Weichenstellungen für den Weststaat | Grundgesetz und Parlamentarischer Rat | bpb.de

Im Dezember 1947, als die fünfte Außenministerkonferenz der vier Siegermächte des Zweiten Weltkriegs abgebrochen wurde, war offenbar, dass die Großmächte sich über die deutsche Frage nicht einigen konnten. Als Ersatz für die große Lösung eines aus den vier Besatzungszonen bestehenden deutschen Nachkriegsstaats, wie er seit der Potsdamer Konferenz vom Sommer 1945 erstrebt und verheißen war, forcierten seit Frühjahr 1948 Amerikaner und Briten die Errichtung eines Staats auf dem Gebiet der drei westlichen Besatzungszonen.

In langwierigen Verhandlungen der Londoner Sechsmächtekonferenz seit dem 23. Februar 1948 wurden die Franzosen und die drei westlichen Nachbarstaaten Belgien, Niederlande und Luxemburg vom anglo-amerikanischen Konzept überzeugt. Washington und London ging es darum, die drei Westzonen in ein europäisch- atlantisches Staatensystem einzubinden. In Paris bestanden dagegen aber erhebliche Bedenken.

Um den französischen Sicherheitsinteressen zu genügen, mussten daher Zugeständnisse, etwa in der Frage der internationalen Kontrolle des Ruhrgebiets, gemacht werden. Dafür nahm Paris Abstriche an seinen extremen Föderalisierungskonzepten hin.

Die Franzosen hätten einen möglichst lockeren Bund deutscher Kleinstaaten lieber gesehen als eine mit hinlänglicher Zentralgewalt ausgestattete Bundesrepublik. Das lag jedoch nicht im Interesse von London und Washington, die an der ökonomischen Leistungsfähigkeit des neuen Staats interessiert waren.

Die Londoner Empfehlungen

Am 7. Juni 1948, zwei Wochen vor der Währungsreform in den drei Westzonen, wurden die "Londoner Empfehlungen" als Kommuniqué der Konferenz veröffentlicht. Sie enthielten die Umrisse des deutschen Weststaats, aber niemand war so recht zufrieden damit. Die Sozialdemokraten meinten, die Empfehlungen seien kaum geeignet, Deutschland bei der politischen und wirtschaftlichen Konsolidierung zu helfen. Noch unzufriedener war zunächst der erste Mann der CDU, Konrad Adenauer, der nicht nur befürchtete, durch die Ruhrkontrolle würden die Deutschen auf Dauer der Verfügung über ihre Wirtschaft und ihren Außenhandel beraubt. Adenauer hielt auch eine Verfassung, die von den alliierten Militärregierungen genehmigt werden müsse, für ein Übel, auf das man wohl mit Verweigerung reagieren müsse.

Während der amerikanische und der britische Militärgouverneur auf die Zustimmung des französischen Parlaments zu den Londoner Empfehlungen warteten, versuchten sie, in ihren beiden Besatzungszonen auf die deutschen Politiker, die Ministerpräsidenten und Parteiführer, einzuwirken und die Stimmung für die beabsichtigte Staatsgründung zu verbessern. Wenn der volle Inhalt des Londoner Konzepts erst bekannt sei, würden sich viele Bedenken als gegenstandslos erweisen, hatte Ende Juni 1948 General Robertson, der britische Militärgouverneur, erklärt. Am 1. Juli erfuhren die deutschen Länderchefs im Einzelnen, was geplant war und was sie tun sollten.

Frankfurter Dokumente

Die damaligen obersten Repräsentanten der westdeutschen Politik, neun Ministerpräsidenten und die beiden Bürgermeister der Stadtstaaten Hamburg und Bremen, waren für den 1. Juli 1948 nach Frankfurt in das Hauptquartier der Amerikaner, das ehemalige Verwaltungsgebäude der I. G. Farben, bestellt worden. Die drei westlichen Militärgouverneure wollten den Chefs der Länder in den drei Westzonen dort offiziell mitteilen, was über die Gestalt künftiger deutscher Staatlichkeit beschlossen war.

