Seit der Interner Link: Teilung Britisch-Indiens in die zwei unabhängigen Staaten Indien und Pakistan im Jahr 1947 hat Südasien Zeiten massiver Migrationsbewegungen und Zwangsvertreibungen erlebt. Da jedoch keiner der südasiatischen Staaten (mit Ausnahme Afghanistans) Vertragspartei des Interner Link: Abkommens von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention) oder des dazugehörigen Protokolls von 1967 ist, findet die Geschichte von Zwangsmigration in dieser Region in der Forschung zum internationalen Flüchtlingsrecht wenig Aufmerksamkeit. Um diese Lücke zu schließen, wird in diesem Beitrag analysiert, warum Indien der Genfer Flüchtlingskonvention nicht beigetreten ist. Darüber hinaus geht der Artikel auf die Praxis des Flüchtlingsschutzes im Land ein und darauf, wie sie sich derzeit verändert.
Die Teilung Britisch-Indiens und das Flüchtlingsschutzregime
Die Interner Link: Teilung Britisch-Indiens in die zwei unabhängigen Staaten Indien und Pakistan 1947 bedeutete ein gewaltsames Ende des formellen Kolonialismus in Südasien und führte zur Vertreibung von mehr als zehn Millionen Menschen über die neu geschaffenen internationalen Grenzen – Hindus und Sikhs nach Indien und Muslime nach Pakistan. Beide Staaten sahen sich mit enormen Herausforderungen konfrontiert, den Schutzbedürfnissen der Vertriebenen gerecht zu werden. Diese Erfahrungen mit erzwungener Massenmigration fielen mit den ersten Überlegungen für ein internationales Flüchtlingsabkommen für die Nachkriegszeit zusammen. Sie wurden jedoch von den politischen Entscheidungsträger/-innen in der westlichen Welt nicht zur Kenntnis genommen, was sowohl Indiens als auch Pakistans Engagement im Prozess der formellen Ausarbeitung der Genfer Flüchtlingskonvention 1950/1951 beeinflusste.
Nach der Teilung versuchten Indien und Pakistan zunächst, sich konstruktiv an dieser formellen Ausarbeitung zu beteiligen. Beide Staaten äußerten jedoch Bedenken zu verschiedenen Aspekten, vor allem zur Definition des Begriffs "Flüchtling". Wie es dann später auch in die Konvention von 1951 Eingang finden sollte, wurde in der Ausarbeitungsphase kritisiert, dass den Vertragsstaaten die Möglichkeit gegeben werde, die Flüchtlingsdefinition geografisch einzuschränken: So unterscheidet die Konvention – nach Forderungen mehrerer europäischer Staaten – in Artikel 1B zwischen Menschen, die aufgrund von "Ereignisse[n], die vor dem 1. Januar 1951 in Europa eingetreten sind" geflohen sind und solchen, die aufgrund von "Ereignisse[n], die vor dem 1. Januar 1951 in Europa oder anderswo eingetreten sind" zur Flucht gezwungen wurden. Je nachdem, für welche der beiden Definitionen sich ein Land entschieden hatte, verpflichtete es sich nur gegenüber der jeweiligen betroffenen Gruppe. Erst mit dem Protokoll von 1967 wurde diese geografische Beschränkung der Flüchtlingsdefinition aufgehoben.
Der Vertreter Pakistans vertrat bei den Verhandlungen zur Konvention "die Auffassung, dass die Definition (...) nicht durch irgendwelche territorialen Grenzen eingeschränkt werden sollte". Die ständigen Vertreter Indiens und Pakistans bei den Vereinten Nationen forderten zudem, dass die durch die Teilung Britisch-Indiens verursachten Vertreibungen berücksichtigt werden sollten. Ihre Forderungen stießen jedoch auf Widerstand, was zur Enttäuschung sowohl über die Konvention als auch über das Mandat des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) führte. Indien erklärte, dass "die vorgebrachten Einwände seine Überzeugung bestätigten, dass grundlegende Differenzen bestünden". Es wurde deutlich, dass bestimmte Flüchtlingssituationen, die von den eurozentrischen Vorstellungen von Vertreibung abwichen, nicht in den Geltungsbereich des globalen Flüchtlingsregimes fielen. Südasien wurde sich der "marginalen Bedeutung seiner beispiellosen Flüchtlingskrise auf der Weltbühne" bewusst.
