In den letzten zwei Jahrzehnten ist in Südamerika ein regionales Regime für die Mobilität von Menschen innerhalb der Region geschaffen worden, das nach dem Freizügigkeitsregime der Europäischen Union als das am weitesten entwickelte gilt. Es zeichnet sich durch großzügige Regelungen aus, zu denen erleichterte Grenzübertritte, gleiche soziale und wirtschaftliche Rechte sowie gleiche Arbeitsbedingungen für Migrant/-innen, die Nichtkriminalisierung der Migration und das Bekenntnis zum "Recht auf Migration" gehören. In diesem Artikel werde ich einen kurzen Überblick über die Politik der drei wichtigsten regionalen Organisationen Südamerikas zur Liberalisierung der regionalen grenzüberschreitender Mobilität von Bürger/-innen südamerikanischer Staaten geben.
Südamerika ist geprägt von der Koexistenz und Überschneidung vieler regionaler Organisationen. Es gibt jedoch drei zentrale regionale Organisationen, die die grenzüberschreitende Mobilität der Menschen regeln: die Andengemeinschaft (Comunidad Andina, CAN), der Gemeinsame Markt im südlichen Lateinamerika (Mercado Común del Sur, Mercosur) und die Union der südamerikanischen Nationen (Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR). Letztere war bis vor Kurzem wichtig für die Schaffung von Freizügigkeit in der Region. Sie hat jedoch jüngst an Bedeutung verloren, da sich die meisten ihrer Mitglieder aus der Union zurückgezogen und Anfang 2019 eine neue regionale Institution gegründet haben: das Forum für den Fortschritt Südamerikas (Foro para el Progreso y Desarrollo del Sur, PROSUR). Die Haltung von PROSUR zur Migration ist noch nicht festgelegt worden.
Die Andengemeinschaft (CAN)
Mitglieder der Andengemeinschaft (CAN) sind Bolivien, Kolumbien, Ecuador und Peru. Sie wurde 1969 nach dem Vorbild supranationaler Zusammenarbeit in Europa gegründet und zielte auf die Schaffung eines gemeinsamen Marktes und damit auf ein Freizügigkeitsregime. Wie der Name schon sagt, soll die CAN eine "Gemeinschaft" sein. Sie wurde jedoch durch Wirtschaftskrisen und den Austritt einiger ihrer Mitglieder geschwächt. In der Praxis bedeutet dies, dass sie derzeit nicht viel mehr als eine Freihandelszone ist.
Die Andengemeinschaft war die erste regionale Organisation, die die Mobilität von Menschen in Südamerika regulierte. In der Vergangenheit konzentrierte sie sich hauptsächlich auf die Regulierung von Arbeitsmigration und in diesem Rahmen auf die Schaffung von "Kategorien" von Arbeitnehmer/-innen. Auch wurden Grundrechte gewährleistet wie Nichtdiskriminierung und die Gleichbehandlung von Zugewanderten und Bürger/-innen des aufnehmenden Staates hinsichtlich Zugang zu Bildung, Wohnraum, Gesundheitsversorgung und sozialer Sicherheit. In den frühen 2000er Jahren wurde grenzüberschreitende Mobilität erleichtert, indem der Andenpass eingeführt und auf den Flughäfen der Mitgliedstaaten gesonderte Einreiseschalter für Andenbürger/-innen eingerichtet wurden. Staatsangehörige von Mitgliedsländern der Andengemeinschaft dürfen seitdem mit ihrem nationalen Personalausweis in ein anderes Land innerhalb der Region reisen und müssen dafür kein Visum beantragen. Außerdem wurden an den Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten "binationale Betreuungszentren" eingerichtet (Centros Binacionales de Atención en Frontera, bekannt als CEBAF). Es handelt sich dabei um Einrichtungen, die von den Behörden der angrenzenden Mitgliedstaaten gemeinsam verwaltet werden. Sie kooperieren bei der Kontrolle von Grenzübergängen und bieten Informationen und Hilfe für Personen, die die Grenze überschreiten oder Waren von einem Land in das andere transportieren wollen.
Anfang der 2000er Jahre stieß die CAN das Projekt eines Anden-Migrationsstatuts (Estatuto Migratorio Andino) an, das die Personenfreizügigkeit als Recht festschreiben und folglich Grenzkontrollen zwischen Mitgliedstaaten nach Vorbild des Schengen-Raums beseitigen soll. Das Statut wurde 2015 durch das Andenparlament gebilligt. Die endgültige Genehmigung durch den Andenrat der Außenminister, die es in Kraft setzen würde, steht jedoch noch aus.
