Migrationspolitik | Italien | bpb.de

1980er und frühe 1990er Jahre

Aufgrund fehlender Erfahrungen mit großen Zuwandererzahlen begrenzte Italien die Zuwanderung bis in die späten 1980er Jahren hinein nicht. Wachsende Zuwanderung rief dann jedoch die Notwendigkeit hervor, spezifische Maßnahmen zur Migrationssteuerung zu ergreifen. 1986 wurde das erste Einwanderungsgesetz (Gesetz 943) verabschiedet, das zum einen die Legalisierung irregulärer Migranten (Amnestien bzw. italienisch sanatorie) einführte und zum anderen die Gleichwertigkeit italienischer und ausländischer Arbeiter im Hinblick auf wohlfahrtsstaatliche Leistungsansprüche erklärte, wobei es sich allerdings um eine reine Absichtserklärung handelte, da das Gesetz selbst keine spezifischen integrationspolitischen Maßnahmen vorsah. 1990 verabschiedete die Regierung aufgrund des Drucks, der durch einige andere Schengenstaaten auf Italien ausgeübt wurde, aber auch aus Sorge um die Porosität der eigenen Staatsgrenzen, das Gesetz 39, bekannt unter dem Namen 'Martelli-Gesetz' (Legge Martelli). Dieses führte eine Verschärfung der Grenzkontrollen sowie die Visapflicht für Staatsangehörige der Hauptherkunftsländer von Zuwanderern ein. Darüber hinaus wurde die Abschiebung von irregulären Migranten nun mit Nachdruck durchgesetzt und es wurde eine jährliche Quote für die legale Zuwanderung festgelegt. Zum ersten Mal führte Italien damit Maßnahmen zur Regulierung der Zuwanderung ein. Diese verfehlten jedoch ihr Ziel effektiver Grenzkontrollen und hinderten irreguläre Migranten nicht daran, nach Italien zu kommen. Im Gegenteil: Die irreguläre Zuwanderung nahm sogar noch zu. Der unerwartete Zustrom von etwa 50.000 albanischen Flüchtlingen am 7. März und 8. August 1991 führte schließlich dazu, dass das bis dahin eher vernachlässigte Thema Migration politisch höchste Aufmerksamkeit erfuhr (vgl. 'Aktuelle Entwicklungen'). 1992 modifizierte das Gesetz 91 die Bedingungen und Voraussetzungen für die Einbürgerung. Es erleichterte diese für Nachkommen italienischer Auswanderer während es den Zugang zur italienischen Staatsangehörigkeit für Migranten aus nicht-EU-Ländern erschwerte (vgl. 'Staatsangehörigkeit').

Späte 1990er Jahre

1998 verabschiedete die Mitte-links-Regierung unter Premierminister Romano Prodi das sogenannte 'Turco-Napolitano'-Gesetz (Gesetz 40), Italiens erstes systematisches Migrationsgesetz. Erneut stand dabei das Thema irreguläre Zuwanderung im Vordergrund. Das Gesetz zielte auf die Verringerung der Zahl 'clandestiner' (illegaler) Grenzübertritte und führte effektivere Maßnahmen zur Rückführung irregulärer Migranten in ihre Ursprungsländer ein. Zudem wurden Zentren zur vorübergehenden Internierung ('Centri di permanenza temporanea' - CPT) von Migranten, denen die Ausweisung bevor stand, eingerichtet. Gleichzeitig garantierte das Gesetz allen Zuwanderern unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus Zugang zum Bildungs- und nationalen Gesundheitssystem. Im Hinblick auf soziale Rechte stellte das Gesetz legale Zuwanderer/-innen mit italienischen Staatsangehörigen gleich, führte die Familienzusammenführung als eine Form der legalen Zuwanderung ein und ermöglichte es Ausländerinnen und Ausländern, die seit mindestens fünf Jahren legal in Italien lebten, eine unbefristete Aufenthaltsgenehmigung ('Carta di soggiorno') zu beantragen. Ein Fond für Migrationspolitiken wurde eingerichtet, um Initiativen für die Integration von Zuwanderern zu finanzieren.

Nach der Jahrtausendwende: Das ›Bossi-Fini‹-Gesetz und seine Folgen

2001 gelangte eine Mitte-rechts-Koalition unter Premierminister Silvio Berlusconi an die Macht. Ein Jahr später verabschiedete diese das sogenannte 'Bossi-Fini'-Gesetz (Gesetz 189), das Zuwanderung restriktiv handhabte, indem es einerseits die legale Zuwanderung begrenzte und andererseits härtere Maßnahmen im 'Kampf' gegen irreguläre Migration einführte.

Folglich ist Drittstaatsangehörigen die Zuwanderung nur noch dann gestattet, wenn sie einen Arbeitsvertrag vorweisen können. Befristete Aufenthaltsgenehmigungen zur Arbeitssuche wurden abgeschafft. Zudem wird die temporäre Zuwanderung gegenüber der dauerhaften Zuwanderung bevorzugt: Aufenthaltsgenehmigungen für Einwanderer, die einen befristeten Arbeitsvertrag haben, sind auf ein Jahr begrenzt, die von Migranten mit unbefristetem Arbeitsvertrag werden für zwei Jahre ausgestellt. Verlieren Zuwanderer ihren Arbeitsplatz, so haben sie nur noch sechs statt wie bislang zwölf Monate das Recht, im Land zu verbleiben, um eine neue Arbeitsstelle zu suchen.

