Bildung für alle? | Brasilien | bpb.de

Während des FIFA-Konföderationen Pokals Mitte 2013 geriet Brasilien durch wochenlange Massendemonstrationen – anstatt durch fußballerische Leistungen – international in die Schlagzeilen. Politik und Öffentlichkeit reagierten überrascht und ratlos. Das Land galt in den vergangenen Jahren als ein Paradebeispiel für den Aufstieg: Ein vormaliges, von ständigen politischen und ökonomischen Krisen geschütteltes Entwicklungsland steigt zu einem Global Player mit stabiler Demokratie, soliden wirtschaftlichen Wachstumsraten und erfolgreicher Politik des Abbau sozialer Ungleichheiten und Armut auf. Der Aufstieg zur Weltmacht schien für viele nationale und internationale Beobachter nur noch eine Frage der Zeit zu sein. Kritische Stimmen, die auf die Grenzen des brasilianischen Entwicklungsmodells hinwiesen und überfällige Reformen vor allem in der Infrastruktur, Wirtschaft und Politik anmahnten, gingen in der Euphorie über den Aufschwung und die Steigerung der Massenkaufkraft meist unter. Dass sich trotz der unbestreitbaren Fortschritte nationale Massenproteste entwickelten, die bis heute in kleinerem Maßstab immer wieder aufflackern, und auch einer Minderheit von Krawalltrupps und Vorstadtkämpfern einen willkommenen Aktionsraum bieten, mag daher paradox erscheinen. Es ist jedoch durchaus verständlich. Häufig waren die Proteste eher diffus bis konfus, eine Manifestation von Frustration und Unmut gegen korrupte Politiker, die unkontrollierte Macht privater TV-Sender und die Verschwendung öffentlicher Gelder für den überdimensionierten Neu- und Umbau von Stadien für die Fußball-Weltmeisterschaft. Das Gesundheits- und Bildungssystem standen im Fokus der Proteste. Letzteres gilt seit langem als Problemfeld. Zwar sind während der vergangenen Dekade auch im Bildungsbereich deutliche Fortschritte festzustellen. Bisher entsprechen sie aber weder den Anforderungen des Arbeitsmarktes noch den Aufstiegsaspirationen der im Zuge der Sozialreformen neu entstandenen Arbeiter- und Angestelltenschicht.

Aufbau des Bildungssystems

Das brasilianische Erziehungswesen hat seit der Gründung der ersten Schulen durch die Jesuiten im 16. Jahrhundert eine lange und wechselvolle Geschichte mit ausgeprägten Sprüngen, Phasen der Stagnation, Fortschritten und Rückschritten durchlaufen, die stets in engem Bezug zu den sozialen und politischen Wandlungsprozessen des Landes standen. Die derzeitige Organisation des brasilianischen Bildungssystems ist in ihren rechtlichen Grundlagen festgelegt in der Verfassung von 1988, dem "Gesetz über Leitlinien und Grundsätze der Nationalen Erziehung" (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB) von 1996, dem Verfassungszusatz Nr.14 von 1996 und weiteren, in der Folgezeit verabschiedeten Gesetzen, Dekreten, Erlassen und sonstigen normativen Regelungen. Diese definieren seinen Aufbau, die Pflichtschulzeit, die Kompetenzen und die Verantwortlichkeiten von Bund, Ländern und Gemeinden.