Indiens Ernüchterung mit dem globalen Flüchtlingsschutzregime
Als sich die Verhandlungen zur Flüchtlingskonvention in den letzten Zügen befanden, hatten sowohl Indien als auch Pakistan ihre Teilnahme bereits zurückgezogen. Sie reagierten damit auf die sich abzeichnenden Konturen eines internationalen Flüchtlingsschutzregimes, das ihrer Ansicht nach in seinem Ansatz überwiegend eurozentrisch war. In den Verhandlungen um die Flüchtlingseigenschaft wurden die subjektiven Erfahrungen der Menschen auf dem indischen Subkontinent nicht ausreichend berücksichtigt und Vertreibung ausschließlich aus europäischer Sicht betrachtet. Die Sprache der Konvention blendete den historischen Kontext der Teilung des indischen Subkontinents aus, erfasste nicht angemessen die Folgen willkürlich und gewaltsam gezogener Grenzen und trug den subjektiven Erfahrungen derjenigen nicht Rechnung, die die Auswirkungen der Teilung unmittelbar zu spüren bekommen hatten.
Die Konzentration der internationalen Gemeinschaft auf die Vertreibungen in Europa infolge des Zweiten Weltkriegs beruhte auf der Annahme, dass es sich bei den Vertreibungen in Südasien nicht um eine Flüchtlingskrise, sondern um einen Bevölkerungsaustausch handelte. Dies beinhaltete, dass diejenigen, die über die neu geschaffenen internationalen Grenzen in Südasien umgesiedelt wurden, ihre Staatsbürgerschaft nicht verloren – im Gegensatz zu vielen Vertriebenen in Europa nach dem Zeiten Weltkrieg, die Interner Link: de jure oder de facto staatenlos waren. Westliche Beobachter/-innen nahmen an, dass diejenigen, die auf dem indischen Subkontinent umgesiedelt wurden, den Schutz der Regierungen der neu geschaffenen Staaten Indien und Pakistan genießen würden und keinen internationalen Schutz benötigten. Diese Annahme war jedoch unzutreffend. Die Schaffung neuer territorialer Einheiten unter dem Vorwand der Dekolonisierung war nicht nur ein Versuch, Bevölkerungen zu homogenisieren und die auf dem Subkontinent existierenden komplexen (Gruppen-)Identitäten auszulöschen, sondern manifestierte sich auch in massiven Vertreibungen. Dieser Aspekt wurde in den Diskussionen während des Formalisierungsprozesses der Konvention nie berücksichtigt. Die Kernziele des internationalen Flüchtlingsrechts beruhen daher auf eingeschränkten Vorstellungen von internationalem Schutz.
In Indien ließ der Formalisierungsprozess der Konvention ein Gefühl der Ernüchterung mit dem Flüchtlingsregime zurück. Obwohl das Land den allgemeinen Zielen und der Notwendigkeit eines internationalen Rahmens für den Flüchtlingsschutz zustimmte, war dieser Rahmen aus indischer Sicht nicht geeignet, die Schutzbedürfnisse außereuropäischer Flüchtlinge zu berücksichtigen. Die aus den massiven Vertreibungen auf dem Subkontinent resultierende Dringlichkeit und Notwendigkeit zu handeln, brachte Indien zu dem Entschluss, die Genfer Flüchtlingskonvention nicht zu unterzeichnen und auf die massiven Fluchtbewegungen ohne internationale Einflussnahme zu reagieren.
Die Praxis des Flüchtlingsschutzes in Indien
Bis heute gibt es kein nationales Gesetz, dass die Rechte von und den Umgang mit Flüchtlingen in Indien regelt. Die staatliche Praxis des Flüchtlingsschutzes ist eher ad hoc und stützt sich im Wesentlichen auf drei Säulen: Gruppenfeststellungen (bei denen ganze Gruppen Geflüchteter als schutzbedürftig anerkannt werden), Schutz von einzelnen politisch verfolgten Personen und Flüchtlingsschutz, der von UNHCR im Auftrag der indischen Regierung für bestimmte Gruppen von Flüchtlingen angeboten wird.
Seit seiner Interner Link: Unabhängigkeit vom Vereinigten Königreich 1947 hat Indien mehrfach verschiedenen Flüchtlingsgruppen Schutz gewährt. Interner Link: Im Jahr 1959 bot Indien zum Beispiel dem Dalai Lama und allen Tibeter/-innen, die vor Gewalt und Unterdrückung flohen, Asyl an. Während des Krieges von 1971 um die Abspaltung Ostpakistans (dem heutigen Interner Link: Bangladesch) von Westpakistan – in den Indien schließlich militärisch auf Seiten von Ostpakistan intervenierte – nahm Indien vorübergehend etwa 9,5 Millionen Flüchtlinge auf. Und 1983 öffnete das Land seine Grenzen für mehrere tausend Menschen, die vor dem Pogrom gegen die Tamilen in Interner Link: Sri Lanka flohen. In jüngerer Zeit hat Indien Interner Link: geflüchteten Rohingya aus Myanmar und Flüchtlingen aus Interner Link: Afghanistan Schutz geboten. Im September 2022 beherbergte Indien rund 212.000 geflüchtete Menschen, darunter etwa 48.000, die beim UNHCR als Flüchtlinge oder Asylsuchende registriert waren.
Da es in Indien keine kohärente nationale Gesetzgebung zum Schutz von Flüchtlingen und Asylbewerber/-innen gibt, haben die Maßnahmen im Falle eines Zustroms von Flüchtlingen Ad-hoc-Charakter. Zudem wurden die verschiedenen Gruppen Schutzsuchender uneinheitlich und selektiv behandelt. Während beispielsweise Flüchtlinge aus Tibet materielle Unterstützung, Land und Aufenthaltsrechte erhielten, wurden geflüchtete Tamil/-innen aus Sri Lanka in Lagern untergebracht und schließlich (gewaltsam) nach Sri Lanka zurückgeführt. Auch wenn Indien die Genfer Flüchtlingskonvention und das dazugehörige Protokoll nicht unterzeichnet hat, beachtete die staatliche Praxis des Flüchtlingsschutzes lange Zeit den in der Flüchtlingskonvention verankerten Grundsatz der Nichtzurückweisung (Interner Link: Non-Refoulement-Prinzip). Dies hat sich jedoch in letzter Zeit geändert.
Das Ende der einstigen Großzügigkeit?
Indien zeigte sich in der Vergangenheit bei der Aufnahme von Flüchtlingen durchaus großzügig. In den letzten Jahren hat sich der Ton gegenüber Flüchtlingen jedoch geändert. Im August 2017 wies die indische Regierung die Behörden an, "illegale Einwanderer/-innen", darunter Rohingya-Flüchtlinge, zu identifizieren und ihre Abschiebung einzuleiten. Vor dem Obersten Gerichtshof Indiens wurde daraufhin eine Klage eingereicht, um die Zwangsrückführung der Rohingya zu verhindern. Fast vier Jahre später, am 8. April 2021, fasste der Oberste Gerichtshof Indiens einen Beschluss, der den Rohingya-Flüchtlingen das Recht auf Nichtzurückweisung absprach. Das Gericht wies den Antrag der Petenten zurück und entschied, dass der Grundsatz der Nichtzurückweisung nicht anwendbar sei, da "Indien weder das Abkommen der Vereinten Nationen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 noch das Protokoll aus dem Jahr 1967 unterzeichnet hat". Das Gericht verwies auf die "Auswirkungen (der Fluchtzuwanderung) auf die nationale Sicherheit" und betrachtete die Ankunft von Flüchtlingen als "eine ständige Bedrohung durch den Zustrom illegaler Einwanderer/-innen". Schließlich wies das Gericht die Regierung an, Abschiebungen zuzulassen, und erklärte, dass zwar "die in den Artikeln 14 und 21 [der indischen Verfassung] garantierten Rechte auch Nicht-Staatsbürgern zustehen mögen, das Grundrecht, sich in Indien aufzuhalten und niederzulassen, jedoch nur Staatsbürger/-innen zusteht".
Dieses Urteil und die Entscheidung der indischen Regierung, Rohingya-Flüchtlinge abzuschieben, sind vor dem Hintergrund der zunehmenden antimuslimischen Stimmung in Indien und den Interner Link: Versuchen, die Staatsbürgerschaft entlang religiöser Linien neu zu definieren, getroffen worden. Die derzeitige Regierung verstößt nicht nur gegen frühere Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs zum Schutz des Rechts von Flüchtlingen auf Nichtzurückweisung und zur Anwendung der Artikel 14 und 21 der indischen Verfassung auf Nicht-Staatsangehörige , sondern ist auch sehr selektiv bei der Frage, wer Schutz verdient. Das Fehlen eines nationalen Gesetzes zum Schutz von Flüchtlingen ist in den letzten Jahren angesichts der drakonischen Exekutivmaßnahmen der amtierenden Regierung Indiens (wie Abschiebungen und die Nichtanerkennung der Schutzbedürftigkeit), die zur Benachteiligung mehrerer Flüchtlingsgruppen wie den Rohingya geführt haben, immer mehr zu einem Problem geworden.
Indiens jüngstes Engagement mit Blick auf das globale Flüchtlingsschutzregime
Zu den jüngsten Entwicklungen im internationalen Flüchtlingsrecht gehört die Verabschiedung des Globalen Pakts für Flüchtlinge (Global Compact on Refugees – GCR) im Interner Link: Dezember 2018, die von vielen UN-Mitgliedstaaten, darunter auch Indien, unterstützt wurde. Er beginnt mit den Worten: "Die leidvolle Situation der Flüchtlinge ist eine Sache, die alle Menschen angeht." Obwohl der Flüchtlingspakt rechtlich nicht bindend ist, soll er den "politischen Willen und das Bestreben der internationalen Gemeinschaft als Ganzes, die Zusammenarbeit und die Solidarität mit Flüchtlingen und betroffenen Aufnahmeländern zu verstärken" zum Ausdruck bringen. Zwar basiert der Flüchtlingspakt auf den Grundprinzipien der Menschlichkeit. In chronologischer Reihenfolge legt das Dokument jedoch zunächst die Notwendigkeit dar, die Prinzipien der Verantwortung und der Lastenteilung zu regeln, bevor es sich dem Recht, Asyl suchen zu dürfen, zuwendet. Der Pakt ist ein ernsthafter Versuch, die internationale Zusammenarbeit im Bereich des Flüchtlingsschutzes zu verstärken. Im gesamten Dokument wird auf langandauernde Flüchtlingssituationen hingewiesen und auch die übermäßige Belastung betont, die einige Staaten durch die Aufnahme von Flüchtlingen auf sich nehmen mussten. Wie bei der Formalisierung der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 wird jedoch auch im Globalen Flüchtlingspakt nicht auf die Rolle westlicher Akteure bei der Zunahme von Fluchtbewegungen eingegangen. Die umfangreichen Fluchtbewegungen aus Interner Link: Afghanistan, Interner Link: Irak und Interner Link: Syrien sind – zumindest teilweise – auch das Ergebnis militärischer westlicher Interventionen in diesen
Staaten.
So ehrgeizig der Globale Flüchtlingspakt auch sein mag, er hat kaum Auswirkungen auf Indiens bisherigen Ansatz zum Schutz von Flüchtlingen, da er keine nennenswerten Verpflichtungen hinsichtlich des Zugangs zum Flüchtlingsschutz enthält. Dennoch gibt es Anlass zur Hoffnung. Der Pakt schlägt neben staatlichen Maßnahmen auch einen "Multi-Akteur- und Partnerschaftsansatz" vor. Zu den Empfehlungen zählt etwa die Einbindung konfessioneller Akteure, die zur "Planung und Umsetzung von Regelungen zur Unterstützung von Flüchtlingen und Aufnahmegemeinschaften beitragen" könnten. Indien hat eine große muslimische Bevölkerung. Muslimische Organisationen könnten sich mit Flüchtlingen solidarisieren (z.B. mit den muslimischen Rohingya) und sich für ihren Schutz einsetzen. Beispiele für derlei Solidaritätsbekundungen gibt es bereits. So protestierten im Jahr 2012 Rohingya und forderten, dass ihnen der Flüchtlingsstatus zuerkannt wird. An diesem Protest beteiligten sich auch die Zakat Foundation of India und viele andere lokale muslimische Organisationen der Zivilgesellschaft. Diese Interventionen sind wichtig, bieten aber keine nachhaltigen und langfristigen Lösungen für Flüchtlinge. Vielmehr bräuchte es staatliche Aufnahmepraktiken, die zu einem großzügigeren Umgang mit Flüchtlingen zurückkehren und demonstrieren, dass sie grundlegende Prinzipien des internationalen Flüchtlingsschutzes wie das Non-Refoulement-Gebot wahren. Die derzeitige Haltung Indiens zum Flüchtlingsschutz steht im Widerspruch zu seiner bisherigen Praxis. Es steht zu hoffen, dass Indien beim Flüchtlingsschutz zu einem großzügigeren Ansatz zurückkehrt.
Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel
