reichs machen ließ, dann mussten in diesem sein Gottesgnadentum gewährleistet und altpreußische Strukturen, das heißt eine Dominanz "seines" preußischen Heeres und "seiner" preußischen Beamten, gewährleistet sein.

Das Scheitern der Paulskirchenverfassung

Den Ausgang der Revolution in Deutschland entschied Friedrich Wilhelm IV. mit seiner monarchisch orientierten Armee, da die Paulskirche nicht über demokratische, auch innenpolitisch einsetzbare Soldaten verfügte. Erleichtert wurde dieser Triumph des Hohenzollern dadurch, dass die Paulskirche zu sehr auf die Volkssouveränität als rechtliche Basis ihres Handelns vertraut hatte und somit die Notwendigkeit einer Vereinbarung der Reichsverfassung mit deren künftigen Gliedstaaten allzu sehr vernachlässigte.

Das Ende der Reichsverfassung von 1849 kam, bevor sie, obwohl von der Nationalversammlung in Kraft gesetzt, Verfassungsrealität werden konnte. Als die Paulskirche im Frühjahr 1849 die Vorstellungen des Preußenkönigs als unannehmbar zurückwies und eine neuerliche Revolution riskierte, stürzte sie umgehend in eine Existenzkrise und ein Ende, das ein Desaster darstellte; vor allem konnte die Reichsverfassung nicht durchgesetzt werden. Auch die "Reichsverfassungskampagne", eine breite demokratische Demonstrationsbewegung, konnte diese Entwicklung nicht abwenden.

Preußischer Heeres- und Verfassungskonflikt

Preußen blieb jedoch - ungeachtet weniger Jahre, in denen noch einmal reaktionäre Politik betrieben wurde - das Feld, auf dem die Verfassungsfrage in Deutschland entschieden wurde. Große Dynamik gewann die Verfassungspolitik durch die Außenpolitik der Zeit mit kriegerischen Auseinandersetzungen; der italienische Krieg 1859 und die von Preußen gesteuerten Kriege gegen Dänemark 1864, Österreich 1866 und Frankreich 1870/71 gaben den Rahmen ab für die Schöpfung jener Reichsverfassung von 1871, die schließlich bis zum Ende des Ersten Weltkriegs Bestand haben sollte.

Ausgangspunkt und fundamentale Weichenstellung war ein innerpreußischer Machtkampf, der preußische Heeres- und Verfassungskonflikt 1861-1866. Ausgelöst wurde dieser durch den neuen König von Preußen und späteren Deutschen Kaiser Wilhelm I. und dessen Fixierung auf die Militärpolitik. Der Monarch vertrat die auch bei den Liberalen verbreitete These, dass die Sicherheit Preußens wie Deutschlands auf dem Heer beruhe, und dass dieses Heer auch als Basis einer künftig zupackenden preußischen Außen- und Deutschlandpolitik zur Verfügung stehen müsse; folglich forderte er dessen Vergrößerung und Modernisierung.

Hierbei waren ihm, was entscheidend werden sollte, Bereiche des Militärs mit bürgerlicher Ausrichtung, etwa in Landwehr und unter Wehrpflichtigen, ein Dorn im Auge. Die ohnehin verkümmerte Ausrichtung des Heeres in Preußen als Volksheer sollte abgeschafft, ein reines Königsheer, geführt von Offizieren, die dem Landadel angehörten, sollte als monarchistisch-militärische "Schule der Nation" dienen.

Liberale fordern Mitspracherecht in Militärpolitik

Diesen Versuch König Wilhelms, den Staat um einen von Adel und alten Eliten beherrschten Kernbereich herum aufzubauen, beantworteten die Liberalen mit einer Gegenoffensive, der Verweigerung der Mittel für eine Heeresform in der Volksvertretung, dem Preußischen Landtag. Gestützt auf die "Fortschrittspartei", der ersten modernen Partei in Deutschland, und eine spektakuläre Mehrheit im Landtag forderten sie nun die Fixierung eines Mitspracherechts in der Militärpolitik und eine verbesserte Position der Volksvertretung gegenüber dem König.

Beraten nicht zuletzt von einer "Militärpartei", welche mittels Staatsstreich aufs Ganze gehen und die Verfassung Preußens wieder total abschaffen wollte, versuchte der König daraufhin die in der Verfassung festgelegten Vorrechte des Königs zu nutzen, um im Alleingang unter Umgehung des nach Hause geschickten Parlaments seine Heeresreform zu vollziehen. Hierbei berief er sich auf eine maßlose Überdehnung der "monarchischen "Kommandogewalt", die schließlich bis 1918 Bestand haben sollte: Der König beziehungsweise später der Kaiser sollte als oberster Kriegsherr nicht nur das Heer kommandieren, sondern den ganzen Militärsektor wie ein absolutistischer Monarch beherrschen, womit sich ihm die Chance bot, Staat und Gesellschaft insgesamt auf das Heer hin auszurichten.