Von einer Konferenz zwischen alliierten und deutschen Vertretern kann man eigentlich nicht sprechen, denn wesentliche Elemente einer Konferenz wie partnerschaftliche Diskussion, Austausch von Argumenten, Suche nach Kompromissen fehlten bei der Zusammenkunft. Es handelte sich um die Entgegennahme alliierter Vorstellungen, die den Charakter von Weisungen hatten, wenn man sich nicht einfach verweigern wollte.

Die deutschen Länderchefs waren, ohne Angabe des Raums und der Stunde einbestellt worden. Einzelheiten hatten sie erst nach dreitägigem Herumtelefonieren erfahren. Die Stimmung war, als man um 11.30 Uhr versammelt war, alles andere als euphorisch. Aber das Ereignis gehörte, wie man später erkannte, zu den entscheidenden Daten der Gründung der Bundesrepublik Deutschland.

Die Frankfurter Konferenz bildete den Wendepunkt vom alliierten Kriegsrecht, nach dem Deutschland regiert wurde, zur deutschen Eigenverantwortung. Die Dokumente, die den deutschen Politikern am 1. Juli 1948 überreicht wurden, enthielten in Form des Gründungsauftrags für einen deutschen Nachkriegsstaat die Chance der Selbstständigkeit nach Jahren der Besatzungsherrschaft.

Auf französisches Betreiben geschah die offizielle Übergabe der "Frankfurter Dokumente", wie der Grundriss der westdeutschen Zukunft seither heißt, in zeremonieller Form und frostiger Atmosphäre: Jeder der drei Militärgouverneure verlas in seiner Muttersprache (am Ende der Konferenz erhielten die Deutschen Übersetzungen) eines der drei Dokumente, General Lucius D. Clay das erste, das die verfassungsrechtlichen Bestimmungen enthielt, General Sir Brian Robertson das zweite über die Länderneugliederung, und General Pierre Koenig trug in scharfem Ton das dritte Dokument vor, in dem die Grundzüge eines Besatzungsstatuts fixiert waren.

Das erste der Frankfurter Dokumente ermächtigte die Ministerpräsidenten, bis zum 1. September 1948 eine Versammlung zur Ausarbeitung einer demokratischen Verfassung einzuberufen, "die für die beteiligten Länder eine Regierungsform des föderalistischen Typs schafft, die am besten geeignet ist, die gegenwärtig zerrissene deutsche Einheit schließlich wiederherzustellen, und die Rechte der beteiligten Länder schützt, eine angemessene Zentralinstanz schafft und die Garantien der individuellen Rechte und Freiheiten enthält".

Im zweiten Dokument war die Neugliederung der deutschen Länder empfohlen. Eine Territorialreform innerhalb der westlichen Besatzungszonen war angesichts der von den Alliierten geschaffenen Gebilde, vor allem im nordwestdeutschen Raum, aber auch bei den drei südwestdeutschen Ländern (Württemberg-Baden, Württemberg-Hohenzollern, Baden), erwägenswert, aber nicht dringend.

Im dritten Dokument waren die Grundzüge eines Besatzungsstatuts skizziert. Darin wurde deutlich, wie eng der deutsche Spielraum für die Verfassung und für die künftige staatliche Existenz bemessen war. Die Militärgouverneure stellten zwar die Gewährung einiger Befugnisse der Gesetzgebung, Verwaltung und der Rechtsprechung in Aussicht; ausdrücklich ausgenommen blieben aber beispielsweise die Außenbeziehungen des zu gründenden deutschen Weststaats und die Überwachung des deutschen Außenhandels.

Die Besatzungsherrschaft würde also mit der Verabschiedung der Verfassung und der Staatsgründung noch nicht enden, sondern lediglich gelockert und juristisch neu definiert werden. Die Militärgouverneure würden, so hatten die deutschen Ministerpräsidenten in Frankfurt vernommen, "die Ausübung ihrer vollen Machtbefugnisse wieder aufnehmen", und zwar nicht nur bei drohendem Notstand für die Sicherheit, sondern auch, "um nötigenfalls die Beachtung der Verfassung und des Besatzungsstatuts zu sichern".

