Dieser Beitrag erläutert die internationale Migration in Südafrika. Dabei legt er einen Schwerpunkt auf Migrationstrends, den damit verbundenen Politikansatz zur Migrationssteuerung sowie die öffentliche Wahrnehmung von Migrantinnen und Migranten im Land. Es wird aufgezeigt, dass
Südafrika aufgrund seines wahrgenommenen wirtschaftlichen Wohlstands und seiner relativen politischen Stabilität das konkurrenzlos wichtigste afrikanische Zielland für internationale Migrantinnen und Migranten ist;
die auf Rechten basierende Politik und Migrationssteuerung zunehmend durch einen Ansatz der Versicherheitlichung ersetzt wird, der sich nachteilig auf Migrantinnen und Migranten auswirkt; und
die öffentliche Wahrnehmung von migrantischen Personen in Südafrika von negativen Einstellungen, Ressentiments und Fremdenfeindlichkeit geprägt ist, deren gewalttätige Manifestation (fremdenfeindliche Gewalt) zunehmend das Leben und die Existenzgrundlage von Zugewanderten bedroht.
Trends internationaler Migration in Südafrika
Südafrika blickt auf eine lange Geschichte der internationalen Migration zurück, die bis in die Kolonialzeit zurückreicht, als zuerst die Niederlande Mitte des 17. Jahrhunderts und später Großbritannien ihre Herrschaft über das Gebiet des heutigen Südafrika erklärten. Im 19. Jahrhundert strömten europäische Siedlerinnen und Siedler ins Land, infolge der Entdeckung von Diamanten und Gold kam es dann verstärkt zu Arbeitsmigration. Zu den internationalen Arbeitsmigrantinnen und -migranten jener Zeit gehörten Mineralienschürfer aus Europa sowie Minenarbeiter aus der Region und China. Die internationale Migration während der Interner Link: Apartheid – 1948 bis 1992 herrschte in Südafrika eine offizielle Politik der sogenannten Rassentrennung – war durch ein System geprägt, das als „Politik der zwei Tore“ (two-gate policy) bekannt ist: Es bestand aus 1) einem „Vorder-Tor“ (front gate), durch das weiße Migrantinnen und Migranten, die als erwünscht galten, einreisen durften, und 2) einem „Hinter-Tor“ (back gate), „das eine doppelte Funktion hatte: zum einen verhinderte es die Einreise unerwünschter [schwarzer] Migrantinnen und Migranten, zum anderen ließ es billige und fügsame Arbeitskräfte herein, allerdings nur vorübergehend“. Die Politik des back gate stand im Einklang mit der Politik der Apartheid-Regierung, die die Bewegungsfreiheit der schwarzen Südafrikanerinnen und Südafrikaner außerhalb der als „Homelands“ bezeichneten Gebiete einschränkte.
Seit dem Interner Link: Ende der Apartheid hat Südafrika einen erheblichen Anstieg der gemischten und irregulären Migration erlebt, hauptsächlich bestehend aus Arbeits-/Wirtschaftsmigrantinnen und -migranten sowie Vertriebenen: Aufgrund seines vermeintlichen wirtschaftlichen Wohlstands und seiner relativen politischen Stabilität ist das Land zu einem bevorzugten Ziel für eine wachsende Zahl internationaler Migrantinnen und Migranten geworden, die eine bessere sozioökonomische Zukunft (Wirtschaftsmigranten), aber auch Schutz vor gewaltsamen Konflikten oder politischer Verfolgung in der Region, auf dem Kontinent und darüber hinaus suchen (Flüchtlinge und Asylsuchende).
Südafrika ist derzeit Afrikas Migrationsdrehscheibe bzw. das wichtigste Migrationsziel des Kontinents, da hier verglichen mit den anderen Ländern auf dem Kontinent die höchste Zahl internationaler Migrantinnen und Migranten lebt. Im Jahr 2019 gab es in Südafrika beispielsweise 4,2 Millionen internationale Migrantinnen und Migranten – 1,7 Millionen mehr als in der auf Platz zwei der Hauptzielländer liegenden Elfenbeinküste mit 2,5 Millionen internationalen Migrantinnen und Migranten. Mitte 2021 schätzte die südafrikanische Statistikbehörde Statistics South Africa, dass 3,95 Millionen im Ausland geborene Personen im Land lebten. Bei diesen Zahlen handelt es sich jedoch lediglich um Schätzungen. Aktuelle Volkszählungsdaten sind nicht verfügbar; und niemand weiß genau, wie viele Zugewanderte irregulär im Land leben.