Der "weiße Revolutionär" Bismarck

Dieser Coup des Königs, ein Staatsstreich, war für die Liberalen erneut eine tragische Weichenstellung, gelang allerdings nur durch die Zuhilfenahme Bismarcks als preußischem Ministerpräsidenten. Dieser sollte - alsbald als Reichskanzler - schließlich bis 1888 regieren und der preußisch-deutschen Politik einschließlich des Verfassungslebens seinen Stempel aufdrücken. Der dem Landadel entstammende große Politiker reichte dem König die Hand zur Durchsetzung der militärpolitischen Vorgaben und Ticks des Monarchen. Als "weißer Revolutionär" bewirkte er aber weit mehr als nur dies.

Bei aller Königstreue gewann Bismarck als "Mittler" zwischen Monarch und Volksvertretung sowie durch Ausnutzung der siegreich beendeten Kriege von 1864 -1871 das Ansehen eines überragenden Gestalters eines neuen deutschen Staates und angesehenen Staatsmannes, dessen Position als Regierungschef unangreifbar war. Dies ermöglichte es ihm, dem Treiben der Militärpartei und anderer Reaktionäre die Grundlage zu entziehen, welche die Uhren in Preußen und Deutschland in Richtung Absolutismus zurückschrauben wollten. Damit stand nun endlich in Preußen die Staatsform der konstitutionellen Monarchie auf sicheren Füßen; auch das spätere Deutsche Reich sollte ein verfassungspolitisch sicheres Glied der konstitutionellen Staatenwelt Europas sein und bleiben.

Bismarcks Verfassungspolitik

Sodann unterbreitete Bismarck dem Bürgertum das an Kernforderungen der Liberalen ausgerichtete Signal, dass zum künftigen Deutschland ein modernes Parlament mit beachtenswerten Kompetenzen gehören werde. Stärke sollte dem Volkshaus vor allem dadurch zufließen, dass es auf der Basis des fortschrittlichen Paulskirchen-Wahlrechts zu wählen war.

Bismarcks Verfassungspolitik verband somit drei Hauptelemente. Den Vorgängen in Preußen folgend sollten altpreußische Strukturen auch in Deutschland beherrschend werden. Sodann verband Bismarck diese Verankerung mit einer definitiven Festschreibung des Konstitutionalismus. Und schließlich signalisierte er, dass er eine Kooperation mit dem liberalen Bürgertum suchte, keineswegs nur aus opportunistischen Gründen und als taktische Maßnahme. Allerdings blieb den Liberalen bei diesem Zusammenspiel "nur" die Rolle einer Juniorpartnerschaft. Dies waren die von Bismarck festgelegten Rahmenbedingungen zur Meisterung der großen Aufgabe einer Staatsgründung und Schaffung einer Verfassung.

Die Verfassung von 1871

So überrascht es nicht, dass die Verfassung Deutschlands von 1871 – wie die des vorausgegangenen Norddeutschen Bundes 1867 – den neuen Staat zu einer nationalstaatlichen und konstitutionellen Monarchie mit Gewaltenteilung und Rechtssicherheit machte. Nationale Fragen wie die Verfassungsfrage waren in ihren Grundlagen ansehnlich, wenn auch nicht optimal gelöst. Letzteres zeigte sich besonders darin, dass sie staatlichen Kernbereiche Heer und Verwaltung altpreußisch-absolutistisch und damit extrakonstitutionell anmuteten.

Im Laufe der folgenden Jahrzehnte musste sich zeigen, ob diese Grundlagen antiquiert und reaktionär werden sollten oder ob Chancen zu Modernisierungen genutzt wurden. Dieses Organisationsstatut – Grundrechte blieben Sache der gleichfalls fast durchweg konstitutionellen Länder – kam im Zusammenwirken Bismarcks mit den Fürsten der Länder sowie mit eigens gewählten verfassungsgebenden Nationalversammlungen zustande. Es wurde bei massiven Vorgaben Bismarcks partnerschaftlich vereinbart.