Die Einstellung in den Westzonen zu den beabsichtigten Änderungen war, quer durch die Parteien, eher positiv: Nach vier Jahren Besatzungsherrschaft, in denen die vier Besatzungszonen unter dem Regiment der Militärgouverneure gefährlich weit auseinandergedriftet waren, in denen die deutschen Politiker hatten einsehen müssen, dass sich die Dinge von allein kaum zum Besseren wandeln würden, war die Neigung stark, wieder zu einer staatlichen Existenz zu gelangen.

Das Angebot einer parlamentarischen Vertretung und einer Exekutive wenigstens für die drei Westzonen war verlockend, aber die Politiker scheuten das Odium einer feierlichen Neugründung, die zu einem Staat unter Ausschluss der sowjetischen Besatzungszone führen musste. Der Verlust der nationalen Einheit schien ein zu hoher Preis für den staatlichen Neubeginn.

Deutsche Vorbehalte

Vom 8. bis 10. Juli 1948 berieten die Ministerpräsidenten aller Westzonen-Länder ihre Antwort an die Militärgouverneure. Der Tagungsort - das Hotel Rittersturz bei Koblenz - lag in der französischen Zone. Das war eine Premiere, denn bis zum Sommer 1948 hatte das französische Besatzungsgebiet ein abgesondertes Eigenleben geführt, die dortige Militärregierung sah Verbindungen über die Grenzen ihres Einflussgebiets hinaus ungern, ganz im Gegensatz zu den Amerikanern und Briten, die ihre beiden Zonen ab Januar 1947 immer enger zusammenschlossen und das Territorium der "Bizone" allmählich zu einer Art Modellstaat entwickelten.

Die Öffentlichkeit nahm, von den ökonomischen und politischen Nachwirkungen der Währungsreform elektrisiert, wenig Notiz von den Ereignissen, die die Staatsgründung einleiteten; die Schlagzeilen blieben der jungen D-Mark und der Luftbrücke ins blockierte Berlin vorbehalten.

Vor und während der Rittersturz-Konferenz hatten sich auch die Parteispitzen mit den Frankfurter Dokumenten beschäftigt. CDU und CSU äußerten sich, bei aller Skepsis, die intern herrschte, einstimmig positiv zu den alliierten Vorschlägen, wogegen sich die SPD reservierter gab. Bei den Sozialdemokraten standen sich zwei Richtungen gegenüber. Die Bürgermeister von Hamburg und Bremen und der hessische Regierungschef begrüßten die Entwicklung, die übrigen SPD-Ministerpräsidenten zeigten sich ebenso wie der Parteivorsitzende Kurt Schumacher abwartend bis ablehnend. Tatsächlich unterschied sich die Stimmung in beiden Parteien aber wenig, CDU und CSU argumentierten lediglich geschmeidiger, während die Haltung der SPD wegen ihrer betonten Prinzipientreue unnachgiebiger wirkte als sie in Wirklichkeit war.

Führende Verfassungsexperten beider Parteien waren sich einig, dass man das Provisorische der ins Auge gefassten Staatsgründung betonen müsse und dass das angekündigte Besatzungsstatut als Ausdruck alliierter Verantwortung für die deutschen Angelegenheiten im Vordergrund stehen müsse. Die Antwort der westdeutschen Ministerpräsidenten an die Alliierten bestand deshalb nach dreitägigem Ringen in Ja und Nein zugleich.

Die Vollmachten wollten sie zwar annehmen, aber nicht in der Form, wie sich die Alliierten das gedacht hatten. Der Primat der drei Westmächte sollte deutlich zum Ausdruck kommen, um den Vorwurf der Preisgabe der nationalen Einheit durch die westdeutschen Politiker zu verhindern. Aus dem gleichen Grund wünschten die Westdeutschen, dass das Besatzungsstatut zuerst erlassen werden sollte. Die Ministerpräsidenten lehnten auch eine "Nationalversammlung" zur Beratung und Verabschiedung einer Verfassung ab, die durch Volksabstimmung in Kraft gesetzt werden sollte. Statt dessen sollten die Landtage ein Gremium wählen, das ein provisorisches "Grundgesetz" ausarbeiten würde. Das sollte die Entwicklung offen halten. Man wollte zu größerer Selbstständigkeit kommen, ohne die Ostzone ausdrücklich preiszugeben.

Die Militärgouverneure hatten mit einer solchen Antwort und mit Gegenvorschlägen nicht gerechnet. General Clay war zornig, sein britischer Kollege Robertson nahm es gelassener und der Vertreter Frankreichs, General Koenig, war sogar ganz zufrieden, dass es mit der westdeutschen Staatsgründung nicht so schnell vorwärtsging. Ihre Motive waren unterschiedlich, die Zurückweisung der deutschen Antwort auf die Frankfurter Dokumente durch die drei Militärgouverneure war jedoch einmütig.

Die deutschen Ministerpräsidenten mussten sich jetzt, im vollen Bewusstsein ihres begrenzten Handlungsspielraums, abermals entscheiden. Die Alliierten hatten ihnen bedeutet, dass die "Londoner Empfehlungen", die die Grundlage der Frankfurter Dokumente bildeten, als verpflichtende Handlungsanweisungen zu betrachten waren. Die Deutschen konnten sie annehmen oder ablehnen, aber nicht verändern oder deutschen Wünschen anpassen.

Kompromisssuche

Die Ministerpräsidenten suchten jetzt nach einer Lösung, die so dicht wie möglich bei ihrer Position liegen, aber auch den alliierten Vorgaben nahe genug sein sollte. Scheitern lassen wollten die Ministerpräsidenten die staatsrechtliche Neuregelung aber auf keinen Fall. Das zeigte sich auch daran, dass sie beschlossen, ein Experten-Kollegium, zusammengesetzt aus Vertretern aller elf Länder der Westzone, als Verfassungsausschuss tagen zu lassen. Der bayerische Ministerpräsident bot dazu einen ebenso idyllischen wie abgeschiedenen Platz, nämlich die Herreninsel im Chiemsee, als Verhandlungsort an. Das war die Geburtsstunde des Herrenchiemseer Verfassungskonvents, der im August 1948 den Grundgesetz-Entwurf erarbeitete.

Am 26. Juli sollte den Militärgouverneuren die endgültige deutsche Antwort unterbreitet werden. Dazu mussten Kompromisse gefunden werden, mit denen man den Alliierten soweit entgegenkam, wie es notwendig war, ohne den grundsätzlichen Vorbehalt gegen die Gründung eines deutschen Teilstaats aufzugeben. Der Begriff "Grundgesetz" musste durchgesetzt werden, und weiter erschien es unverzichtbar, dieses Grundgesetz nicht durch Volksentscheid, sondern durch die Landtage ratifizieren zu lassen: Das waren die Positionen, mit denen das Provisoriumskonzept gestützt wurde.

Bestandteil dieses Konzepts war die Vorstellung, dass der auf westdeutschem Gebiet zu errichtende "Kernstaat" stellvertretend für die deutsche Nation als Gesamtheit agieren und dass sich eines Tages die sowjetische Besatzungszone anschließen würde.

Die Mehrheit der westdeutschen Politiker vertrat überdies die "Magnettheorie", nach der die steigende ökonomische und politische Attraktivität der Westzonen die sowjetische Besatzungszone geradezu magnetisch anziehen werde. Das war eine kühne Konstruktion, die als Weg zur Wiedervereinigung aber vom CDU-Sprecher Konrad Adenauer ebenso wie vom SPD-Vorsitzenden Kurt Schumacher propagiert wurde.

Bei den Abschlussverhandlungen mit den Militärgouverneuren am 26. Juli zeichnete sich zunächst eine Ablehnung der deutschen Wünsche und ein Scheitern der Verhandlungen ab. Dem Hamburger Bürgermeister Max Brauer (SPD), Bayerns Ministerpräsident Hans Ehard (CSU) und Wilhelm Kaisen, dem sozialdemokratischen Bürgermeister von Bremen, gelang es jedoch durch geschicktes Taktieren, ein alle Beteiligten befriedigendes glückliches Ende der Konferenz zu befördern. Im Namen der drei westlichen Besatzungsmächte gab General Koenig schließlich das offizielle Einverständnis zur Errichtung der Bundesrepublik.