Eine Volkszählung aus dem Jahr 2011 zeigte seinerzeit, dass in jenem Jahr die meisten internationalen Migrantinnen und Migranten in Südafrika aus anderen afrikanischen Ländern stammten (75,3 Prozent), gefolgt von Migrantinnen und Migranten aus Europa (8,2 Prozent) und Asien (4,7 Prozent). Unter den afrikanischen Migrantinnen und Migranten waren Staatsangehörige der Länder der Interner Link: Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika (SADC) mit 68 Prozent am stärksten vertreten, davon 45 Prozent aus Simbabwe. Auch im Jahr 2020 bildeten Zugewanderte aus Simbabwe die größte Gruppe internationaler Migrantinnen und Migranten in Südafrika, gefolgt von Menschen aus Interner Link: Mosambik, Lesotho und Malawi. Nach Angaben der Abteilung für wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten der Vereinten Nationen (UN DESA) waren 43,1 Prozent aller internationalen Migrantinnen und Migranten in Südafrika Frauen; 11,1 Prozent waren Kinder (unter 19 Jahre) und 7,1 Prozent alte Menschen (über 65 Jahre).
Die genannten Zahlen zur internationalen Migration umfassen auch Flüchtlinge und Asylantragstellende. Nach Angaben des Interner Link: UN-Flüchtlingshilfswerks (UNHCR) lebten im Jahr 2022 66.596 Flüchtlinge und 84.316 Asylsuchende in Südafrika. Zu den wichtigsten Herkunftsländern gehörten Interner Link: Somalia, die Interner Link: Demokratische Republik Kongo, Interner Link: Äthiopien, Interner Link: Bangladesch, Interner Link: Simbabwe und Interner Link: Burundi.
Südafrika ist nicht nur ein attraktives Migrationsziel, sondern auch Herkunftsland von internationalen Migrantinnen und Migranten. Nach Angaben der UN DESA belief sich die Zahl der in Südafrika geborenen Menschen, die außerhalb des Landes leben, im Jahr 2020 auf etwa 915.000. Die meisten dieser Ausgewanderten lebten im Vereinigten Königreich (rund 247.000) und in Australien (fast 200.000). Weitere wichtige Zielländer südafrikanischer Migrantinnen und Migranten sind die USA, Neuseeland, Kanada und Deutschland. Zu den Hauptgründen für die Auswanderung gehören die Suche nach Arbeit und sozioökonomischem Wohlstand sowie der Wunsch, in einer friedlicheren und sichereren Umgebung zu leben.
Südafrikas Migrationspolitik und Ansatz zur Migrationssteuerung
Die Migrationspolitik Südafrikas hat sich im Dienste von zwei sich gegenseitig verstärkenden Zielen entwickelt: nationale Sicherheit und sozioökonomische Entwicklung. Es gibt zwei wichtige Gesetze, die die südafrikanische Migrationspolitik nach dem Ende der Apartheid geprägt haben: das Flüchtlingsgesetz 130 von 1998 (Refugees Act 130 of 1998) und das Einwanderungsgesetz 13 von 2002 (Immigration Act 13 of 2002). Beide wurden durch eine menschenrechtsbasierte Perspektive geprägt, wie im Folgenden erläutert wird.
Mit der Verabschiedung des Flüchtlingsgesetzes im Jahr 1998 erhielt die südafrikanische Migrationspolitik zum ersten Mal spezifische Bestimmungen für die Einreise und die Legalisierung von Flüchtlingen und Asylsuchenden im Land. Es stand im Einklang mit der auf Rechten basierenden und integrativen Verfassung von 1996 und wurde wegen des Schutzes und der Rechte, die es Flüchtlingen und Asylsuchenden gewährte, als fortschrittlich gelobt. Zu diesen Rechten gehörten Bewegungsfreiheit, Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen (wie medizinische Grundversorgung, Sozialhilfe) und das Recht auf Arbeit und Studium.
Auch das Einwanderungsgesetz 13 aus dem Jahr 2002 – dessen Ziel es ist, durch eine ordnungsgemäße Verwaltung der Zulassung, des Aufenthalts und der Ausreise von Eingewanderten eine sichere und vorteilhafte Steuerung der Migration zu gewährleisten – basiert auf den Menschenrechten. Gemäß Abschnitt 2 (1)(a) des Gesetzes hat das Innenministerium die Aufgabe, „eine auf den Menschenrechten basierende Kultur sowohl in der Regierung als auch in der Zivilgesellschaft in Bezug auf die Einwanderungskontrolle zu fördern“.