Das System sieht wie folgt aus:

GRUNDBILDUNG (ENSINO BÁSICO)

• Vorschulische Erziehung (Educação Infantil)

• Kindergarten (Crêche) bis 3 Jahre

• Vorschule (Ensino Pré-Escolar) 4-5 Jahre

• Primarstufe (Ensino Fundamental) 6-14 Jahre

• Sekundarstufe (Ensino Médio) 15-17 Jahre

HÖHERE BILDUNG (ENSINO SUPERIOR)

In Ergänzung hierzu existieren verschiedene weitere formelle schulische Systeme, insbesondere die auch im LDB von 1996 explizit erwähnte Berufsbildung (Educação Profissional), die zunehmend an Bedeutung gewinnt sowie die Jugend- und Erwachsenenbildung (Educação de Jovens e Adultos), die sich an Personen richtet, die nicht im vorgesehen Alter ihre Bildungsabschlüsse erworben haben und diese später nachholen wollen. Wie in den meisten anderen lateinamerikanischen Staaten besteht auch in Brasilien neben dem öffentlichen, ein quantitativ bedeutsamer privater Bildungssektor mit unterschiedlichen Trägern (Kirche, gemeinnützige Institutionen, gewinnorientierte Unternehmen). Trotz der massiven Ausweitung des gebührenfreien öffentlichen Angebots ist der Anteil des über Gebühren finanzierten Privatsektors nach wie vor groß und weist in den letzten Jahren sogar wieder leicht steigende Tendenz auf. Derzeit liegt er, bezogen auf die Anzahl eingeschriebener Schüler bzw. Studenten, im Vorschulbereich bei 28,9 Prozent, in der Primarstufe bei 14,4 Prozent und in der Sekundarstufe bei 12,7 Prozent Im Bereich der Berufsbildung (57,1 Prozent) und der Hochschulbildung (72,4 Prozent) ist der private Sektor absolut dominant.

Bildungsexpansion

Seit den 1950er-Jahren des letzten Jahrhunderts erlebte Brasilien eine kontinuierliche Erhöhung der Einschulungsraten und eine Ausweitung der Schulzeit. Im Vordergrund standen dabei zunächst einmal eine Universalisierung der Grundbildung im Primarbereich und die Reduzierung des Analphabetismus. Noch in den 1950er-Jahren bestand die Hälfte der Bevölkerung über 15 Jahre in Brasilien aus Analphabeten; in den ärmeren Regionen lag die Rate deutlich höher. Es gab bisher eine Vielzahl von Kampagnen. Seit 2003 wird versucht durch das Programm Brasil Alfabetizado den Analphabetismus abschließend zu bekämpfen. Derzeit liegt die Pflichtschulzeit bei 14 Jahren zwischen dem vierten und 17. Lebensjahr. In den öffentlichen Einrichtungen ist das Angebot gebührenfrei. Neue Impulse gewann die Bildungsexpansion in den 1980er- und 1990er-Jahren mit der Steigerung der Übergangszahlen in die Sekundarstufe (Klassen 9-11) und in der Folge einem starken Wachstum der Studierendenzahlen. Die bildungspolitischen Bemühungen von Bund, Ländern und Gemeinden der letzten Jahrzehnte führten zu deutlichen Verbesserungen bei wichtigen Kernindikatoren. Die Analphabetenrate liegt heute bei nur noch 9,6 Prozent: die Netto-Einschulungsraten in der Primar- und Sekundarstufe steigerten sich kontinuierlich; die durchschnittliche Schulbesuchsdauer der Bevölkerung über 25 Jahre verdoppelte sich zwischen 1990 bis 2010 nahezu von 3,8 auf 7,2 Jahre und die Quoten für den Schulabschluss innerhalb eines angemessen Zeitraums, obwohl nach wie vor ziemlich unbefriedigend, weisen in den letzten Jahren zumindest eine ansteigende Tendenz auf und liegen derzeit bei rund 65 Prozent für die Primarstufe bzw. 50 Prozent für die Sekundarstufe. Unter quantitativen Aspekten ist die Bildungsentwicklung in den letzten Jahrzehnten in Brasilien somit durchaus eine Erfolgsgeschichte. Allerdings konnte die Bildungs-qualität mit dem Tempo der quantitativen Expansion nicht Schritt halten mit der Folge, dass nur ein geringer Teil der Schüler die der Altersstufe entsprechenden Kompetenzen vorweisen kann.

