Chinas Migrationstrends und -politiken | China | bpb.de

Mit dem Aufstieg zu einer Weltmacht hat sich China auch zu einer Nation von Menschen in Bewegung entwickelt. Wie die großen Interner Link: Ströme von Binnenmigrant/-innen seit den 1980er Jahren, die zu Chinas Urbanisierung und dem Boom des verarbeitenden Gewerbes beigetragen haben, ist auch die Zunahme der Migration nach und aus China eng mit der Geschichte der sozioökonomischen Reformen des Landes verbunden. Nachdem die chinesische Führung 1979 die globale wirtschaftliche Integration als zentrales Ziel definiert hatte, zogen viele chinesische Bürger/-innen auf der Suche nach besseren persönlichen und wirtschaftlichen Möglichkeiten ins Ausland. Mit dem Aufschwung Chinas zog das Land dann auch eine wachsende Zahl von Einwanderer/-innen an, insbesondere nach dem Beitritt zur Interner Link: Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 2001.

Es folgten Jahrzehnte zunehmender internationaler Mobilität. Im Jahr 2019 erreichten die Grenzübertritte von Bürger/-innen des chinesischen Festlands (350 Millionen) und ausländischen Staatsangehörigen (95 Millionen) in und aus China einen neuen Rekord. Seitdem wurde dieser Trend durch Chinas Grenzkontrollmaßnahmen als Reaktion auf die Interner Link: COVID-19-Pandemie unterbrochen, die zu den strengsten der Welt gehören. Im Jahr 2022 werden die chinesischen Grenzen weiterhin streng kontrolliert.

Dieser Beitrag bietet eine kurze Einführung in die internationale Mobilität in und aus China und erörtert 1. die Geschichte der Einwanderung nach und der Auswanderung aus China, bietet 2. Schlüsselinformationen zu aktuellen Migrationstrends und gibt 3. einen allgemeinen Überblick über Chinas Migrationspolitik.

1. Historische Entwicklung der Migration

Internationale Mobilität in Grenzregionen und entlang von Handelsnetzen ist in der chinesischen Geschichte nichts Neues. Im 19. Jahrhundert nahm die Migration nach und aus China im Zuge des gesellschaftlichen Wandels rapide zu, der durch Kriege und die zunehmende Verdichtung und Bedeutung weltweiter Vernetzung verursacht wurde. Zwischen den 1840er und 1920er Jahren zogen Millionen Menschen aus China nach Südostasien und in andere Regionen der Welt, um dort zu arbeiten oder sich niederzulassen. Im gleichen Zeitraum kamen ausländische Siedler/-innen und Handelsleute, Investor/-innen, Missionar/-innen und Erzieher/-innen nach China – viele von ihnen euro-amerikanischer, japanischer und russischer Herkunft. Im Jahr 1942 lebten mehr als 150.000 ausländische Staatsangehörige in den ausländischen Konzessionen Shanghais, die nach dem Ende des Ersten Opiumkriegs zwischen China und Großbritannien (1839-1842) eingerichtet worden waren. Diese ausländischen Migrant/-innen fielen aufgrund der ungleichen Vereinbarungen zwischen China und imperialistischen Mächten wie Großbritannien und den USA nicht unter die chinesische Gerichtsbarkeit.

Interner Link: 1949 wurde die Volksrepublik China als kommunistischer Staat gegründet, der die Einschränkung ausländischer Einflüsse ("Säuberung des Hauses" in den Worten von Staatsführer Interner Link: Mao Zedong) als entscheidend für Chinas Aufarbeitung seiner Geschichte der imperialistischen Aggression ansah. Die Kontrolle von Migrationsbewegungen wurde zur obersten Priorität, infolgedessen die im Ausland geborene Bevölkerung in den 1950er Jahren drastisch zurückging. Die Zuwanderung nahm in den 1960er Jahren noch weiter ab, als die Beziehungen zum Ausland während der Interner Link: Kulturrevolution stark politisiert wurden. Die Auswanderung war ebenfalls schwierig, weil die Regierung unter anderem die Ausstellung von Pässen und Ausreisegenehmigungen einschränkte. Zwar setzte sich ein Teil der internationalen Mobilität fort – z.B. die von Flüchtlingen und ethnisch chinesischen Rückkehrer/-innen –, allerdings auf niedrigem Niveau.