Analysten und Beobachterinnen zufolge wird der auf Rechten basierende Ansatz zur Migrationssteuerung in letzter Zeit zunehmend durch eine Perspektive der Versicherheitlichung ersetzt. Der Staat würde demzufolge Migration nun vorrangig als Bedrohung der nationalen Sicherheit und des sozioökonomischen Wohlstands der Bürgerinnen und Bürger betrachten. Die südafrikanische Menschenrechtskommission hat beispielsweise festgestellt, dass Südafrika im Laufe der Jahre eine Reihe von Änderungen an seinen Einwanderungs- und Flüchtlingsgesetzen vorgenommen hat, die den Wandel hin zur Versicherheitlichung der Migration signalisieren. Dieser Wandel in Politik und Praxis hat zu strengeren Grenzkontrollen und einem restriktiveren Einwanderungssystem und Asylverfahren geführt und den Zugang von Migrantinnen und Migranten zu dem Schutz und zu den Rechten, die ihnen früher zur Verfügung standen, zunehmend eingeschränkt. Südafrikas zunehmende Versicherheitlichung der Migration, so die weitere Kritik, stünde nicht mit seiner Verfassung und seinen völkerrechtlichen Verpflichtungen in Einklang oder verletze diese sogar.
Die öffentliche Wahrnehmung von Migranten in Südafrika: negative Einstellungen und Fremdenfeindlichkeit
Untersuchungen in Südafrika dokumentieren regelmäßig, dass in der Öffentlichkeit, unter Regierungsbeamtinnen und -beamte und in Behörden starke negative und fremdenfeindliche Einstellungen, Ressentiments und Feindseligkeit gegenüber Flüchtlingen und Eingewanderten vorherrschen. Die Forschung zeigt, dass diese Einstellungen weit verbreitet sind und sich über Race-, Klassen-, Geschlechter-, Alters-, ethnische und religiöse Grenzen hinweg erstrecken. Forschungsergebnisse liefern eindeutige Beweise dafür, dass sich die Südafrikaner generell unwohl fühlen mit der Anwesenheit von Eingewanderten, insbesondere von Menschen aus dem afrikanischen und asiatischen Ausland. So zeigt eine Studie aus dem Jahr 2020, dass die Mehrheit (57 Prozent) der südafrikanischen Bevölkerung negativ gegenüber Flüchtlingen und Eingewanderten eingestellt ist. Eingewanderte (insbesondere die Armen unter ihnen) werden im Allgemeinen als ernsthafte Bedrohung für das Leben und die Existenzgrundlage der Bürgerinnen und Bürger wahrgenommen und werden daher von den lokalen Gemeinschaften und Institutionen oft diskriminiert, angefeindet und/oder gewaltsam ausgegrenzt.
Fremdenfeindliche Einstellungen resultieren aus der ständigen Suche nach Sündenböcken, die von der Öffentlichkeit, Regierungsbeamten und politischen Führungspersönlichkeiten betrieben wird: Ohne empirische Beweise machen sie ausländische Staatsangehörige für das Versagen von Dienstleistungen und die meisten sozioökonomischen Missstände des Landes verantwortlich, darunter hohe Armuts-, Arbeitslosigkeits- und Kriminalitätsraten, Krankheiten, Drogen, Prostitution und moralischen Verfall, Verknappung der Sozialleistungen und „Diebstahl“ von – oder „illegale“ Konkurrenz um – Arbeitsplätze, Geschäftsmöglichkeiten und sogar Frauen. Der fremdenfeindliche Populismus und die Mobilisierung gegen Migrantinnen und Migranten, die früher nur lokal auf den Straßen zu finden waren, sind heute in der nationalen Politik angekommen. Sie werden von (alten und neuen) politischen Parteien als politische Instrumente eingesetzt, um Wählerstimmen zu gewinnen oder von Versäumnissen bei der Erbringung von Dienstleistungen abzulenken.
In Südafrika äußert sich Fremdenfeindlichkeit auf verschiedene Weise sowohl auf institutioneller Ebene als auch in der Öffentlichkeit. Institutionelle Fremdenfeindlichkeit zeigt sich beispielsweise darin, dass Zugewanderten der Zugang zu Dienstleistungen verweigert wird, auf die sie rechtlich Anspruch haben, in der selektiven Durchsetzung von Gesetzen, in der Belästigung, Einschüchterung und Erpressung durch staatliche Bedienstete (insbesondere durch die Polizei und Einwanderungsbehörden), in rechtswidrigen Festnahmen und Abschiebungen sowie in verunglimpfenden Äußerungen von Regierungsbeamten. In der Öffentlichkeit offenbart sich die Fremdenfeindlichkeit in alltäglichen Beschimpfungen auf der Straße, diskriminierenden Stereotypen und entmenschlichenden Bemerkungen, Erpressung durch lokale Banden, Drohungen, Räumungen von Wohnungen und Geschäftsräumen sowie kollektive Gewalt, die gemeinhin als fremdenfeindliche Gewalt bekannt ist. Laut einer Studie aus dem Jahr 2018 „gab mehr als jeder zehnte in Südafrika lebende Erwachsene an [...], dass er sich noch nicht an gewalttätigen Aktionen gegen Ausländerinnen und Ausländer beteiligt habe – aber bereit wäre, dies zu tun. [...] Die Ergebnisse dieser Studie zeigen, dass Millionen von gewöhnlichen Südafrikanerinnen und -afrikanern bereit sind, sich an einwanderungsfeindlichem Verhalten zu beteiligen“.