Der Gemeinsame Markt im südlichen Lateinamerika (Mercosur)
Der Gemeinsame Markt im südlichen Lateinamerika (Mercosur) wurde 1991 gegründet. Seine Mitgliedstaaten sind Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay. Venezuelas Mitgliedschaft ist vorübergehend ausgesetzt. Die übrigen südamerikanischen Staaten sind assoziierte Mitglieder. Das ursprüngliche Ziel des Mercosur war die Förderung der regionalen Integration durch politische, soziale und wirtschaftliche Zusammenarbeit. In diesem Kontext sollte auch ein Interner Link: gemeinsamer Markt geschaffen werden, aber dieses Ziel wurde 1994 auf die Einrichtung einer Interner Link: Zollunion reduziert. In den neunziger Jahren konzentrierten sich die Versuche des Mercosur, die Mobilität in der Region zu regulieren, hauptsächlich auf Arbeitsmigration. Infolgedessen wurde durch das Multilaterale Abkommen über Soziale Sicherheit (Acuerdo Multilateral de Seguridad Social) Ende der 1990er Jahre ein Mechanismus zur Übertragung von Rentenansprüchen von einem Land in ein anderes geschaffen. Gemäß dieses Abkommens können Bürger/-innen von Mitgliedstaaten, die mehrere Jahre in einem anderen Mitgliedstaat gearbeitet haben, ihre Rente im Rentenalter in das südamerikanische Land übertragen lassen, in dem sie dann ihren Wohnsitz haben. Im ersten Jahrzehnt seines Bestehens hat der Mercosur überdies die Erklärung zu sozialen und Arbeitsrechten (Declaración sociolaboral del Mercosur) verabschiedet, die Arbeitsmigrant/innen und ihren Familien gleiche Rechte, Nichtdiskriminierung und Gleichbehandlung zugesteht. Der Mercosur hat – ähnlich wie die Andengemeinschaft – auf den Flughäfen gesonderte bevorzugte Einreiseschalter für Bürger/-innen der Mercosur-Staaten und integrierte Grenzkontrollen eingerichtet, d.h. dass die Grenzschutzbeamt/-innen zweier benachbarter Mercosur-Länder Menschen und Waren an der Grenze gemeinsam kontrollieren. Innerhalb der Region dürfen Bürger/-innen der Mercosur-Staaten mit Personalausweis reisen und müssen dafür keinen Reisepass und/oder ein Visum beantragen. Darüber hinaus hat der Mercosur ein spezielles Dokument für Einwohner/-innen in Grenzgebieten eingeführt, das es ihnen erlaubt, die Grenzkontrollpunkte schnell zu passieren, um sich rasch zwischen zwei benachbarten Ländern bewegen zu können.
Gegen Ende des Jahres 2002 hat der Mercosur die Rechte von Migrant/-innen erheblich verbessert und ihre Freizügigkeit in der Region weiter liberalisiert. Das Abkommen zum Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mercosur-Staaten (Acuerdo sobre Residencia para nacionales de los Estados Partes del Mercosur, RAM) ist ein Meilenstein mit Blick auf die Freizügigkeit in der Region. Es führte ein vereinfachtes Verfahren ein, mit dem regionale Migrant/-innen in einem anderen Mercosur-Staat eine auf zwei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis erwerben können, die im Anschluss durch einen Einkommensnachweis in eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis umgewandelt werden kann. Die Bedeutung des Abkommens liegt in mehreren Aspekten begründet: Die Staatsangehörigkeit (eines Landes, das dem Abkommen beigetreten ist) ist die Hauptvoraussetzung für die Erlangung eines (befristeten) legalen Aufenthalts, nicht die wirtschaftliche Lage oder Beschäftigungssituation der eingewanderten Person. Damit soll verhindert werden, dass der Aufenthalt von Südamerikaner/-innen, die innerhalb der Region mobil sind, irregulär wird. Es wurden Sanktionen und Strafgebühren beseitigt, die Migrant/-innen, welche einen legalen Status erlangen möchten, möglicherweise zahlen müssten, wenn sie sich irregulär im Land aufhalten. Die Verfahren und Dokumente, die für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis erforderlich sind, wurden vereinfacht und harmonisiert: Bürger/-innen der am Abkommen teilnehmenden südamerikanischen Staaten, die eine Aufenthaltserlaubnis beantragen, müssen lediglich ihren Personalausweis und ein "sauberes" polizeiliches Führungszeugnis vorlegen. Das Aufenthaltsabkommen führte außerdem bedeutende Rechte ein, etwa das Recht auf Gleichbehandlung mit den Bürger/-innen des Aufnahmelandes, das Recht auf Familienzusammenführung und das Recht, Rücküberweisungen tätigen zu dürfen. Entscheidend für die Reichweite des Abkommens ist, dass die Mehrheit der südamerikanischen Länder es übernommen hat. Nachdem es ursprünglich von Argentinien, Brasilien, Uruguay, Paraguay, Bolivien und Chile unterzeichnet wurde, traten Peru und Ecuador dem Abkommen 2011, Kolumbien 2012 bei. Venezuela hat das Abkommen bislang nicht unterzeichnet. Da die meisten Staaten in der Region dem Abkommen beigetreten sind, ist der Mercosur beim intraregionalen Migrationsmanagement die führende regionale Organisation.