Nach 1979 änderte sich die Entwicklungsstrategie Chinas radikal – und damit auch seine Einstellung zur internationalen Migration. Als die wirtschaftliche Modernisierung Chinas zur obersten Priorität wurde, öffnete das Land seine Grenzen für Studierende, Arbeitskräfte und Menschen, die zu Verwandten ins Ausland ziehen wollten. Nach den 1990er Jahren erlebte China einen "Auswanderungswahn", in dessen Verlauf Millionen von Menschen ins Ausland zogen. Zwar ermutigte die Regierung die Emigrant/-innen zur Rückkehr, aber die Abwanderung von Fachkräften setzte sich fort. Von den über 1,2 Millionen Studierenden, die zwischen 1978 und 2007 ins Ausland gingen, kehrte nur etwa ein Viertel nach China zurück.

Die chinesische Regierung begann zudem, Migrant/-innen anzuwerben, um die wirtschaftliche Entwicklung des Landes zu fördern. In den 1980er und 1990er Jahren zogen im Ausland geborene Manager/-innen und Techniker/-innen, viele von ihnen Mitglieder der chinesischen Diaspora, aus den umliegenden Regionen – Hongkong, Taiwan, Japan und Südkorea – nach China, um dort zu investieren oder Unternehmen aufzubauen. Später folgten ihre Familien nach. Im neuen Jahrtausend nahmen Zahl und Vielfalt der Einwandernden weiter zu.

2. Aktuelle Migrationstrends

Im Jahr 2019 lebten nach Schätzungen der Interner Link: Vereinten Nationen 10,7 Millionen chinesische Bürger/-innen im Ausland. Zu den wichtigsten Zielländern gehören die Vereinigten Staaten, Korea und Japan – wobei in den letzten Jahrzehnten die Zahl der chinesischen Migrant/-innen in fast allen Regionen der Welt gestiegen ist. Die chinesische Regierung ist bestrebt, die Beziehungen zu im Ausland lebenden chinesischen Staatsangehörigen aufrechtzuerhalten, und hat in den letzten Jahren auch die Verbindungen zur breiteren Diaspora betont, deren Zahl auf 35 bis 50 Millionen geschätzt wird.

Mobilität ist für Bürger/-innen Chinas zunehmend zugänglich geworden. Der Prozentsatz der chinesischen Staatsangehörigen, die einen Reisepass besitzen, stieg von etwa zwei Prozent der Bevölkerung im Jahr 2010 auf fast 15 Prozent bzw. mehr als 200 Millionen Menschen im Jahr 2019 (im Vergleich rund 44 Prozent in den Vereinigten Staaten). Neben Wirtschaftsmigrant/-innen wie Vertragsarbeitskräften und Fachkräften hat vor allem die Mobilität von Studierenden stark zugenommen. Mehr als 700.000 chinesische Hochschulstudierende gingen 2019 ins Ausland. Anders als in der Vergangenheit kehrt die Mehrheit der chinesischen Studierenden/-innen nach ihrem Auslandsstudium in ihre Heimat zurück. Ein neuer Trend ist, dass sogenannte Interner Link: Lifestyle-Migrant/-innen auf der Suche nach wärmerem Wetter und besserer Lebensqualität auch nach Europa und in andere asiatische Länder ziehen.

In Chinas großen städtischen Zentren wie auch in den Grenzregionen des Landes haben sich zunehmend vielfältige und dauerhafte Einwanderergemeinschaften herausgebildet. Die Provinz Guangdong im Südosten des Landes, in der ein großer Teil der chinesischen Fertigungsindustrie angesiedelt ist, hat eine größere und vielfältigere im Ausland geborene Bevölkerung als jede andere Provinz in China. Zusätzlich zu den ausländischen Investor/-innen, Fachkräften, Lehrpersonen und Studierenden, die sich in ganz China finden, sind in einigen Gebieten dieser Region auch Handelsleute aus Afrika, Südasien und dem Rest der Welt stark vertreten.

Bei der Volkszählung im Jahr 2020 wurden auf dem chinesischen Festland 1,4 Millionen ausländische Einwohner/-innen (jingwai renyuan) gezählt – absolut betrachtet eine durchaus beachtliche Zahl, die jedoch nur 0,1 Prozent der Gesamtbevölkerung ausmacht. Diese Zahl umfasst 846.000 ausländische Staatsangehörige und 585.000 Einwohner/-innen von Hongkong, Macao und Taiwan, die der chinesische Staat als "überseeisch", aber nicht als Ausländer/-innen klassifiziert. Südkorea, die USA und Japan sind wichtige Herkunftsländer von Migrant/-innen, aber China zieht aufgrund seiner Stellung als wirtschaftliches Zentrum Einwanderer/-innen aus der ganzen Welt an – auch aus dem globalen Süden.