Inhaltlich beruhte die Verfassung von 1871 auf der progressiven Paulskirchenverfassung sowie auf Vorkehrungen Bismarck, die auf den Verfassungskonflikt zurückgingen. Folglich war Deutschland zugleich ein moderner Staat, dessen Konturen beispielsweise in Kultur und Rechtswesen westlich geprägt waren, und ein Staat, in dem der Preußenkönig als Deutscher Kaiser mit seinem Hof und seinem Adel sowie mit seinem Heer und seiner Verwaltung die Kontrolle Deutschlands und dessen Führung beanspruchten und nicht selten auch praktizierten. Grundlagen hierfür waren Sektoren der Verfassung, die noch absolutistisch geordnet waren oder machtpolitisches Durchsetzungsvermögen des Kaisers ohne Rücksicht auf die Verfassung.

Kompetenzverteilung zwischen Zentrale und Länder

Beim Blick auf die einzelnen Hauptregelungen der Verfassung ist zunächst festzuhalten: Die unitarischen Kompetenzen im Deutschen Reich erstreckten sich bei prinzipieller Überordnung des Zentralstaates über die Länder vor allem auf die Außen- und Wehrpolitik. Dank einer alsbald regen Gesetzgebungspolitik fielen auch die Bereiche Wirtschaft, Handel und die Sozialpolitik in die weitgehende Zuständigkeit der Zentrale. In Länderkompetenz blieben demgegenüber - abgesehen von der Regelung der Grund- und Freiheitsrechte - so wichtige Gebiete wie die Verwaltung, die auch die Sektoren Schule, Hochschule und Kirchen umspannte, oder die Finanzpolitik, denn praktisch besaßen nur die Länder das Recht, direkte Steuern zu erheben.

Preußen erhält eine führende Stellung

Des Weiteren war das Verhältnis Deutschlands zu Preußen, das zwei Drittel des Territoriums des Gesamtstaates umfasste und auch zwei Drittel der Einwohner des Reiches stellte, so festgelegt, dass Preußen bei enger Verflechtung der Kompetenzen eine überragende und führende Stellung zufiel. Die Länder beschickten mit Regierungsdelegierten eine Zweite Kammer mit Namen Bundesrat, die in Sachen Kontrolle und Lenkung Deutschlands durch Preußen eine Schlüsselrolle spielte. Eine enge Verzahnung Preußens mit dem Deutschen Reich war in der Staatspitze zu beobachten; insbesondere wurden der preußische König "Deutscher Kaiser" und der preußische Ministerpräsident Reichskanzler Deutschlands.

Das Problem der Staatspitze war so gelöst, dass die Fürsten König Wilhelm zum aus dem Hause Hohenzollern stammenden Deutschen Kaiser machten. Dessen vielfältige Kompetenzen gipfelten in dem Recht, die Reichsregierung zu berufen und abzusetzen. Kaum weniger bedeutsam war die ihm zustehende Lenkung von Bürokratie und Heer, zudem blieb auch die Außenpolitik kaiserliche Domäne.

Das Heer wird zur Schule der Nation

Besonderes Gewicht hatte in der Verfassungsrealität - wie zu erwarten - die militärpolitische Eigenart des Kaisers. Mit seinem Umfeld suchte er das Heer zur tragenden Säule im Staat und weiterhin zur Schule der Nation zu machen. Dabei kam ihm zugute, dass der Reichstag in Militärangelegenheiten nur über ein begrenztes Budget- und Kontrollrecht verfügte. Auch boten sich hohen Offizieren, zu deren Privilegien eine besondere Nähe zum Kaiser gehörte, Chancen zur massiven politischen Einflussnahme; selbst militärische Nebenregierungen waren nicht auszuschließen. All dies bewirkte, dass die extrakonstitutionellen Bereiche des konstitutionellen Kaiserreichs erhebliches Gewicht besaßen; selbst Trends zu einem Militär- und Obrigkeitsstaat waren die Folge.

Anzumerken aber bleibt, dass der Kaiser unerwartet aber auch zur bedeutsamen Integrations- und Symbolfigur des Kaiserreichs wurde, womit seine Herrschaft fortan auch über eine nationaldemokratische Komponente verfügte. Hiermit korrespondierte, dass Herkunft und Fundierung des Kaisertums zwar allzu wenig mit Volkssouveränität zu tun hatten, dass das Kaisertum aber auch nicht eindeutig im Gottesgnadentum verankert war.