Bildungsqualität

Die im Dezember 2013 vorgestellten neuesten PISA-Ergebnisse lösten nicht nur in Deutschland sondern auch in Brasilien, zumindest in Regierungskreisen, Zufriedenheit aus. Was war geschehen? Seit Beginn von PISA im Jahre 2003 beteiligt sich Brasilien an dieser wichtigsten internationalen Lernstandserhebung von 15-jährigen Schülern und bekam im Intervall von zwei Jahren bestätigt, was im Prinzip schon bekannt war, nämlich dass sein Bildungssystem, gemessen an den Ergebnissen, miserabel ist.

Umso größer war die Freude als bekannt wurde, dass in Mathematik Brasilien das Land mit der höchsten Punktesteigerung seit 2003 ist. Auch in den anderen Bereichen (Lesen, Naturwissenschaften) sind leichte Fortschritte erkennbar.

Ob diese Ergebnisse nun, wie Bildungsminister Aloizio Marcandante meinte, ein großer Fortschritt sind oder doch nur ein erster Schritt, sei dahingestellt. Zwar zeigen die Werte in der Tat eine ansteigende Tendenz, sie sind jedoch nach wie vor weit vom internationalen Mittelfeld entfernt. Die Abstände zum OECD Mittelwert betragen in Mathematik 103 Punkte, Lesen 86 Punkte und Naturwissenschaften 96 Punkte. Mit anderen Worten: Es geht voran, aber in einem eher gemächlichen Tempo. Als positiv zu werten ist die Tatsache, dass der Leistungsanstieg nicht, wie in früheren Phasen, durch eine Steigerung in der ohnehin schon leistungsstarken Spitzengruppe erreicht wurde, sondern durch eine signifikante Verbesserung bei den Leistungsschwachen. Befanden sich im Jahre 2009 in Mathematik noch 38,1 Prozent der Schüler unterhalb von Level 1 und waren somit nicht in der Lage, auch nur einfachste Aufgaben zu lösen, so ist dieser Anteil nunmehr auf 35,2 Prozent gesunken.

So gut diese Verbesserungen im niedrigen Leistungsbereich sind, so gibt die Tatsache, dass sich im Segment der Leistungsstarken (Level 5 und 6) seit zehn Jahren praktisch nichts bewegt, Anlass zur Besorgnis. In Mathematik liegt deren Anteil unverändert bei ca. 1 Prozent und damit deutlich unter dem OECD-Durchschnitt von 13 Prozent. Bei der Lese-Kompetenz und in Naturwissenschaften ist die Lage eher noch schlechter. Diese internationalen Befunde stimmen weitgehend mit den Resultaten nationaler Untersuchungen überein: Das Niveau ist nach wie vor prekär, aber die bildungspolitischen Maßnahmen der letzten Jahre, die Steigerung des Anteils der Bildungsausgaben auf circa 5,3 Prozent des BIP, die Implementierung eines Nationalen Bildungsplans und ein gut strukturiertes Evaluationssystem zeigen zumindest erste positive Wirkungen. Die vom Institut Paulo Montenegro seit 2001 regelmäßig durchgeführten Untersuchungen zum Alphabetisierungsniveau, die nicht nur Lese- und Schreibfähigkeiten einbeziehen sondern auch Mathematikkenntnisse, zeigen, dass der Anteil der Analphabeten (komplette oder funktionale) zwischen 15 und 64 Jahren in der vergangenen Dekade von 39 Prozent auf 27 Prozent zurückgegangen ist. Auch hier ist jedoch auffallend, dass der Anteil der Bevölkerung in der obersten der vier Kompetenzstufen seit zehn Jahren unverändert bei etwa 25 Prozent liegt.

