Die Entwicklung der irischen Migrationspolitik | Irland | bpb.de

Arbeitsmigrationspolitik

Alle Staatsbürger des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) dürfen nach Irland einwandern, um dort ohne jegliche Auflagen zu arbeiten. Die gesteuerte Arbeitsmigrationspolitik bezieht sich daher auf Arbeitskräfte, die von außerhalb des EWR kommen. Der Migrationsforscher Ruhs charakterisierte das irische Arbeitserlaubnissystem vor 2003 als laissez-faire, da es von den Arbeitgebern dominiert wurde und beinahe ohne staatliche Eingriffe auskam.

Die Zahl der erteilten Arbeitsgenehmigungen an Nicht-EWR-Staatsbürger nahm zwischen 1999 und 2003 von 6.262 auf 47.551 drastisch zu – ein mehr als siebenfacher Anstieg (siehe Abbildung). Die meisten dieser Genehmigungen wurden für gering qualifizierte Arbeit in Branchen wie der Gastronomie oder anderen Dienstleistungen und der Landwirtschaft ausgestellt. Ein System für die Erteilung von Arbeitsvisa und Arbeitserlaubnissen wurde 2000 eingeführt, um die Anwerbung von hoch qualifizierten Nicht-EU-Staatsbürgern zu erleichtern, insbesondere im Bereich der Informations- und Computertechnologie, von qualifiziertem Baupersonal sowie im Bereich der Medizin, Gesundheit und Pflege.

Da die Zahl der Einwanderer nach Irland stieg, versuchte die Regierung, mehr Kontrolle über die Erteilung von Arbeitsgenehmigungen zu gewinnen. Ab Januar 2002 mussten Arbeitgeber beweisen, dass sie für eine ausgeschriebene Arbeitsstelle keine geeigneten Arbeitskräfte in Irland finden konnten, bevor sie dafür einen Antrag auf eine Arbeitsgenehmigung stellen durften – zuvor war dies freiwillig gewesen. Im April 2003 wurde mit der Verabschiedung des Arbeitserlaubnisgesetzes (Employment Permits Act 2003) ein wichtiger Schritt in Richtung einer stärker eingreifenden Arbeitsmigrationspolitik unternommen, der das Arbeitsgenehmigungssystem erstmals auf eine gesetzliche Basis stellte. Das Gesetz sollte hauptsächlich den ab Mai 2004 erwarteten Zugang von Staatsbürgern der neuen EU-Mitgliedsstaaten zum irischen Arbeitsmarkt regeln, indem es die Möglichkeit einführte, auch EU-Bürger bei gravierenden Ungleichgewichten auf dem Arbeitsmarkt in die Arbeitserlaubnispflicht einzubeziehen. Während Irland sich den EU-Arbeitnehmern öffnete, wurden gleichzeitig die Bedingungen für Nicht-EU-Staatsbürger restriktiver. Die Regierung fing an, eine Politik zu verfolgen, nach der alle Arbeitskräfte außer Hochqualifizierten und anderen Spezialisten innerhalb des EWR angeworben werden sollten. Die Auswirkung dieser Politik spiegelt sich deutlich im Rückgang der erteilten Arbeitsgenehmigungen nach 2004 wider.

Die EU-Erweiterung 2004 kennzeichnet den Beginn einer Phase von bisher ungekannten Zuwanderungsquoten. Außer Irland haben nur das Vereinigte Königreich und Schweden den Staatsbürgern aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten sofort bei EU-Beitritt uneingeschränkten Zugang zu ihrem Arbeitsmarkt gewährt; alle anderen EU-Staaten erließen Beschränkungen. Staatsbürger der neuen EU-Mitgliedstaaten hatten seit Mai 2004 uneingeschränkten Zugang zum irischen Arbeitsmarkt. Jedoch wurde die irische Sozialgesetzgebung vor der Erweiterung geändert, um die Leistungsgewährung von einem ständigen Wohnsitz in Irland abhängig zu machen.

Staatsangehörige der zehn neuen Mitgliedsstaaten, vor allem aus Polen, stellten über 40 Prozent aller Zuwanderer seit 2005 (siehe Abbildung). Teilweise in Reaktion auf das Ausmaß dieser Zuwanderung wollte die irische Regierung die Nicht-EWR-Arbeitsmigration stärker steuern. Im Januar 2007 wurde ein neues Arbeitsgenehmigungssystem mit dem Ziel verabschiedet, die Erteilung von Genehmigungen für gering qualifizierte Arbeit noch weiter zu beschränken, während gleichzeitig versucht wurde, Irland attraktiver für Hochqualifizierte aus Nicht-EWR-Ländern zu machen. Das neue System umfasst drei Kernelemente:

1. Eine Art Green Card gibt es für jede Stelle mit einem Jahresgehalt von 60.000 Euro und mehr in allen Branchen. Für eine begrenzte Liste von Berufen im Gesundheitssektor, der Informationstechnologie und im Finanz- und Industriebereich, in denen Qualifikationsengpässe festgestellt wurden, gibt es schon ab einem Jahresgehalt von 30.000 Euro eine Greencard.

2. Im Einkommensbereich unter 30.000 Euro gibt es eine sehr eng begrenzte Liste von Mangelberufen, bei denen ein Arbeitsgenehmigungsverfahren durchgeführt wird. Hier geht es eher um Arbeitskräfteengpässe als um Qualifikationsengpässe. Genehmigungen werden zurzeit hauptsächlich in der Gastronomie, im Gesundheits- und Pflegesektor sowie anderen Dienstleistungsbereichen erteilt.

3. Ein Transfersystem innerhalb von Unternehmen für vorübergehenden, transnationalen Managementtransfer wurde eingerichtet.

Die Zuwanderung verlangsamte sich 2008 infolge des wirtschaftlichen Rückgangs, aber eine große Zahl von Staatsbürgern aus den neuen EU-Mitgliedsstaaten wanderten weiterhin nach Irland ein (ungefähr 34.000 zwischen April 2007 und April 2008). Im Kontext der gegenwärtigen Wirtschaftskrise bemüht sich die Politik, gering qualifizierte Arbeitsmigration noch stärker zu steuern. Es ist bezeichnend, dass Irland sich entschieden hat, von Rumänen und Bulgaren auch nach dem EU-Beitritt ihrer Herkunftsländer 2007 eine Arbeitsgenehmigung zu verlangen. Zusätzlich wurde im Juni 2009 das Arbeitsgenehmigungssystem weiter verschärft: Für Arbeitsplätze mit einem Jahresgehalt unter 30.000 Euro werden keine neuen Genehmigungen erteilt. Zudem wurde der Zeitraum verlängert, während dessen eine Stelle innerhalb des EWR ausgeschrieben sein muss, bevor ein Antrag auf die Erteilung einer Arbeitserlaubnis für Nicht-EWR-Staatsbürger gestellt werden darf. Außerdem müssen sich nun auch die Ehepartner und Familienangehörigen von Besitzern einer Arbeitserlaubnis dieser Überprüfung in Bezug auf die Bedürfnisse des Arbeitsmarktes stellen.

Asylpolitik

Die Zahl der Asylanträge in Irland war vor Mitte der 1990er-Jahre sehr niedrig: Nur 39 Anträge wurden 1992 gestellt. 2000 erreichte die Zahl der Antragsteller fast 11.000, nach einem mehr als neunfachen Anstieg gegenüber 1996 (1.200 Anträge). Ein Höchstwert wurde 2002 mit 11.600 Asylbewerbungen verzeichnet (siehe Abbildung). Das Ausmaß dieser Zuwächse überraschte die irische Politik. Die Politiker taten sich schwer, ein vollkommen neues Asylsystem in einer Zeit rasch wachsender Anforderungen zu entwickeln. Ab 2002 sank die Zahl der Asylbewerber und lag seit 2005 recht stabil bei ungefähr 4.000 bis 5.000 im Jahr.

Die Asylbewerber werden in der Tabelle nach Staatsangehörigkeit aufgeschlüsselt. Ein Großteil der Bewerber waren über die Jahre Nigerianer und Rumänen, auch wenn die Zahl der Anträge von rumänischen Staatsbürgern nach dem EU-Beitritt 2008 abnahm.

2004		2008
Land	Anzahl der Anträge	Land	Anzahl der Anträge
Nigeria	1.778	Nigeria	1.009
Rumänien	286	Pakistan	237
Somalia	200	Irak	203
China	152	Georgien	181
Sudan	143	China	180
Andere	2.207	Andere	2.056
Insgesamt	4.766	Insgesamt	3.866

Quelle: Office of the Refugee Applications Commissioner

Sowohl die Zahl der neuen Asylanträge als auch die Anzahl von Zuwanderern aus Nicht-EWR-Ländern erreichte etwa 2002 ihren Höhepunkt. Die Zahl der Asylanträge stieg von einem sehr niedrigen Niveau aus besonders plötzlich an. Die notwendigen Strukturen, um Asylanträge zu bearbeiten, wurden in großer Eile geschaffen. Das Flüchtlingsgesetz von 1996 (Refugee Act 1996), das im Jahr 2000 in Kraft trat, führte den Beauftragten für Flüchtlingsanträge (Office of the Refugee Applications Commissioner, ORAC) als ein per Gesetz unabhängiges Organ ein, das Asylanträge in erster Instanz beurteilt. Der ORAC ist auch dafür verantwortlich, Anträge auf Familienzusammenführung zu beurteilen, die Flüchtlinge stellen. Er leitet seine Empfehlungen anschließend an das Büro des Justizministers (Minister for Justice, Equality and Law Reform) weiter, der die endgültige Entscheidung trifft. Ein Flüchtlingsberufungsgericht (Refugee Appeals Tribunal) wurde im Zuge dieser Gesetzgebung ebenfalls geschaffen. Es ist verantwortlich für Berufungsanträge von abgelehnten Bewerbern.

Das Zuwanderungs-, Aufenthalts- und Schutzgesetz 2008 (Immigration, Residence and Protection Bill 2008) ist 2010 in Kraft getreten. Mit seinem Inkrafttreten wird ein einziger Verfahrensweg eingeführt. Antragsteller müssen alle Gründe, wegen denen sie in Irland bleiben wollen, von Beginn an darlegen. Dann wird in einem einzigen Vorgang geprüft, ob ihnen Asyl oder anderweitiger (subsidiärer) Schutz zusteht.

Allgemeine Einwanderungspolitik

In den späten 1990ern und Anfang der 2000er-Jahre ging die Regierung bewusst zuerst die Asylsituation an, und Entwicklungen im Bereich der Einwanderungspolitik gerieten in den Hintergrund.

Die Gesetzgebung hinsichtlich anderer Zuwanderungsströme ist in Irland nur wenig ausgearbeitet. Mit Ausnahme der anerkannten Flüchtlinge können Staatsbürger aus Nicht-EU-Ländern einen Antrag auf Familienzusammenführung nur im Rahmen von Verwaltungsvorschriften stellen, was zu einem Mangel an Transparenz bei den Entscheidungen führt. Nichtregierungsorganisationen, die mit Einwanderern in Irland zusammenarbeiten, haben dafür plädiert, ein gesetzlich geregeltes System zur Familienzusammenführung zu entwerfen, das nachvollziehbare Berufungsmöglichkeiten beinhaltet.

Im Hinblick auf internationale Studenten hat Irland einen recht liberalen Ansatz gewählt, da es Studenten aus Nicht-EWR-Ländern erlaubt, ohne Arbeitsgenehmigung während des Semesters bis zu 20 Stunden pro Woche und während der Semesterferien Vollzeit zu arbeiten. Es gibt jedoch Anzeichen dafür, dass mit dieser Regelung Missbrauch getrieben wird, und kürzlich wurden Beschränkungen eingeführt, die weiter unten im Kontext der irregulären Zuwanderung besprochen werden.

Die irische Migrationspolitik ist stark durch die gemeinsame Reisezone (Common Travel Area) mit dem Vereinigten Königreich beeinflusst. Anders als die 25 anderen EU-Mitgliedsstaaten sind Irland und das Vereinigte Königreich keine "Schengenstaaten" und haben sich dafür entschieden, Grenzkontrollen gegenüber den restlichen EU-Staaten beizubehalten. Nur Irland, das Vereinigte Königreich und Dänemark dürfen von rechtlichen Instrumenten der EU hinsichtlich der Einwanderung und des Asyls abweichen. Während Irland einige asylbezogene Instrumente übernommen hat, ist dies hinsichtlich der einwanderungsbezogenen Instrumente nicht der Fall. Wenn das Einwanderungs-, Aufenthalts-, und Schutzgesetz von 2008 in Kraft tritt, würde dies einen Großteil der irischen Migrationspolitik erstmals gesetzlich verankern.

Die Fähigkeit eines Staates, Zuwanderung zu steuern, ist im Kontext massiver Einwanderung aus anderen EU-Staaten reduziert. Wie oben angeführt, ist die Arbeitszuwanderung aus Nicht-EWR-Staaten nach Irland mittlerweile recht begrenzt. Diese Tendenz wird sich voraussichtlich fortsetzen, wenn Irland weiterhin darauf setzt, gering qualifizierte Stellen mit Arbeitskräften aus einer erweiterten EU zu besetzen und gleichzeitig aus dem Rest der Welt nur Hochqualifizierte anzuziehen.

Einbürgerungspolitik

In den letzten Jahren gab es wichtige Entwicklungen in Bezug auf nicht-irische Staatsbürger und die irische Staatsangehörigkeit. Wie die USA und anders als jeder andere europäische Staat hat Irland bis 2005 jedem die Staatsbürgerschaft erteilt, der auf seinem Staatsboden geboren wurde (das jus-soli-Prinzip). In der Praxis konnten dann die nicht-irischen Eltern eines in Irland geborenen Kindes eine Aufenthaltsgenehmigung beantragen, da ihr Kind automatisch irischer Staatsbürger war. Dies führte zu Befürchtungen, ausländische Staatsbürger, insbesondere Asylbewerber, könnten nach Irland reisen und Kinder bekommen, um diesen Status zu erwerben. Nach einer Volksbefragung 2004 und einer anschließenden Verfassungsänderung wurden Änderungen in den Einbürgerungsbestimmungen umgesetzt. Diese hatten zur Folge, dass ein nach dem 1. Januar 2005 in Irland geborenes Kind ausländischer Eltern nicht mehr automatisch ein Anrecht auf die irische Staatsbürgerschaft hat, wenn sich nicht mindestens ein Elternteil für mindestens drei der vier Jahre vor der Geburt des Kindes legal in Irland aufgehalten hat. Dabei wird die Zeit als Asylbewerber/in oder Student/in in Irland nicht angerechnet.

Die Anträge vieler ausländischer Eltern, die aufgrund ihres irischen Kindes eine Aufenthaltserlaubnis beantragt hatten, wurden ab 2003 vorübergehend nicht bearbeitet. Im Januar 2005 forderte das Justizministerium (Department of Justice, Equality and Law Reform) diese Familien dazu auf, einen Antrag im Rahmen des "Programms für in Irland geborene Kinder 2005" zu stellen (Irish-Born Child 2005, IBC/05). Von den beinahe 18.000 Anträgen im Rahmen dieses Programms wurden fast 16.700 bewilligt. Möglichkeiten der Aufenthaltsverlängerung wurden geschaffen, und nach fünf Jahren legalen Aufenthalts werden die betroffenen Familien die irische Staatsbürgerschaft beantragen können.

Alle ausländischen Staatsbürger in Irland können einen Einbürgerungsantrag stellen. Neben verschiedenen anderen Voraussetzungen müssen Antragsteller beweisen, dass sie ein Jahr vor dem Antrag ohne Unterbrechung in Irland gelebt und sich während mindestens vier der acht vorhergehenden Jahre in Irland aufgehalten haben. Insgesamt müssen sie also fünf der neun Jahre vor Antragstellung in Irland gelebt haben. Dabei liegt es allein im Ermessen des Justizministers, ob die Einbürgerung bewilligt wird oder nicht. Das System weist bedeutende Arbeitsrückstände auf: Im Durchschnitt dauert es 23 Monate, bis über einen Antrag entschieden wird. Für die Ehegatten von irischen Staatsbürgern sind die Bedingungen hinsichtlich der Aufenthaltsdauer weniger streng, aber ein absolutes Anrecht auf irische Staatsbürgerschaft durch Eheschließung wurde abgeschafft.