Erarbeitung des Grundgesetzes

Etliche Hürden waren zu nehmen und eine beträchtliche Menge an Kleinarbeit war auf verschiedenen administrativen Ebenen zu erledigen, ehe ein gutes Jahr später im September 1949 der erste deutsche Nachkriegsstaat ins Leben trat. Zunächst mussten die elf Länderparlamente ein gleichlautendes Gesetz beschließen, das die Zusammensetzung des "Parlamentarischen Rats", wie die Verfassunggebende Versammlung nun endgültig hieß, regelte: In indirekter Wahl wurde für jeweils 750 000 Einwohner (mindestens jedoch einer pro Land) ein Abgeordneter von den Landtagen delegiert. Das ergab 65 Mandate, zu denen noch fünf Vertreter Berlins ohne Stimmrecht kamen.

Als Tagungsort wurde die Universitätsstadt Bonn gewählt, beworben hatten sich auch Celle, Düsseldorf, Frankfurt, Karlsruhe und Köln. Die Ministerpräsidenten entschieden sich für Bonn, damit auch die Britische Zone in der Gründerzeit der Nachkriegsrepublik mit einem wichtigen Ort vertreten war. Die Entscheidung über die künftige Hauptstadt sollte damit aber keineswegs vorweggenommen werden. Frankfurt galt wegen seiner verkehrsgünstigen Mittellage, als Sitz des Bizonen-Parlaments und der Bizonen-Administration noch lange Zeit als künftige Bundeshauptstadt. In Bonn wurden in aller Eile Quartiere und Büros für die Abgeordneten geschaffen, und der Neubau der Pädagogischen Akademie - das spätere Bundeshaus am Rheinufer - als Tagungsstätte des Parlamentarischen Rats hergerichtet.

Herrenchiemseer Verfassungskonvent

Unterdessen begannen am 10. August auf der Chiemseeinsel die Sachverständigen mit der Beratung eines Verfassungsentwurfs. Der bayerische Minister Anton Pfeiffer führte den Vorsitz, jedes Land hatte einen Experten delegiert, dazu kamen etwa zwanzig weitere Teilnehmer: Rechtsgelehrte, Politiker und Verwaltungsfachleute. Der "Verfassungskonvent" - so hieß das Gremium offiziell - empfand sich als politisch neutral, die großen Parteien CDU/CSU und SPD waren etwa gleichstark vertreten. Dem Verfassungskonvent war die Aufgabe gestellt, "Richtlinien für ein Grundgesetz" zu erarbeiten, also Lösungen für die einzelnen Verfassungsprobleme zu suchen und darzustellen.

Der "Bericht über den Verfassungskonvent", den die Ministerpräsidenten als Ergebnis der Beratungen vom 10. bis 23. August eine Woche später dem Parlamentarischen Rat übergaben, war nicht nur ein imponierendes Kompendium des Verfassungsrechts, gegliedert in eine ausführliche Darstellung der zu lösenden Probleme, den "Entwurf eines Grundgesetzes" mit 149 Artikeln - viele von ihnen in alternativen Versionen formuliert - und schließlich einen Kommentar mit Einzelerläuterungen zu bestimmten Artikeln.

Das bescheiden als Tätigkeitsbericht deklarierte Dokument von 95 Druckseiten war für die Debatte der folgenden Monate im Parlamentarischen Rat von kaum zu überschätzender Bedeutung: Die strittigen Probleme von Herrenchiemsee waren wenig später auch die Streitfragen in Bonn. Der Hauptunterschied zwischen Herrenchiemsee und Bonn lag darin, dass hier die Probleme theoretisch erörtert und dargelegt werden konnten, dort aber politische Entscheidungen und Kompromisse gefunden werden mussten.

Quelle: Auszug aus "Informationen zur politischen Bildung", Heft 259: Deutschland 1945-1949.