Demokratie und Politik in Uruguay | Lateinamerika | bpb.de

Die – so der offizielle Staatsname – República Oriental del Uruguay (Republik östlich des Uruguay-Flusses) mit ihren rund 3,3 Millionen Einwohnern gilt heute als stabile und konsolidierte Demokratie. In vielen Demokratie-Rankings wird Uruguay seit einigen Jahren konstant sogar als demokratischster Staat Südamerikas eingestuft. Dabei gehörte Uruguay bis Mitte der 80er-Jahre noch zu den vielen autoritären Regimes, die damals den lateinamerikanischen Subkontinent überzogen hatten.

Die Militärdiktatur der Jahre 1973 bis 1985 stand in Sachen Repression und Menschenverachtung den perfiden Praktiken der Diktaturen in Chile und Argentinien um nichts nach. Sehr viel schneller und vor allem nachhaltiger als in praktisch allen anderen Ländern Lateinamerikas ist es in Uruguay dann allerdings gelungen, den Autoritarismus hinter sich zu lassen und eine funktionierende Demokratie zu etablieren. Dabei hatte Uruguay den Vorteil, dass es über die längste demokratisch-parlamentarische Tradition Lateinamerikas verfügt und an ausgeprägte demokratische Erfahrungen aus den Jahrzehnten vor der Militärdiktatur anknüpfen konnte.

Grundlegende Merkmale der uruguayischen Demokratie

Basis dieser funktionierenden Demokratie ist die Durchführung von freien, fairen und sauberen Wahlen, was allerdings nur eine Minimalanforderung an demokratische Systeme darstellt, wie sie heute auch in fast allen anderen Staaten Lateinamerikas erfüllt wird. Darüber hinaus zeichnet sich das präsidentielle Regierungssystem Uruguays durch nicht nur im Verfassungstext formulierte, sondern auch in der Verfassungswirklichkeit existierende Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Justiz und Rechtsstaatlichkeit aus. Bürger- und Freiheitsrechte werden auf einem Niveau garantiert, welches westeuropäischen Standards durchaus entspricht. Nicht umsonst erzielt Uruguay bei dem jährlich von Freedom House erstellten Ranking hinsichtlich der Garantie der politischen Rechte seit 1997 und hinsichtlich der Garantie bürgerlicher Freiheiten seit 2001 durchgängig die bestmögliche Bewertung. Politische Parteien sind die zentralen politischen Akteure und werden nicht durch funktionale Äquivalente ersetzt. Das Militär als ehemaliger autoritärer Machthaber ist schon seit längerer Zeit wieder eindeutig der demokratisch legitimierten, zivilen Gewalt untergeordnet. Die Trennung von Kirche und Staat ist weit reichend und historisch verankert. Die politische Kultur ist so ausgestaltet, dass – belegt unter anderem durch Umfragedaten des Latinobarómetro – demokratiestützende Werte und Einstellungen in der Bevölkerung ausgeprägter sind als in allen anderen Ländern Südamerikas. Der politische Prozess ist geprägt durch direktdemokratische Elemente, die den Partizipationsgrad der Bevölkerung über die reine Auswahl des Herrschaftspersonals hinaus erhöhen und eine Mitbestimmung bei zentralen politischen Entscheidungen ermöglichen.

Trotz dieser beachtlichen, für Lateinamerika untypischen "demokratischen Erfolgsstory" ist Uruguay weit davon entfernt, eine "perfekte" Demokratie zu sein. Die Justiz gilt zwar als unabhängig, zugleich aber auch als langsam und wenig effizient. Die Parteien sind die zentralen politischen Akteure, ihnen kommt jedoch eine so herausgehobene Stellung zu, dass in der Vergangenheit immer wieder auch von einem Parteienstaat bis hin sogar zur Parteiendiktatur die Rede war. Die zivile Suprematie ist wieder hergestellt, den Angehörigen der Streitkräfte wurde allerdings mit einem 1986 verabschiedeten Amnestiegesetz, das 1989 in einem Volksentscheid bestätigt wurde, Straffreiheit für während der Militärdiktatur begangene Menschenrechtsverletzungen gewährt.

Die Demokratie ist traditionell in der politischen Kultur verankert, gleichzeitig ist deren stark konsensorientierte Ausrichtung in Verbindung mit Elementen der direkten Demokratie verantwortlich für – so der häufig geäußerte Vorwurf – Reformunfähigkeit und politischen Stillstand. Zwar funktionieren die Mechanismen der Demokratie, und die demokratischen Spielregeln werden von allen relevanten politischen Akteuren eingehalten; die Performanz der Demokratie aber wird in weiten Teilen der Bevölkerung insofern kritisch bewertet, als soziale Probleme bislang nur unzureichend gelöst werden konnten.