3. Grundzüge der Migrationspolitik Chinas

In der gesamten Geschichte der Volksrepublik China wurden Migrationsbewegungen zu selektiven Entwicklungszwecken und häufig zum Zwecke umfassenderer geopolitischer Ziele gesteuert. In der Reformära nach 1979 wurde die internationale Mobilität generell gefördert. Gleichzeitig behielt sie jedoch eine zweideutige Position im Projekt des Aufbaus der Nation, das auf die Autarkie Chinas ausgerichtet war. Infolgedessen verfolgten die chinesischen Behörden mit Blick auf internationale Migration weitgehend einen pragmatischen Ansatz: Sie nahmen Migrant/-innen auf, die sie für wünschenswert hielten, ohne eine langfristige Planung oder grundlegendere Reformen vorzunehmen.

Verglichen mit dem rasanten Wachstum der in China lebenden ausländischen und transnationalen Bevölkerung in den letzten Jahrzehnten sind die rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen für die Steuerung von Migrationsbewegungen ins Hintertreffen geraten. Während viele ausgewanderte Chines/-innen ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht im Ausland erhalten haben, lebt die große Mehrheit der Eingewanderten in China mit einer befristeten Aufenthaltserlaubnis im Land, die oft an ihren Arbeitgeber gebunden ist. Viele dieser Genehmigungen können jährlich verlängert werden, aber bestimmte Gruppen von Migrant/-innen, insbesondere Wirtschaftsmigranten aus Entwicklungs- und Nachbarländern, werden durch diskriminierende Vorschriften benachteiligt und sind einem höheren Risiko ausgesetzt, in die Illegalität gedrängt zu werden. Im Jahr 2004 wurde ein System eingeführt, mit dem Eingewanderte ein dauerhaftes Aufenthaltsrecht erhalten können. Es wurde bisher jedoch nur in Einzelfällen angewendet: Zwischen 2004 und 2016 erhielten lediglich etwa 10.000 Personen diesen dauerhaften Aufenthaltsstatus. Die Zahl der Einbürgerungen ist noch geringer.

Die Migrationspolitik konzentrierte sich auf die Anwerbung von Spitzenfachkräften, Rückwanderer/-innen und Interner Link: ausländischen Studierenden. Andere migrationspolitische Bereiche haben sich jedoch als kontroverser erwiesen. So hat Chinas zentrales Einwanderungsgesetz, das Exit-Entry Administration Law aus dem Jahr 2012, die Kontrolle der Regierung über irreguläre Migrationsbewegungen gestärkt, sich aber weitgehend zu den Rechten und der Integration von Migrant/-innen ausgeschwiegen. Die für Migrationsangelegenheiten zuständigen staatlichen Institutionen sind in der chinesischen Bürokratie zersplittert, was Reformen verlangsamt. Zusammen mit der Konsularabteilung des Außenministeriums spielen Chinas öffentliche Sicherheitsbehörden – die für ihre undurchsichtigen Abläufe und eine mangelnde Zurverfügungstellung von öffentlich zugänglichen Daten bekannt sind –, eine führende Rolle bei der Steuerung der Einwanderung.

Die Realität vor Ort ist jedoch oft komplexer, als es die restriktiven Einwanderungsgesetze vermuten lassen. Lokale Behörden, die Migrant/-innen für die lokale wirtschaftliche Entwicklung anziehen und halten wollen, haben oft Pionierarbeit mit Blick auf entgegenkommendere Ansätze geleistet und lokale Gesetze und Praktiken zur Steuerung der Migration entwickelt (zum Beispiel hat die Stadt Yiwu, ein weltweites Zentrum für Großhandel, Eingewanderte in die Stadtverwaltung und als gerichtliche Vermittler berufen). Existierende Gesetze wurden zudem oft nicht mit Nachdruck umgesetzt. Ein solches Entgegenkommen auf lokaler Ebene kann sich aber ändern, wenn Gruppen Zugewanderter politisch umstritten werden. Dies geschah im Fall von afrikanischen Handelsleuten in Guangzhou: Sie wurden zunächst wegen ihres wirtschaftlichen Beitrags willkommen geheißen, in den 2010er Jahren aber nach öffentlichen Kontroversen zunehmend mit der gezielten Durchsetzung der Einwanderungsgesetze durch die lokalen Behörden konfrontiert, woraufhin ihre Zahl schrumpfte.