In Bezug auf die Bekämpfung irregulärer Migration sieht das Gesetz die unmittelbare Ausweisung 'clandestiner' Migranten vor, die von der Polizei bis an die Staatsgrenzen begleitet werden. Vermeintliche irreguläre Einwanderer können in speziell dafür eingerichteten Zentren vorübergehend inhaftiert werden, um ihre Identität zu ermitteln. Gelingt es der Polizei nicht, die Identität des Festgenommenen festzustellen, so wird der Einwanderer für eine Zeit von sechs Monaten bis zu einem Jahr in Gewahrsam genommen bzw. abgeschoben. Das Gesetz sieht vor, die Nachbarländer Italiens stärker in die Bekämpfung irregulärer Migration einzubeziehen. Zudem können Schiffe, die irreguläre Migranten transportieren, nun auf See angehalten werden, wo diejenigen identifiziert werden, die ein Recht auf Asyl haben. Diese Regelung hat international Kritik hervorgerufen. Besonders Menschenrechtsorganisationen befürchten, dass Einwanderer, die die Voraussetzungen erfüllen, um als Asylberechtigte anerkannt zu werden, in ihre Heimatländer zurückgeschickt werden, wo ihr Leben in Gefahr ist.

Trotz dieser restriktiven Haltung gegenüber Zuwanderung hat die Mitte-rechts-Koalition in den Jahren 2002 und 2003 insgesamt 634.700 Einwanderer ohne regulären Aufenthaltsstatus legalisiert und damit Europas umfassendste Amnestie erlassen.

Obwohl es im Laufe der Zeit bereits mehrere Reformvorschläge gegeben hat, ist das 'Bossi-Fini'-Gesetz bis heute die grundlegende Gesetzgebung im Hinblick auf Migration. Reformvorschläge beziehen sich vor allem auf die Bestimmung, dass Personen aus Drittsaaten bereits bei ihrer Zuwanderung einen Arbeitsvertrag nachweisen müssen, um legal einreisen zu dürfen. Paradoxerweise führt diese Bestimmung dazu, dass sich Personen illegal in Italien aufhalten, um nach einem Arbeitsplatz zu suchen. Sobald sie einen solchen gefunden haben, kehren sie in ihre Heimatländer zurück, um von dort aus die legale Einreise zu beantragen. Alles in allem ist das Gesetz sehr umstritten, da es Migration als soziale Gefahr deklariert, die eingedämmt werden muss, selbst wenn dabei die Rechte von Zuwanderern gravierend beschnitten werden.

›Pacchetto Sicurezza‹

Im Jahr 2007 drängten die beiden Minister Giuliano Amato und Paolo Ferrero der seit 2006 wieder amtierenden Mitte-links-Regierung – erneut unter Romano Prodi – auf eine Reform der Migrationsgesetzgebung. Sie brachten einen Gesetzesvorschlag ein mit dem Ziel, die umstrittensten Klauseln des 'Bossi-Fini'-Gesetzes zu ändern. Aufgrund eines erneuten Regierungswechsels 2008 blieb dieser Versuch allerdings ohne Erfolg. Stattdessen führte Innenminister Roberto Maroni der 2008 gewählten Mitte-rechts-Regierung, abermals unter Premierminister Silvio Berlusconi, das sogenannte Sicherheitspaket ('Pacchetto Sicurezza') ein (offiziell Gesetz 125/2008), das im folgenden Jahr durch das Gesetz 94/2009 erweitert wurde. Diese beiden Gesetze ziehen eine enge Verbindung zwischen irregulärer Zuwanderung, Sicherheit und organisiertem Verbrechen und präsentieren Migration somit wieder als 'Gefahr'. Die grundsätzlichen Bestimmungen des 'Sicherheitspaktes' lauten:

• Illegaler Grenzübertritt und Verbleib im Land gelten fortan als Straftat und werden mit einem Bußgeld von 5.000 bis 10.000 Euro geahndet [Gesetz 94/2009].

• Denjenigen, die Wohnraum an 'clandestine' Einwanderer vermieten, droht eine Gefängnisstrafe von sechs Monaten bis zu drei Jahren sowie die Konfiszierung der Wohnung [Gesetz 125/2008].

• Die Sanktionen gegenüber Personen, die irreguläre Migranten beschäftigen, werden deutlich verschärft. [Gesetz 125/2008].

• Es ist fortan möglich, irreguläre Migranten bis zu 180 Tage in sogenannten Identifikations- und Abschiebungszentren ('Centri di identificazione ed espulsione' - CIE) zu inhaftieren, um ihre Identität festzustellen und die Abschiebung vorzubereiten. [Gesetz 94/2009]

Wie die skizzierte Entwicklung der italienischen Migrationspolitik und –Gesetzgebung zeigt, stand von Beginn an der 'Kampf' gegen irreguläre Migration im Zentrum der politischen Debatte über Zuwanderung und in der entsprechenden Gesetzgebung (vgl. 'Irreguläre Migration').