Der Reichskanzler erhält Richtlinienkompetenz

Die Exekutive war zunächst eine Einmannregierung, später traten weisungsgebundene und wie die übrige Staatsspitze mit der preußischen Regierung verbundene Staatssekretäre hinzu. Der Reichskanzler war, da vom Kaiser bestellt und absetzbar, auf dessen Vertrauen angewiesen. Zudem war eine enge Kooperation beider nötig, weil der Reichskanzler jedwede exekutive Maßnahmen des Kaisers "gegenzuzeichnen" hatte, womit der Kaiser in den Verfassungsstaat eingebunden wurde und dem Reichskanzler die alleinige politische Verantwortung für Regierungsakte zufiel. Hierbei war er durch seine gleichzeitig führende Rolle im Bundesrat als preußischer Ministerpräsident in besonderem Maße an Altpreußen gebunden.

Doch damit nicht genug. Hinzu kam eine ebenfalls strikte Abhängigkeit vom Reichstag, da ohne diesen kein Budget und kein Gesetz zustande kamen. Der Reichskanzler gewann aus dieser doppelten Bindung erhebliche Macht, womit ihm weitgehend die Richtlinienkompetenz in der deutschen Führung zufiel. Bismarck praktizierte hierbei ein Kanzlersystem, das gleichwohl nicht überdeckte, wie unvergleichlich stark konstitutionelle Staaten auf ständige Kompromisse angewiesen waren.

Der Reichstag gewinnt an Macht

Der vor allem aufgrund des Wahlrechts moderne nationaldemokratische Reichstag stellte das Gegenlager zu Altpreußen und dessen Repräsentanten dar. Er wurde getragen von einer regen Staatsbürgerwelt vor allem in den Städten. Hierbei wurde er abgestützt durch sich schließlich zu modernen "Volksparteien" entwickelnde Parteien sowie eine bemerkenswert starke Presse, womit er ungeachtet mancher Vorkehrungen, die auf eine Begrenzung seiner Macht abzielten, eine alles andere als schwache Institution darstellte; faktisch gewann er mit fortschreitender Industrialisierung und Pluralisierung deutlich an Macht.

Neben seiner Gesetzgebungs- und Budgetgewalt konnte der Reichstag an die Regierung Anfragen und Interpellationen richten, womit er Auskünfte einfordern und Kontrollrechte wahrnehmen konnte, in eingeschränktem Maße selbst in der Außen- oder Wehrpolitik. Nach Bismarcks Maximen, wonach eine Parlamentarisierung Deutschlands nicht stattfinden dürfe und eine Parlamentsherrschaft verhindert werden müsse, konnte der Reichstag – anders als die Nationalversammlung von 1848 – die Regierung aber nicht von dem Vertrauen der Mehrheit ihrer Mitglieder abhängig machen.

Mehr als nur eine Länderkammer: der Bundesrat

Die seltsamste Konstruktion der Verfassung war der Bundesrat, der weit mehr war als eine bloße Länderkammer. Im Verborgenen wirkend und ganz von Instruktionen der Länder abhängig, war er ein sehr passives Organ, was nichts daran änderte, dass er über ausgedehnte Kompetenzen verfügte. Wie beim Reichstag war seine Mitwirkung an Budget und Gesetzen zwingend. Zudem nahm er dank seiner Verzahnung mit den Verwaltungen exekutive Rechte war.

Des Weiteren entschied er in Kooperation mit dem Kaiser über Krieg und Frieden. Aus der Summe dieser Zuständigkeiten ergibt sich, dass Bismarck gerade mit dem Bundesrat die Führungsrolle Preußens in Deutschland zementieren und eine Parlamentarisierung des Reiches oder gar eine Parlamentsherrschaft abwenden wollte. Da angesichts des Kompromisscharakters der Verfassung eine lenkend-dominante Politik einer Instanz aber nicht möglich war, wirkte er vor allem als Barriere gegen einen Abbau der (Vor-)Rechte Altpreußens und eine Beseitigung extrakonstitutioneller Bereiche.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass gegenüber 1848 das liberale Bürgertum in seinem Einfluss und seiner Macht erheblich zurückgedrängt, aber nicht besiegt war. Viele Liberale begrüßten vor dem Hintergrund der ersehnten und nun abgeschlossenen nationalen Staatsgründung auch die Verfassung mit dessen Organ Reichstag, zumal diese auf dem Vereinbarungsprinzip beruhte. Auch sie sahen wie die Kräfte um Bismarck den konstitutionellen Staat als den ihren an und glaubten an spätere liberale Nachbesserungen, die von altpreußischer Seite aber allzu lange verhindert wurden.

Literatur

Thomas Nipperdey: "Deutsche Geschichte 1800 -1918", München 1983-1992

Jörg-Detlef Kühne: "Die Reichsverfassung der Paulskirche", 2. Auflage 1998

Hans Fenske: "Der moderne Verfassungsstaat", Paderborn 2001