Entwicklung und Ausgestaltung des Parteiensystems

Mit dem Amtsantritt von Tabaré Vázquez als Staatspräsident Uruguays am 1. März 2005 wurde die rund 170 Jahre währende Vorherrschaft der beiden traditionellen Parteien, Partido Colorado (Colorados) und Partido Nacional (Blancos), auf nationaler Ebene durchbrochen. Erstmals in der Geschichte des Landes amtiert seitdem eine linke Regierung, die Entwicklung in Uruguay scheint damit einem allgemeinen lateinamerikanischen Trend zu folgen. Im Unterschied zu Linksregierungen wie in Bolivien und Venezuela handelt es sich in Uruguay allerdings nicht um eine "neue" Linke. Die aktuelle Regierungspartei, das Linksbündnis Frente Amplio (bei den Wahlen 2004 unter dem sperrigen Namen Encuentro Progresista – Frente Amplio/Nueva Mayoría angetreten), ist – ähnlich wie es auf die amtierende Linksregierung in Chile zutrifft – eine im parteipolitischen Spektrum seit vielen Jahren verankerte politische Kraft.

Mit dem überwältigenden Wahlsieg des Frente Amplio bei den Präsidentschaftswahlen 2004 (50,4 Prozent der Stimmen) wurde eine Entwicklung abgeschlossen, die bereits 1971 bei den letzten freien Wahlen vor der Militärdiktatur ihren Anfang genommen hatte. Bis dahin war es Colorados und Blancos – beide 1836, also nur wenige Jahre nach der Erlangung der staatlichen Unabhängigkeit gegründet – gelungen, durch ein eigentümliches Wahlsystem und ausgeklügelte Mechanismen der Machtbeteiligung (so genanntes Prinzip der Coparticipación) die Entstehung dritter Parteien, die eine wirkliche machtpolitische Konkurrenz hätten darstellen können, zu verhindern. Die Gründung des linken Parteienbündnisses aus unter anderem Christdemokraten, Sozialisten, Kommunisten, Gewerkschaftsaktivisten und Abspaltungen der beiden Traditionsparteien unter dem Namen Frente Amplio im Vorfeld der Wahlen 1971 – damals in einem Kontext zunehmender gesellschaftlicher Polarisierung – bedeutete der Anfang vom Ende des traditionellen Zweiparteiensystems. Erstmals gelang es bei den Wahlen einer dritten parteipolitischen Kraft neben Colorados und Blancos, fast 20 Prozent der Stimmen auf sich zu vereinigen. Auch die folgende Militärdiktatur mit Parteienverbot, Unterdrückung und Verfolgung politisch Andersdenkender konnte die langfristige Etablierung einer ernstzunehmenden dritten politischen Partei in Gestalt des Parteienbündnisses Frente Amplio nicht verhindern.

Erstmals Regierungsverantwortung übernehmen konnte der Frente Amplio nach dem Sieg bei den Wahlen 1989 in der Hauptstadt Montevideo. Seitdem stellt das Linksbündnis ununterbrochen die dortige Provinzregierung, zunächst mit dem heutigen Staatspräsidenten Vázquez als Bürgermeister an der Spitze. Colorados und Blancos blieben im Landesinneren die dominanten politischen Kräfte. Bei den Regionalwahlen vom Mai 2005 schließlich gelang es der Linken jedoch, auch diese letzte Vormachtstellung der beiden traditionellen Parteien zu durchbrechen, und sie konnte nicht nur zum vierten Mal in Folge die Wahlen in Montevideo, sondern auch die Wahlen in sieben der anderen 18 Provinzen für sich entscheiden.

Schwerpunkte der aktuellen Regierungspolitik

Zu den zentralen Wahlversprechen der neuen Regierung unter Präsident Vázquez zählte, eine bislang wegen des Amnestiegesetzes von 1986 nicht erfolgte juristische Aufarbeitung der während der Militärdiktatur begangenen Menschenrechtsverletzungen in die Wege zu leiten. Dies wurde auch direkt nach Regierungsantritt in Angriff genommen. Nach zunächst einigen eher symbolischen Akten folgte im September 2006 die Verurteilung von sechs Ex-Militärs und zwei Ex-Polizisten wegen Menschenrechtsverbrechen während der Militärdiktatur; zwei Monate später wurde Haftbefehl gegen den ehemaligen Staatspräsidenten Juan María Bordaberry erlassen, der von 1972 bis 1976 als zivile Marionette der Militärdiktatur fungiert hatte.

Ein zweiter wesentlicher Unterschied zu den Vorgängerregierungen besteht hinsichtlich der wirtschaftspolitischen Orientierung: Es wird kein mit Privatisierungsmaßnahmen verbundener Rückzug des Staates aus der Wirtschaft angestrebt. Die vorhergehenden Regierungen versuchten, dem wirtschaftspolitischen Mainstream der 90er-Jahre folgend, neoliberale Politik gemäß der Vorgaben von IWF (Internationaler Währungsfonds) und Weltbank umzusetzen. Sie scheiterten damit allerdings weitgehend am Widerstand aus der uruguayischen Gesellschaft. Bereits 1992 war das Privatisierungsgesetz der Regierung Lacalle (1990-95) per Plebiszit abgelehnt worden. In weiteren Volksentscheiden jüngeren Datums wurden das Vorhaben der Regierung Batlle (2000-05) zur Privatisierung des größten Industriebetriebs des Landes ANCAP verhindert (Dezember 2003) und das Verbot der Privatisierung der Wasserversorgung in der Verfassung festgeschrieben (Oktober 2004).

Abgesehen davon führt die Regierung Vázquez wirtschaftspolitisch allerdings im Wesentlichen – und teilweise entgegen der Ankündigungen im Wahlkampf – den markwirtschaftlichen, auf Außenöffnung setzenden Kurs der Vorgängerregierungen fort. Für besonders großen Unmut in den Reihen des Frente Amplio sorgte das Bemühen der Regierung um den Ausbau der Handelsbeziehungen zu den USA (2005 Investitionsschutzabkommen, 2007 Rahmenvereinbarung zu Handel und Investitionen). Das darüber hinaus angestrebte Freihandelsabkommen mit den USA ist wirtschaftspolitisch im Kontext einer Strategie zu sehen, die verstärkt auf den Ausbau bilateraler Handelsbeziehungen und die Erschließung von Märkten jenseits des 1991 gegründeten regionalen Integrationsbündnisses MERCOSUR ("Gemeinsamer Markt des Südens") setzt. Denn die von Uruguay mit seiner stark außenabhängigen und agrarexportorientierten Volkswirtschaft angestrebte Wiederbelebung des MERCOSUR ist bislang ausgeblieben; stattdessen bestehen erhebliche Asymmetrien gegenüber den beiden großen Integrationspartnern Argentinien und Brasilien fort, einschließlich einseitiger protektionistischer Maßnahmen der beiden Nachbarländer zum Nachteil der uruguayischen Volkswirtschaft.

Zusätzlich belastend auf den Integrationsprozess hat sich der Konflikt mit Argentinien um den Bau zweier Zellstofffabriken von finnischen und spanischen Unternehmen auf der uruguayischen Seite des Grenzflusses Rio Uruguay entwickelt, der beide Länder bis vor den Internationalen Gerichtshof in Den Haag geführt hat. Für Uruguay handelt es sich bei dem Projekt um die größten ausländischen Direktinvestitionen aller Zeiten; Argentinien seinerseits befürchtet Umweltschäden. Bewohner aus der angrenzenden argentinischen Provinz Entre Ríos blockierten 2006 über längere Zeit zwei Brücken über den Grenzfluss.

Angetreten mit dem Anspruch, größere soziale Gerechtigkeit herzustellen, gehörte zu den ersten Maßnahmen der neuen Regierung die Auflage eines Sozialprogramms (PANES) zur Bekämpfung der Armut und der Folgen der schweren Wirtschaftskrise des Jahres 2002. Unter anderem wurde eine Art Bürgereinkommen für die ärmsten Bevölkerungsgruppen eingeführt. Als Übergangsprogramm konzipiert, das vom neu geschaffenen Ministerium für Soziale Entwicklung umgesetzt wird, soll PANES 2008 durch ein Programm ersetzt werden, welches stärker strukturell ausgerichtet ist. Eine insgesamt arbeitnehmerfreundliche Politik zielt auf eine Stärkung der Arbeitnehmerrechte. Zum Teil deutliche Reallohnerhöhungen konnten nicht zuletzt durch die Wiedereinrichtung der traditionellen Tarifkommissionen (Consejos de Salarios) erreicht werden, in denen Unternehmer und Gewerkschaften unter Beteiligung des Staates Löhne aushandeln.

Die Maßnahmen im sozialen Bereich gehen vielen Anhängern des Frente Amplio jedoch nicht weit genug. Die finanzpolitischen Handlungsspielräume der Regierung sind durch die hohe Staatsverschuldung allerdings erheblich eingeschränkt. Wirtschafts- und Finanzminister Danilo Astori fährt einen strengen Kurs der Haushaltskonsolidierung und wird dabei auch von Präsident Vázquez unterstützt, aus der eigenen Partei aber teilweise heftig kritisiert. Besonders umstritten war der Abschluss eines Dreijahreskreditabkommens mit dem IWF im Juni 2005 im Umfang von umgerechnet rund 1,1 Mrd. US-Dollar zur Unterstützung der finanziellen Stabilisierung Uruguays und zur Aufrechterhaltung des Schuldendienstes. Ende 2006 zahlte Uruguay die erhaltenen Kredite vorzeitig an den IWF zurück.

Literatur

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Wagner, Christoph (2006): Parteien und Parteiensysteme im Wandel: Argentinien und Uruguay im Vergleich, in: Peter Birle, Detlef Nolte, Hartmut Sangmeister (Hg.): Demokratie und Entwicklung in Lateinamerika, Frankfurt am Main, S. 221-256

Wagner, Christoph (2007): Das politische System Uruguays, in: Klaus Stüwe, Stefan Rinke (Hg.): Die politischen Systeme Amerikas. Eine Einführung, Wiesbaden

Staatspräsidenten Uruguays im 20. Jahrhundert bis heute

Amtszeit	Name	Parteizugehörigkeit
1897-1903	Juan Lindolfo Cuestas	(Partido Colorado)
1903-1907	José Batlle y Ordóñez	(Partido Colorado)
1907-1911	Claudio Williman	(Partido Colorado)
1911-1915	José Batlle y Ordóñez	(Partido Colorado)
1915-1919	Feliciano Viera	(Partido Colorado)
1919-1923	Baltasar Brum	(Partido Colorado)
1923-1927	José Serrato	(Partido Colorado)
1927-1931	Juan Campisteguy	(Partido Colorado)
1931-1933	Gabriel Terra	(Partido Colorado)
1933-1938	Gabriel Terra	(Partido Colorado)
1938-1943	Alfredo Baldomir	(Partido Colorado)
1943-1947	Juan José de Amézaga	(Partido Colorado)
1947	Tomás Berreta*	(Partido Colorado)
1947-1951	Luis Batlle Berres	(Partido Colorado)
1951-1952	Andrés Martínez Trueba	(Partido Colorado)
1952-1966	Consejo Nacional de Gobierno**	-
1967	Oscar D. Gestido*	(Partido Colorado)
1967-1972	Jorge Pacheco Areco	(Partido Colorado)
1972-1976	Juan María Bordaberry	(Partido Colorado)
1976	Alberto Demichelli	-
1976-1981	Aparicio Méndez	-
1981-1985	Gregorio C. Alvarez	-
1985	Rafael Addiego	-
1985-1990	Julio María Sanguinetti	(Partido Colorado)
1990-1995	Luis Alberto Lacalle	(Partido Nacional)
1995-2000	Julio María Sanguinetti	(Partido Colorado)
2000-2005	Jorge Batlle	(Partido Colorado)
2005-2010	Tabaré Vázquez	(EP-FA/NM)***

Erläuterungen:
* während der Amtszeit verstorben
** Präsident des Consejo Nacional de Gobierno war von 1952-1955 Andrés Martínez Trueba;
danach wechselten die Amtsinhaber jährlich.
*** Encuentro Progresista-Frente Amplio/Nueva Mayoría

Nationale Wahlen: Ergebnisse 1926-2004 (in %)

Wahljahr	Partido Colorado	Partido National *	Frente Amplio**	andere
1926	49,0	48,4	---	2,6
1930	52,0	47,3	---	0,7
1938	61,4	32,1	---	6,5
1942	57,2	34,5	---	8,3
1946	47,8	41,8	---	10,4
1950	52,6	38,5	---	8,9
1954	50,6	38,9	---	10,5
1958	37,7	49,7	---	12,6
1962	44,5	46,5	---	9,0
1966	49,4	40,4	---	10,2
1971	41,0	40,2	18,3	0,5
1984	41,2	35,0	21,3	2,5
1989	30,3	38,9	21,2	9,6
1994	32,3	31,2	30,6	5,9
1999	32,0	21,8	39,2	7,0
2004	10,4	34,3	50,4	4,9

Erläuterung:
1926-1950 und 1966-2004 Präsidentschaftswahlen
1954-1962 Wahlen zum Colegiado (Staatsrat)
* 1942-1954 Gesamtergebnis von Partido Nacional und Partido Nacional Independiente
** 1999 angetreten als Encuentro Progresista-Frente Amplio,
2004 angetreten als Encuentro Progresista-Frente Amplio/Nueva Mayoría