Bei den wichtigsten nationalen Lernstandserhebungen (Prova Brasil, Sistema de Avaliação da Educação Básica – SAEB) sind nach Phasen rückläufiger Leistungen erste Anzeichen einer Trendwende zu erkennen. Seit 2005 steigt der Anteil der Probanden, deren Leistungen in Mathematik und Lesen ein altersgemäßes Niveaus aufweisen, kontinuierlich. Der Nationale Index der Entwicklung der Grundbildung (Índice de Desenvolvimento da Educacao Básica – IDEB) hat sich ebenfalls verbessert und liegt auf einer 10er-Skala im Durchschnitt, je nach Stufe, zwischen 3,7 und 5,0.

Zusammenfassend lässt sich somit man sagen, dass die Richtung stimmt; angesichts der eher geringen Entwicklungsdynamik ist allerdings zweifelhaft, ob das von der Regierung gesetzte Ziel, bis 2022 OECD-Niveau zu erreichen, realistisch ist.

Bildungschancen

Die Probleme der Bildungsqualität in Brasilien werden dadurch verschärft, dass bei den Bildungschancen gravierende regionale, soziale, ökono­mische und ethnische Unterschiede auftreten. Zwar haben sich durch gezielte bildungspolitische Maßnahmen diese Chancenunterschiede verringert, sie existieren aber nach wie vor. Einige Beispiele: Die durchschnittliche Schulbe­suchsdauer lag 2009 im Nordosten bei 6,3 Jahren, im Südosten bei 8,2 Jahren.

Der Anteil der Schüler mit mangelnder Lesekompetenz varriert je nach Bundesland zwischen 74 Prozent und 32 Prozent.

Die Analphabetenrate von Schwarzen ist mit 13,4 Prozent mehr als doppelt so hoch wie die der Weißen (5,9 Prozent), ihre Nettoeinschulungsrate (die Anzahl der in einer Bildungsstufe eingeschulten Personen in Prozent der Bevölkerung) in der Sekundarstufe beträgt 43,5 Prozent, die von Weißen 60,3 Prozent .

Auch die schulischen Leis­tungen der unterschiedlichen ethnischen Gruppen (Weiße, Mischlinge, Schwarze, Sonstige) weichen deutlich voneinander ab.

Diese Unterschiede sind, neben anderen Faktoren, auch das Ergebnis der Verteilung des Zugangs zu materiellen und pädagogischen Ressourcen. Dies wird deutlich anhand der Leistungsunterschiede zwischen den Schülern des öffentlichen, gebührenfreien Sektors und des durch Schulge­bühren finanzierten privaten Sektors. Letzterer ist im Durchschnitt materiell und personell besser ausgestattet, verfügt über effizienter gestaltete pädagogische Prozesse und wird überwiegend von Jugendlichen aus kulturell und ökonomisch gehobenen Schichten besucht, die in der Lage und bereit sind, die monatlichen Schulgebühren zwischen 100 und 400 Euro zu bezahlen.

Es kann daher nicht überraschen, dass die PISA Punktwerte der brasilianischen Privatschulen 2012 um ca. 23 Prozent über denen der öffentliche Schulen lagen. Diese Differenz war in den früheren PISA-Untersuchungen allerdings noch deutlich höher. Ihre Verringerung ist zum größten Teil einer Verschlechterung der Leistung der Privatschulen zuzuschreiben; die Gründe für diesen Niedergang sind bis dato unklar.

Hochschulen zwischen Markt und Staat

Die an die Grundbildung anschließende Höhere Bildung hat sich im Laufe der Jahrzehnte zu einem vertikal und institutionell äußerst diversifizierten und segmentierten System entwickelt. Hervorzuheben ist die hohe Wachstumsdynamik mit einer Steigerung der Studierendenzahlen in den letzten dreißig Jahren von 1,4 Millionen (1980) auf 7 Millionen (2013). Diese Expansion wurde überwiegend durch eine Ausweitung des Angebots privater Institutionen getragen, auf die 74 Prozent der Matrikula entfallen.