Die Südamerikanische Konferenz über Migration (Conferencia Sudamericana sobre Migraciones, CSM), ein jährlicher regionaler Konsultationsprozess, in dem alle südamerikanischen Länder allgemeine Standpunkte und Strategien zur Migration abstimmen, hat die großzügigen Regelungen des Aufenthaltsabkommens und anderer Rechtsvorschriften des Mercosur aufgegriffen. Die Erklärungen der CSM brachten das "Menschenrecht auf Migration" zum Ausdruck, riefen zur Nichtkriminalisierung der Migration und zur Regularisierung des Aufenthalts (anstelle von Abschiebung) als Lösung für Irregularität auf und forderten "universelle" Rechte für Migrant/-innen – unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus. Diese Positionen wurden von südamerikanischen Ländern in internationalen Foren wie den Vereinten Nationen während der Verhandlungen über den Globalen Migrationspakt (Global Compact for Migration) im Jahr 2018 verteidigt.
Anfang der 2010er Jahre versuchte der Mercosur, die regionale Integration im Bereich Migration zu vertiefen, indem ein "Aktionsplan" verabschiedet wurde, mit dem Ziel, bis 2021 eine supranationale Staatsbürgerschaft einzuführen. In der Praxis wurden jedoch noch keine großen Fortschritte bei der Umsetzung dieses Plans erzielt.
Die Union Südamerikanischer Nationen (UNASUR)
Die Union Südamerikanischer Nationen (UNASUR) wurde 2008 von zwölf südamerikanischen Staaten ins Leben gerufen. Sie sollte im Gegensatz zu den Wirtschaftsschwerpunkten des Mercosur und der Andengemeinschaft hauptsächlich ein politisches Forum sein, um Streitigkeiten zu lösen und den Dialog und die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu fördern. Eines der Hauptziele der UNASUR ist, wie im Gründungsvertrag festgelegt, "die Festigung einer südamerikanischen Identität durch die schrittweise Anerkennung der Rechte von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die ihren Wohnsitz in einem der anderen Mitgliedstaaten haben, um die Einführung einer südamerikanischen Staatsbürgerschaft zu erwirken" (Art. 3.i). Die UNASUR beabsichtigte, die von der Andengemeinschaft und dem Mercosur eingeführten Rechte der Bürger/-innen südamerikanischer Staaten zu harmonisieren und einen makroregionalen Rahmen zu schaffen, in dem südamerikanische Bürger/-innen das Recht auf Freizügigkeit genießen, einschließlich des gleichberechtigten Zugangs zu Arbeit, sozialer Sicherheit, Gesundheitswesen, Justiz, Bildung, Wohnungsmarkt und Wohlfahrt. Dieses sehr ehrgeizige Projekt wurde jedoch eingestellt, nachdem die UNASUR 2018 in eine tiefe Krise geraten war. Sieben ihrer Mitgliedstaaten setzten ihre Mitgliedschaft aus, wodurch die Union ihre Bedeutung für die regionale Integration verloren hat. Stattdessen gründeten im Januar 2019 acht südamerikanische Länder eine neue regionale Institution mit dem Namen PROSUR – eine Entwicklung, die auch die politischen Verschiebungen in den meisten südamerikanischen Länder von linksgerichteten politischen Regimen – die einst die UNASUR gründeten – hin zu konservativen Regierungen widerspiegelt. Ob PROSUR den auf Rechten basierenden Ansatz der UNASUR fortsetzt oder eine restriktivere Haltung zur Migration einnimmt, bleibt abzuwarten.
Fazit
Infolge all dieser Regelungen können heute (die meisten) Südamerikaner/-innen mit ihrem Personalausweis in ein anderes Land in der Region reisen und müssen dafür keine Reisepässe oder Visa vorlegen. Sie dürfen sich zwei Jahre lang in anderen südamerikanischen Ländern aufhalten, ohne dafür Einkommensnachweise erbringen zu müssen. Es gibt darüber hinaus auch einige Richtlinien, die die Übertragung von Renten von mobilen Arbeitnehmer/-innen nach Eintritt in den Ruhestand regeln. Ein weiteres charakteristisches Merkmal der südamerikanischen Freizügigkeitsregimes ist die Erleichterung der Überquerung von Grenzen und Maßnahmen, die insbesondere auf die Integration von Grenzregionen abzielen. In diesem Teil der Welt haben sich Menschen aus wirtschaftlichen und bildungspolitischen Gründen Interner Link: immer schon in großer Zahl über Grenzen hinweg bewegt. Daher war die Integration von Grenzgebieten immer von entscheidender Bedeutung. Schließlich ist die Freizügigkeit in Südamerika vor allem durch die Bereitstellung eines breiten Spektrums von Rechten gekennzeichnet, darunter Gleichbehandlung, Familienzusammenführung und das Recht auf Rücküberweisungen. Dass ein solch großzügiger Ansatz zur intraregionalen Migration existiert, bedeutet nicht, dass alle diese Bestimmungen auch eingehalten werden und es keine Probleme bei ihrer Umsetzung gibt. In Zeiten, in denen in vielen Weltregionen strengere Grenzkontrollen und Einwanderungsbeschränkungen gefordert werden, ist aber die Tatsache, dass eine Gruppe von Ländern (einschließlich Brasilien, einem Land, das zu den zehn größten Volkswirtschaften der Welt gehört) einen solch offenen Ansatz zur intraregionalen Migration verfolgt, durchaus bemerkenswert.
Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel
