Migrationspolitiken in Ostasien: Japan, Südkorea und Taiwan im Vergleich | Regionalprofil Ostasien | bpb.de

Die Migrationsmuster in Ostasien sind gekennzeichnet durch 1) intraregionale Migrationsbewegungen, 2) Rückwanderungen ehemals ausgewanderter Menschen und ihrer Nachkommen bzw. ko-ethnische Einwanderung und 3) Heiratsmigration. Als dritt-, elft- und einundzwanzig-größte Volkswirtschaften der Welt (Stand: 2020) sind Japan, Südkorea und Taiwan die wichtigsten Zielländer für Migrant/-innen in dieser Weltregion. 2020 stieg die Zahl der ausländischen Einwohner/-innen in Japan von 850.000 im Jahr 1985 auf fast 2,9 Millionen, wobei die größten Gruppen aus China, von der koreanischen Halbinsel, aus Vietnam, den Philippinen und Brasilien kamen (siehe Abbildung 1).

In Südkorea hat sich die ausländische Bevölkerung in drei Jahrzehnten mehr als vervierzigfacht, von weniger als 50.000 im Jahr 1990 auf über zwei Millionen, wobei die größte Zahl aus China, Vietnam und den Philippinen stammt (siehe Abbildung 2). Der Umfang der ausländischen Bevölkerung in Taiwan ist zwar geringer, verzeichnete aber ebenfalls einen mehr als dreifachen Anstieg – von etwas mehr als 250.000 ausländischen Staatsangehörigen im Jahr 1995 auf fast 800.000, vor allem aus Indonesien, Vietnam, den Philippinen und Thailand (siehe Abbildung 3).

Trotz des Anstiegs der Zahl der Eingewanderten in jedem der drei Länder machen ausländische Einwohner/-innen nur etwa zwei bis vier Prozent der jeweiligen Gesamtbevölkerung aus, was deutlich unter dem Durchschnitt von acht bis zehn Prozent in Europa liegt. Obwohl sie mit Arbeitskräftemangel und demografischen Defiziten konfrontiert sind, zeichnen sich Japan, Südkorea und Taiwan unter den liberalen Demokratien weltweit durch eine restriktive Arbeitsmigrationspolitik und ein niedriges Maß internationaler Migration aus.

Verflochtene Migrationsgeschichten

Japan, Korea und Taiwan haben eine gemeinsame Migrationsgeschichte, die auf Handel, Imperialismus und Krieg innerhalb der Region zurückzuführen ist. Japans Kolonisierung des benachbarten Koreas (1910-1945) und Taiwans (1895-1945) führte zu einer massiven Migration aus den Kolonien in die japanische Metropole, die (heutige) Mandschurei und das Seegebiet (Primorski Krai) im russischen Fernen Osten. Interner Link: Am Ende des Pazifikkriegs (1941-1945) lebten 15 Prozent der gesamten koreanischen Bevölkerung außerhalb der koreanischen Halbinsel. Mehr als zwei Millionen koreanische und taiwanische Kolonial-Untertan/-innen waren allein in die japanische Metropole als Arbeitskräfte, Studierende und Soldaten eingewandert, viele von ihnen infolge von Zwangseinberufungen ab den 1930er Jahren.

Während des Prozesses der Entkolonialisierung und des demokratischen Wiederaufbaus unter amerikanischer Besatzung (1945-1952) konzentrierte sich die japanische Migrationspolitik der Nachkriegszeit auf zwei Ziele: 1) die Rückführung von während der Kolonialzeit eingewanderten Migrant/-innen aus der Metropole Japan in die ehemaligen Kolonien und 2) die Schließung der Grenzen des geschrumpften post-imperialen Staates sowohl für neue Einwanderung als auch die Rückwanderung ehemaliger Repatriierter. Im Rahmen des Repatriierungsprogramms in den ersten Jahren der Besatzungszeit gelang es, etwa zwei Drittel der in der Kolonialzeit Eingewanderten aus der Metropole Japan auf die koreanische Halbinsel und nach Taiwan zurückzuführen. Die Verfolgung des zweiten migrationspolitischen Ziels umfasste eine Reihe von Maßnahmen, die dazu führten, dass Japans Staatsangehörigkeits- und Einwanderungsgesetze heute zu den restriktivsten unter denen der liberalen Demokratien gehören.

Während die postimperialen europäischen Staaten im Zuge der Entkolonialisierung ihre Grenzen für Menschen aus den ehemaligen Kolonien öffneten und deren Rechte auf Staatsbürgerschaft bekräftigten, wählte Japan den entgegengesetzten Weg: das postimperiale Japan stufte ehemalige Kolonial-Untertanen als Ausländer/-innen ein, dehnte das Prinzip des patrilinearen jus sanguinis (Staatsbürgerschaft durch Abstammung über die väterliche Linie) auf die Politiken zur Vergabe der Staatsbürgerschaft aus und verschärfte die Grenzkontrollen durch die Verabschiedung des Einwanderungskontrollgesetzes von 1951, das nach dem Vorbild des U.S.-amerikanischen Einwanderungsgesetzes von 1924 (Johnson-Reed Act) gestaltet war, welches spezifische Einwanderungsquoten für die einzelnen Herkunftsländer festlegte. Die wesentlichen Bestimmungen des japanischen Staatsangehörigkeitsgesetzes von 1950 und des Einwanderungskontrollgesetzes von 1951 blieben bis 1984 unverändert. Erst dann wurde das Staatsangehörigkeitsgesetz geändert, um die geschlechtsspezifische Diskriminierung bei der Zuerkennung der Staatsangehörigkeit zu beseitigen – unter Beibehaltung des jus sanguinis. 1990 wurden schließlich das Einwanderungskontrollgesetz überarbeitet, um die Visakategorien neu zu ordnen und von 18 auf 27 zu erweitern (siehe weiter unten). Bis Mitte der 2000er Jahre blieben koreanische und taiwanische Migrant/-innen aus der Kolonialzeit und ihre Nachkommen die mit Abstand größte ausländische Gruppe in Japan.

Die postkoloniale Migrationspolitik Südkoreas war bis in die 1990er Jahre hinein in erster Linie auf die Auswanderung ausgerichtet. Die Rückführung von mehr als 1,5 Millionen Koreaner/-innen auf die koreanische Halbinsel nach Japans Niederlage im Pazifikkrieg und die Tausenden Flüchtlinge nach der Interner Link: Teilung der koreanischen Halbinsel 1945 und dem Ausbruch des Interner Link: Koreakriegs (1950-1953) führten in Südkorea zum Problem eines sehr schnellen Anwachsens der Bevölkerung. Das Land versuchte dieses durch eine Migrationspolitik in den Griff zu bekommen, die in den 1960er bis 1980er Jahren Tausende von Studierenden, Krankenschwestern und Wanderarbeitskräften nach Japan, Deutschland, Australien, in den Nahen Osten und nach Nordamerika schickte. Die einzige nennenswerte Zuwanderung nach Südkorea kam bis in die 1990er Jahre aus Nordkorea; da aber Nordkorea offiziell als Teil des eigenen Territoriums betrachtet wird, gelten nordkoreanische Migrant/-innen nicht als Einwanderer/-innen.

Unter den drei ostasiatischen Ländern sticht Interner Link: Taiwan durch seine offizielle Selbstdarstellung als „Einwanderungsland“ hervor. Bei mehr als 80 Prozent der heutigen Bevölkerung handelt es sich um einheimische Taiwaner/-innen und Hakka, die Nachkommen von Migrant/-innen sind, welche vom 14. bis ins 17. Jahrhundert aus den chinesischen Provinzen Fujian und Guangdong eingewandert waren. Die Minderheit der im Land lebenden Festlandchines/-innen wanderte infolge der 1945 erfolgten Rückgabe der Insel an China nach Taiwan ein (von 1895-1945 war Taiwan japanische Kolonie). Trotz eines von der regierenden Kuomintang-Partei (KMT) verhängten Reiseverbots, das erst in den späten 1970er Jahren aufgehoben wurde, überstieg die Auswanderung aus Taiwan nach Nordamerika, Australien, Neuseeland und in andere Teile Asiens (seit Anfang der 1990er Jahre insbesondere nach Südostasien und auf das chinesische Festland) die Einwanderung nach Taiwan bis in die frühen 2000er Jahre um Längen.

Von geschlossenen Grenzen zu mehrstufigen Migrationsregimen

Die Geschichte der kapitalistischen Entwicklung in den drei Ländern fußt im Wesentlichen auf der imperialistischen Expansion Japans. Allesamt erlebten sie von den 1960er bis zu den 1990er Jahren ein schnelles Wirtschaftswachstum. Trotz des Arbeitskräftemangels hielten Japan, Südkorea und Taiwan ihre Grenzen geschlossen und nutzten stattdessen inländische Quellen bzw. Arbeitskräftereserven wie Frauen und ländliche Arbeitskräfte. In den späten 1980er Jahren, als massive Landflucht und eine wachsende Zahl von Frauen, die ins Erwerbsleben eintraten, diese Arbeitskräftereserven erschöpften, rekrutierten Unternehmen in der Fertigungs-, Produktions- und Dienstleistungsbranche mit stillschweigender Zustimmung der Regierungsbeamt/-innen routinemäßig unregulierte ausländische Arbeitskräfte – Gastarbeiter/-innen, die mit Touristenvisa einreisten und ihre Aufenthaltsgenehmigung überzogen.

Angesichts sinkender Geburtenraten, einer rasch alternden Bevölkerung, eines zunehmenden Arbeitskräftemangels und einer wachsenden Zahl internationaler Migrant/-innen ohne Einreise- und Aufenthaltserlaubnis, konnten es sich die drei ostasiatischen Länder nicht länger leisten ihre Grenzen für Arbeitsmigration geschlossen zu halten. Taiwan war das erste Land, das mit der Verabschiedung des Arbeitsvermittlungsgesetzes von 1991 ein formelles Gastarbeiterprogramm einführte. Nach dem Vorbild des Systems von Singapur erlaubte dieses Programm Unternehmen die Rekrutierung von Wanderarbeitskräften im Baugewerbe, in der Produktion und in der häuslichen Pflege für einen Zeitraum von bis zu drei Jahren. Mit der Einführung des „Go South“-Programms im darauffolgenden Jahr, das Unternehmen dazu ermutigte, Arbeitskräfte anzuwerben und ihre Geschäfte nach Südostasien zu verlagern, wurde Taiwan zu einer wichtigen Drehscheibe für Arbeitsmigrant/-innen aus Indonesien, den Philippinen und Vietnam.

Japan und Südkorea hielten unterdessen weiter an ihrer offiziellen Politik der Abschottung gegenüber ungelernten ausländischen Arbeitskräften fest, deckten aber den Bedarf an Arbeitskräften durch Qualifizierungsprogramme und Maßnahmen zur Einbindung der Diaspora. Japan richtete 1981 erstmals ein „Programm für gewerbliche Praktikanten“ ein, das Migrant/-innen aus anderen asiatischen Ländern – vor allem aus China, Südkorea und Vietnam – für ein Jahr in japanischen Unternehmen unterbrachte, um technische Fertigkeiten zu erwerben (wobei die Visa für maximal drei Jahre verlängert werden konnten, sofern ein gültiger Arbeitsvertrag vorlag). Angesichts der Konzentration auf das verarbeitende Gewerbe und das Baugewerbe bot dieses Programm den Arbeitgebern einen legalen Weg, billige Zeitarbeitskräfte für so genannte 3D-Arbeiten (dirty/schmutzig, difficult/schwierig und dangerous/gefährlich) anzuwerben, bei denen es vergleichsweise häufig zu Arbeitsunfällen kommt. Südkorea folgte diesem Beispiel im Jahr 1991. Da die „Praktikanten“ nicht als „Arbeitnehmer“ eingestuft wurden, die durch das Arbeitsrecht geschützt sind, waren sie anfällig für Missbrauch durch die Arbeitgeber, wie z. B. Vertragsverletzungen und ungezahlte Löhne.

1990 wurde mit der Überarbeitung des japanischen Einwanderungskontroll- und Flüchtlingsanerkennungsgesetzes eine neue Visumkategorie speziell für ko-ethnische Einwanderer/-innen eingeführt, die uneingeschränkte Einreise- und Beschäftigungsrechte erlaubte und Wege zur dauerhaften Niederlassung eröffnete. Der erklärte Zweck des Langzeitaufenthaltsvisums (teiju) für ethnische japanische (oder Nikkei) Einwanderer/-innen war eigentlicht als Teil des kulturellen Engagements für die japanische Diaspora gedacht – doch bei der überwiegenden Mehrheit derjenigen, die mit diesem Visum nach Japan einreisten, handelte es sich um Brasilianer/-innen und Peruaner/-innen japanischer Abstammung, die zur Arbeit im Baugewerbe und in der verarbeitenden Industrie angeworben wurden. Südkoreas Politik zur Anwerbung ko-ethnischer migrantischer Arbeitskräfte war direkter als die Japans: Die größten Kontingente im Rahmen des Programms für gewerbliche Praktikant/-innen (und später des offiziellen Gastarbeitsprogramms) waren für ko-ethnische Zuwanderer/-innen reserviert, von denen die überwältigende Mehrheit aus China stammte. Beide Politiken zur Einbindung der Diaspora schufen einen relativ großen Pool von Arbeitsmigrant/-innen innerhalb der Grenzen der offiziellen Politiken der Abschottung gegenüber Einwanderung.

Die Systeme für gewerbliche Praktikant/-innen in Japan und Südkorea waren von ausbeuterischen Praktiken, Menschenrechtsverletzungen und einer wachsenden Zahl undokumentierter ausländischer Arbeitskräfte geprägt. In Südkorea etablierten sich als Fürsprecher/-innen von Migrierten zivilgesellschaftliche Akteure, die in den späten 1980er Jahren eine zentrale Rolle in der Demokratisierungsbewegung des Landes gespielt hatten – darunter Gewerkschaftsaktivist/-innen, religiöse Führungspersönlichkeiten, Menschenrechtsanwält/-innen, Frauenorganisationen und andere Bürgerinitiativen. Dank ihres beispiellosen Zugangs zu den oberen Rängen zweier fortschrittlicher Regierungen unter den Präsidenten Kim Dae Jung (1998-2003) und Roh Moo Hyun (2003-2008) gelang es der Wanderarbeitnehmerrechtsbewegung, den Status von Wanderarbeitskräften durch die Einführung eines Systems für Arbeitsgenehmigungen (Employment Permit System, EPS) im Jahr 2004 zu legalisieren. Damit wurde das erste formale Programm für ausländische Beschäftigte in Südkorea geschaffen, das nicht nur die Arbeit von migrantischen Arbeitskräften legalisierte, sondern auch gleiche Arbeitsrechte und -schutzmaßnahmen garantierte. 2007 schaffte Südkorea schließlich das System der gewerblichen Praktikant/-innen ab.

Im Gegensatz dazu hat Interner Link: Japan sein Praktikanten-System schrittweise reformiert, indem es die Gültigkeitsdauer der Visa verlängerte und Arbeitsschutz und -rechte stärkte. Dies führte 1993 zur Einführung des Technical Intern and Training Program (TITP), das nach wie vor der wichtigste inoffizielle Pfad für die Anwerbung von un- und angelernten ausländischen Arbeitskräften ist. Obwohl Japan 2019 schließlich ein offizielles Programm für ausländische Arbeitskräfte („festgelegte Fachkräfte“) einführte, um qualifizierte und angelernte Arbeitskräfte in der Landwirtschaft, im Baugewerbe, im Schiffbau, im Gastgewerbe und in der Krankenpflege anzuwerben, ging dies mit der Ausweitung und nicht mit der Auflösung des Programms für gewerbliche Praktikant/-innen einher.

Ein weiterer Migrationskanal, dem Südkorea und Taiwan Priorität eingeräumt haben, ist die sogenannte Heiratsmigration. Ausländische Ehepartner/-innen von einheimischen Staatsangehörigen bilden seit den späten 1990er Jahren eine der am schnellsten wachsenden Einwanderergruppen in Japan, Südkorea und Taiwan. In Japan begannen in den 1980er Jahren und in Südkorea in den 1990er Jahren lokale Regierungsbeamt/-innen in ihren Bezirken in ländlichen Gegenden zusammen mit landwirtschaftlichen Verbänden und privaten Makler/-innen, arrangierte Ehen zwischen unverheirateten (und oft alternden) Landwirten und ausländischen Frauen zu vermitteln. In Taiwan wiederum waren Regierungsbeamte nicht direkt an der Anwerbung von ausländischen Ehepartner/-innen beteiligt; hier wurde sie vielmehr von professionellen Organisationen sowohl in Taiwan als auch in den Entsendeländern durchgeführt. Jedoch fiel das Wachstum im Bereich der „Heiratsmigration“ mit der Verabschiedung der „Go South“-Politik (siehe oben) zusammen. Südkorea und Taiwan haben darüber hinaus stark in soziale Integrationsprogramme speziell für zugewanderte Ehepartner/-innen und ihre Familien investiert, die von (chinesischen und koreanischen) Sprach- und Kulturkursen über Arbeitstrainings bis hin zu Krisenhotlines und Notunterkünften reichen. In Südkorea spielten zugewanderte Ehepartner/-innen auch eine zentrale Rolle in den Debatten, die 2010 zur Verabschiedung eines beispiellosen Gesetzes zur Mehrstaatigkeit führten.

Anstatt nur einen einzigen Weg in Richtung stärker offener oder eher auf Abschottung bedachter Einwanderungspolitiken zu verfolgen, haben Japan, Südkorea und Taiwan unterschiedliche Migrationsmöglichkeiten für verschiedene Gruppen von Migrant/-innen geschaffen, dabei aber gleichzeitig ihre relativ geschlossene Grenzen beibehalten. Da alle drei Länder mit der dreifachen Herausforderung einer schnell alternden Bevölkerung, niedrigen Geburtenraten und einer schrumpfenden Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter konfrontiert sind, ist mit einer Ausweitung ihrer mehrstufigen Migrationsregime zu rechnen, die einigen Kategorien von Migrant/-innen großzügige institutionalisierte Rechte einräumen und andere von einer dauerhaften Niederlassung ausschließen.

Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel