Politisch-rechtliche Entwicklungen | Spanien | bpb.de

Im Vordergrund standen stets Kontrollaspekte, während neuen Herausforderungen wie den Fragen der Integration erst allmählich mehr Raum gegeben wurde. Insgesamt lassen sich bisher drei bis vier Phasen unterscheiden.

In der ersten Phase wurden die grundlegenden rechtlichen Bestimmungen geschaffen, und es entwickelte sich eine politische Wahrnehmung von Einwanderung. Zu den grundlegenden Bestimmungen gehörten die Ausländer und Asyl betreffenden Artikel der Verfassung von 1978 und das restriktive und polizeiorientierte Ausländergesetz von 1985. Das Gesetz entstand zu einer Zeit, als es noch keine nennenswerte Einwanderung in Spanien gab. Auch darüber hinaus spielten Migrationsfragen in der parlamentarischen Diskussion keine Rolle. Erst als sich Ende der 1980er Jahre zeigte, dass die gesetzlichen Regelungen Anwendungsprobleme mit sich brachten, begannen Anwälte, Nichtregierungsorganisationen und der Defensor del Pueblo (Ombudsmann) sich mit dem Thema zu befassen.

Die politische Einsicht, dass es überhaupt Probleme gab, führte dazu, dass die Regierung 1990 Leitlinien für die Einwanderungspolitik formulierte. Dieses politische Programm bildete den Auftakt für die zweite Phase, eine Phase der Differenzierung, Konkretisierung und Konsolidierung. Es wurden Regelungen erlassen, die alle Bereiche der Migrationspolitik umfassten: Einreise- und Visapolitik, Ausbau der Grenzsicherung, Einführung dauerhafter Arbeitsgenehmigungen, Quoten für ausländische Arbeitskräfte, Verschärfung der Asylpolitik im Rahmen der europäischen Harmonisierung, erste Schritte bezüglich einer Integrationspolitik mit dauerhaften Aufenthaltsgenehmigungen und Regelungen zur Familienzusammenführung sowie Schaffung und Ausbau einer spezialisierten Verwaltung. Eine der wichtigsten politischen Maßnahmen war die Verabschiedung einer neuen Ausführungsverordnung zum Ausländergesetz 1996, die viele dieser Regelungen umfasste. Diese Entwicklung war beeinflusst von der allmählichen Ausbildung einer europäischen Migrationspolitik, wobei sich besonders die Verpflichtungen auswirkten, die sich aus dem Beitritt Spaniens zum Schengenvertrag 1991 ergaben.

Die dritte Phase begann im Jahr 2000 mit dem Inkrafttreten des neuen "Gesetzes über die Rechte und Freiheiten der Ausländer und ihre soziale Integration" (Ley Orgánica 4/2000). Es handelte sich um ein modernes, flexibles Gesetz, das seinen Schwerpunkt auf Bestimmungen legte, die unter Beibehaltung aller Kontrollen eine legale Einwanderung und die soziale Integration ermöglichen sollten. Die Anerkennung von Einwanderung als strukturelle Konstante bedeutete die Ankunft in der "Normalität" eines echten Einwanderungslandes. Von einem vernachlässigten Aspekt war Einwanderung zu einer politischen Schlüsselfrage geworden. Damit geriet das Thema aber auch in den Mittelpunkt der politischen Auseinandersetzung und diente zunehmend in populistischer Manier der politischen Mobilisierung. Nach dem Erreichen der absoluten Mehrheit bei den Wahlen im März 2000 verschärfte die konservative Regierung der Volkspartei (Partido Popular; PP) wenige Monate später das Gesetz (Ley Orgánica 8/2000). Unter anderem wurde der Genuss verschiedener Rechte, die auch irregulär aufhältigen Ausländern zugestanden worden waren, wieder an den legalen Aufenthalt gebunden. Der restriktive Zug der Migrationspolitik der PP führte 2003 zu weiteren Verschärfungen bei Ausweisungen, Internierungen und der Familienzusammenführung sowie bei der Ahndung von Beihilfe zu illegaler Einwanderung.

Mit dem Regierungswechsel nach den Wahlen im März 2004 setzte eine neue Phase der rechtlichen Stabilität ein, in der die Frage nach der Integration der ausländischen Bevölkerung deutlich die Frage nach Sicherheit und Kontrolle überlagerte. Dies wurde bereits durch die Verlagerung der Zuständigkeiten vom Innen- zum Arbeits- und Sozialministerium deutlich. Die neue sozialistische Regierung bemühte sich um einen liberaleren und mehr konsensorientierten Umgang mit dem Thema Einwanderung. Das Gesetz blieb zwar unverändert, doch die Ende 2004 verabschiedete neue Ausführungsverordnung erhielt eine deutlich liberalere Ausgestaltung. Diese sieht eine stärkere Betonung legaler, an Arbeitsaufnahme gebundener Einreisemöglichkeiten vor. Weiterhin wurden die Regeln für die Familienzusammenführung wieder etwas erleichtert, das Vorgehen gegen irreguläre Beschäftigung aber weiter verschärft.

Zudem fand in den ersten drei Monaten des Jahres 2005 eine Regularisierungsaktion für irregulär Aufhältige statt, die im Vergleich zu früheren Aktionen "Normalisierungsprozess" genannt wurde (siehe unten). Ergänzend wurde auch die dauerhafte Möglichkeit einer Regularisierung jenseits solcher Aktionen erleichtert, etwa über eine so genannte Verwurzelung im Land (arraigo). Neu war die erstmalige Auflage eines gut dotierten Integrationsfonds seitens der Zentralregierung (2005: 120 Mio.; 2006: 182 Mio.; 2007: 200 Mio. Euro), der den Autonomen Gemeinschaften und den Kommunen, die die Verantwortung für die Integration vor Ort tragen, zugute kommt. Aus ihm sollen Maßnahmen zur Aufnahme und Integration von Einwanderern sowie speziell zur schulischen Erziehung von Migrantenjugendlichen gefördert werden. Dieser Fonds ist mittlerweile in den umfassenden Strategischen Plan für Bürgerschaft und Integration (Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2007-2010) aufgenommen worden, der in einem umfangreichen Konsultations- und Abstimmungsprozess mit den gesellschaftlichen Akteuren erarbeitet wurde. Insgesamt umfasst sein Finanzvolumen über vier Jahre Mittel von ca. 2 Milliarden Euro. Er soll als Rahmen und Plattform dienen, um die vielfältigen Maßnahmen zur Integration und Aufnahme von Migranten zu koordinieren.