Insgesamt zeigen die zum Zweck der Qualitätssicherung regelmäßig durch geführten Evaluationen (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior – SINAES), dass das Leistungsniveau, mit Ausnahme einiger Spitzenuniversitaten, die sich international auf Augenhöhe befinden, eher mäßig ist, wobei die Qualität der gebührenfreien öffentlichen Hochschulen im Durchschnitt besser ist.

Da die Nachfrage nach den gebührenfreien Studienplätzen an den öffentlichen Hochschulen trotz deren massiven Ausbaus in den letzten Jahren das Angebot bei weitem übersteigt (1:8) wird der Zugang über die in Aufnahmeprüfungen (Examen Nacional do Ensino Médio – ENEM, Vestibular) erzielten Ergebnisse gesteuert. Dabei hatten in der Vergangenheit die Absolventen teurer Privatschulen die deutlich besseren Karten, was dem Ziel der Gleichheit widerspricht und schlecht für das soziale Gefüge ist. Um dieser Entwicklung entgegen zu steuern, wurde 2012 ein Quotengesetz verabschiedet, das bestimmt, dass an den Bundesuniversitäten die Hälfte der Studienplätze für Kandidaten reserviert werden, die durchgehend öffentliche Schulen besucht haben. Innerhalb dieser Gruppen sollen dann weitere Quotierungen nach ethnisch-rassischen und sozio-ökonomischen Kriterien angesetzt werden. Ob diese Regelung zu mehr sozialer Gerechtigkeit oder zu einem Qualitätsverlust in der akademischen Bildung führt, wird die Zukunft zeigen.

Schlussbetrachtungen

Das trotz beachtlicher Anstrengungen und mancher Fortschritte nach wie vor vergleichsweise niedrige Bildungsniveau Brasiliens beeinträchtigt die internationale Wettbewerbsfähigkeit und eine nachhaltige wirtschaftliche sowie sozial ausgewogene Entwicklung des Landes. Im Global Competitiveness Index 2012/13 des World Economic Forum belegt Brasilien unter 148 Ländern Rang 56; in der Komponente weiterführende Bildung (Sekundarstufe, Berufsbildung, Hochschule, Fort- und Weiterbildung) jedoch nur Rang 72. Es erstaunt daher nicht, dass einer aktuellen Studie der Wirtschaftshochschule Fundação Dom Cabral zufolge nahezu alle führenden Unternehmen des Landes Probleme haben, ihre Stellen mit qualifiziertem Personal zu besetzen [18]. Dabei geht es nicht nur um den Mangel an Ingenieuren und anderen Hochqualifizierten, sondern auch um das Fehlen von Technikern, Maschinisten und sonstigen Facharbeitern mittleren Niveaus. Beklagt werden insbesondere fehlende Fachkenntnisse und eine unzureichende Grundausbildung der Bewerber. Andererseits liegt die Jugendarbeitslosigkeit, wie Daten der Internationalen Arbeitsorganisation zeigen, bei etwa 15 Prozent; weitere 20 Prozent der Jugendlichen befinden sich in prekären Beschäftigungsverhältnissen. Ein solches Missverhältnis zwischen Bildungs- und Beschäftigungssystem führt in der Regel zu enttäuschten Aufstiegserwartungen, die sicherlich mit eine der Hauptursachen der Proteste Mitte 2013 waren.

Da Bildung stets ein Langzeitprojekt ist, kann sich diese Lage nur mittel- bis langfristig zum Besseren wenden. Voraussetzungen hierfür ist, neben der geplanten schrittweisen Steigerung der Bildungsausgaben, insbesondere eine effizientere Zuweisung und Verwendung der Mittel, der systematische Ausbau eines leistungsstarken Berufsbildungssektors, eine Verbesserung der Lehrerausbildung, die Konsolidierung des Hochschulbereichs und eine Modernisierung der Lehrsysteme.