China hat nur eine geringe Zahl von Flüchtlingen aufgenommen, obwohl es 1982 als einer der ersten asiatischen Staaten das Interner Link: Abkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und das dazugehörige Protokoll von 1967 unterzeichnet hat. Vor dem Beitritt zur Konvention und zum Protokoll hatte China bereits rund 250.000 Flüchtlingen aus Vietnam nach dem kurzen Grenzkrieg zwischen beiden Ländern im Jahr 1979 Zuflucht gewährt. Seit Mitte der 1990er Jahre wurde eine größere Zahl von geflüchteten Nordkoreaner/-innen sowie ethnischen Kokangs und Kachins aus Myanmar aufgenommen. Die chinesischen Behörden betrachten jedoch die meisten dieser Flüchtlinge, insbesondere die aus Nordkorea, als illegale Einwanderer/-innen und haben dem UN-Flüchtlingshilfswerk (UNHCR) und anderen internationalen Hilfsorganisationen untersagt, ihnen Hilfe zu leisten. Bislang hat China nur sehr wenige Bestimmungen der Flüchtlingskonvention und des dazugehörigen Protokolls in nationales Recht umgesetzt.

In den letzten zehn Jahren hat die Steuerung von Einwanderungsbewegungen einen höheren Stellenwert auf der politischen Agenda eingenommen. Das ist auf die veränderten Ziele der chinesischen Führung und die gestiegenen staatlichen Kapazitäten zur Entwicklung und Durchsetzung der Migrationspolitik zurückzuführen. So streben die Behörden den schrittweisen Aufbau eines umfassenderen Einwanderungssystems an, indem sie Schlupflöcher schließen und Kontrollen verstärken, gleichzeitig aber die dauerhafte Einwanderung begrenzen. Im Jahr 2016 trat China der Interner Link: Internationalen Organisation für Migration bei. 2018 richtete die Regierung mit der National Immigration Administration (NIA) die erste nationale Migrationsbehörde ein, die dem Ministerium für öffentliche Sicherheit unterstellt ist. Sie hat die Aufgabe, Migrationsangelegenheiten regierungsweit zu koordinieren und ist sowohl für Ankünfte als auch Abreisen zuständig; allerdings erschwert ihr relativ niedriger bürokratischer Status die Erfüllung dieses Auftrags. Gleichzeitig wurde das Büro für überseeische chinesische Angelegenheiten in eine Schlüsselabteilung der Kommunistischen Partei Chinas verlegt. Es ist für die Verwaltung von Diasporaangelegenheiten zuständig.

Alles in Allem ist das chinesische Einwanderungsrecht nach wie vor lückenhaft und wird der Realität der dauerhaften Einwanderung oft nicht gerecht: Viele Migrant/-innen lassen sich in China nieder, ohne jemals das volle Aufenthaltsrecht zu erlangen. Die Visakategorien sind restriktiv, so dass Migrant/-innen, die über ein Ehegatten- oder Studierendenvisum verfügen, nicht arbeiten dürfen. Eingewanderte genießen zudem keinen vollständigen Schutz ihrer Arbeitsrechte, zum Beispiel im Fall von Arbeitskämpfen. Es gibt auch kaum langfristige Planungen für die künftige Einwanderung, die jedoch erforderlich sein könnte, um die Folgen der raschen Bevölkerungsalterung abzufedern.

Vor der Corona-Pandemie deuteten die Entwicklungen der internationalen Mobilität in China noch auf ein anhaltendes Wachstum und umfassendere Reformen des Migrationssystems hin. Chinas "Null-COVID"-Strategie hat jedoch dazu geführt, dass der Schwerpunkt auf die Sicherung der Grenzen des Landes gelegt wurde – vom Bau von Grenzmauern bis hin zur Einschränkung der Ausstellung von Reisepässen –, was zu Lasten anderer Reformen ging. Einige Jahre der Unterbrechung können den jahrzehntelangen grenzüberschreitenden Austausch nicht ungeschehen machen, aber die Beschränkungen während der Pandemie werden sich mit Sicherheit erheblich auf alle Mobilitätsströme nach und aus China auswirken.