Es überrascht vielleicht nicht, dass fremdenfeindliche Gewalt die sichtbarste und gefährlichste Erscheinungsform von Fremdenfeindlichkeit in Südafrika ist. Diese Art von Gewalt hat sich seit dem Ende der Apartheid zu einem dauerhaften Merkmal Südafrikas entwickelt. Seit 1994 wurden Zehntausende Menschen aufgrund ihres Status als Außenseiter oder ausländische Staatsangehörige belästigt, angegriffen oder getötet. Zu den Haupterscheinungsformen fremdenfeindlicher Gewalt gehören Mord, Überfälle, Plünderungen, Raubüberfälle, Brandanschläge und Massenvertreibungen. Zwar sind gelegentlich auch asiatische Eingewanderte betroffen, doch sind afrikanische Migrantinnen und Migranten, die in armen und häufig gewaltgeprägten Stadtgebieten leben, in Südafrika überproportional häufig Zielscheibe fremdenfeindlicher Einstellungen und Verhaltensweisen. Viele Analystinnen und Analysten bezeichnen die Fremdenfeindlichkeit in Südafrika daher als „Afrophobie“.
Forschungsergebnisse deuten darauf hin, dass fremdenfeindliche Gewalt in Südafrika durch ein komplexes Zusammenspiel von (a) Grundbedingungen, (b) unmittelbaren Ursachen und (c) Vorläufern und Auslösern verursacht wird. Zu den (a) Grundbedingungen gehören sozioökonomische Benachteiligung, die Geschichte von Gruppenkonflikten und Gewalt sowie fremdenfeindliche Einstellungen. Es wird argumentiert, dass diese Grundbedingungen zwar in der Segregation und den diskriminierenden Politiken und Praktiken des Apartheidregimes verwurzelt sind, aber seit dem Ende der Apartheit durch staatliches Versagen bei der Erbringung von Dienstleistungen noch verschärft wurden. Die Wissenschaftler Crush & Ramanchandran stellten beispielsweise fest, dass „das Versagen der Regierung bei der Bekämpfung der endemischen Armut, der Arbeitslosigkeit, des Mangels an Unterkünften und Grundversorgungsleistungen dazu geführt hat, dass frustrierte Bürger ausländische Migranten zu Sündenböcken gemacht haben“. Zu den (b) unmittelbaren Ursachen fremdenfeindlicher Gewalt gehören das Governance-Defizit (Gewalt tritt in der Regel in Gebieten auf, in denen die politische Führung abwesend, schwach oder in die Gewalt verwickelt ist) und das Gewaltunternehmertum (gewalttätige Gruppen organisieren Gewalt, um ihre eigenen politischen und wirtschaftlichen Interessen durchzusetzen). Zu den (c) Vorläufern und Auslösern fremdenfeindlicher Gewalt gehören gewalttätige Proteste in den Gemeinden und die Mobilisierung durch lokale politische und/oder wirtschaftliche Akteure.
Der zunehmende fremdenfeindliche Populismus und die anhaltende fremdenfeindliche Gewalt sind ein Beweis dafür, dass weder die südafrikanische Regierung noch die Zivilgesellschaft bislang in der Lage waren, wirksame Präventions- oder Reaktionsmechanismen zu entwickeln. So stellten Misago, Kabiri & Mlilo in einem Bericht von 2021 über fremdenfeindliche Gewalt in Südafrika fest: „Trotz des kürzlich verabschiedeten Nationalen Aktionsplans (NAP) zur Bekämpfung von Rassismus, Rassendiskriminierung, Fremdenfeindlichkeit und damit zusammenhängender Intoleranz ist die Reaktion der offiziellen südafrikanischen Regierung auf Fremdenfeindlichkeit und damit zusammenhängende Gewalt durch Verleugnung, mangelnden politischen Willen und Straffreiheit für alle beteiligten Akteure gekennzeichnet.“ Auch zahlreiche Programme und Kampagnen internationaler und nationaler Organisationen der Zivilgesellschaft zur Förderung des friedlichen Zusammenlebens und der Toleranz durch sozialen Dialog haben sich als unwirksam erwiesen, insbesondere weil sie nicht auf wissenschaftlichen Erkenntnissen beruhen. Dieselben Autoren kommen zu dem Schluss, dass nur ein „nachhaltiger politischer Wille des Staates, der sich auf Rechenschaftspflicht, Rechtsstaatlichkeit und die Beseitigung von Straflosigkeit stützt, zusammen mit evidenzbasierten zivilgesellschaftlichen Interventionen dazu beitragen kann, fremdenfeindliche Gewalt [in Südafrika] zu verhindern oder zumindest ihre Auswirkungen zu mildern“.