Das deutsche
Bis zur Einführung des subsidiären Schutzes gab es in der Bundesrepublik keinen Rechtsanspruch auf (temporären) Schutz für Menschen, die vor Krieg oder Bürgerkrieg geflohen waren – eine 'Schutzlücke' mit weitreichenden Folgen für Hunderttausende. Dazu zählten auch jene Schutzsuchenden, die vor Krieg und Bürgerkrieg als Ergebnis des Zusammenbruchs Jugoslawiens in den 1990er-Jahren nach Deutschland flohen. Im Folgenden wird der Frage nachgegangen, warum ihnen meist nur ein prekärer Schutz gewährt wurde. Ebenso stellt sich die Frage, warum sich, trotz vielfältiger Kritik aus dem In- und Ausland, die Rückkehrförderung bzw. die (Zwangs-)Rückführung zum Hauptelement der deutschen Flüchtlingspolitik entwickelte.
Der Artikel blickt zunächst auf die südosteuropäischen Fluchtverhältnisse und skizziert ihre wesentlichen Hintergründe und Dynamiken (1). Anschließend zeichnet er die Debatte um die Gewährung eines Schutzstatus in Deutschland nach und verweist auf die Folgen der Nicht-Gewährung eines Aufenthaltstitels (2). Schließlich umreißt er die bundesdeutsche Rückkehr- und Rückführungspolitik und ihre Konsequenzen (3).
1. Postjugoslawische (Bürger-)Kriege
In den 1990er-Jahren zerfiel Jugoslawien in einem sehr
Freie Wahlen führten 1990 zu Siegen nationaler Parteien, die zum Teil explizit nach einer Auflösung des jugoslawischen Staates strebten. Im Juni 1991 erklärten Slowenien und Kroatien ihre Unabhängigkeit. Das Bemühen um die Niederschlagung der Unabhängigkeitsbestrebungen Sloweniens durch die Jugoslawische Volksarmee scheiterte innerhalb weniger Tage. In Kroatien hingegen kam es zu einem vier Jahre währenden Krieg, der mehr als 10.000 Tote zur Folge hatte sowie zur Flucht und Vertreibung von über 300.000 Menschen führte – überwiegend Kroat:innen, aber auch Zehntausende Serb:innen.
Mit dem Beginn des Krieges in Bosnien-Herzegowina stieg das Ausmaß der Gewalt erheblich an. Die dortige Bevölkerung hatte im März 1992 im Rahmen eines Referendums – das die Serb:innen im Land allerdings boykottierten – mehrheitlich für eine Unabhängigkeit votiert. Bosnische Serb:innen und ab 1993 schließlich auch bosnische Kroat:innen versuchten mit militärischen Mitteln, eine Vereinigung der mehrheitlich von ihnen bewohnten Gebiete mit Serbien bzw. Kroatien herbeizuführen. Für unerwünscht erklärte Teile der Bevölkerung – hier vor allem bosnische Muslim:innen – wurden aus den serbisch bzw. kroatisch beherrschten Gebieten vertrieben oder mussten fliehen. Das geschah nicht zufällig, sondern längerfristig vorbereitet im Rahmen einer militärisch-politischen Strategie und mit bewusst hohem Gewalteinsatz. Voraussetzung und Ergebnis dieser Politik zur Homogenisierung der Bevölkerung war die gezielte propagandistische De-Humanisierung jener Menschen, die nicht als zugehörig verstanden wurden.
Bereits kurz nach Kriegsbeginn hatten die Offensiven bosnisch-serbischer Verbände im Sommer 1992 rund die Hälfte der Bevölkerung Bosnien-Herzegowinas – rund 2,2 Millionen Menschen – in die Flucht getrieben.
Die meisten Schutzsuchenden aus dem Kontext der Kriege um Jugoslawien flohen innerhalb der Region. 1995 waren es nach Angaben des
Von den rund 600.000 Schutzsuchenden aus Bosnien-Herzegowina, die ein EU-Land erreichten, nahm Deutschland etwa 350.000 auf. Dass das Land innerhalb der EU zum wichtigsten Ziel wurde, ergab sich auch aus der Einwanderungsgeschichte Deutschlands: Denn besonders in der Bundesrepublik lebten Verwandte und Bekannte, die
2. Aufnahme in Deutschland: temporär und prekär
Anfänglich beantragten viele Schutzsuchende aus
Diese politische Leitlinie des Umgangs mit den Flüchtenden wurde im Rahmen intensiver und vor dem Hintergrund der deutsch-deutschen Vereinigung sehr selbstbezüglicher Debatten der 1990er-Jahre entwickelt. Die Zuwanderung galt nicht nur wegen einer hohen strukturellen Erwerbslosigkeit als ökonomische und soziale Gefahr, auch kulturell und politisch wurde sie als bedrohlich markiert. Asylverwaltung und Rechtsprechung verwiesen in ihren Begründungen für die Ablehnung eines Flüchtlingsstatus vor allem auf drei Aspekte: Erstens verlange die maßgebliche Genfer Flüchtlingskonvention den Nachweis einer von einem Staat bzw. staatlichen Organen ausgehenden Verfolgung. Derlei aber lasse sich in Bürgerkriegssituationen, die durch zerfallende oder zerfallene Staaten gekennzeichnet seien, selten ausmachen. Zweitens habe die Verfolgungssituation nur regional bestanden, inländische Fluchtalternativen hätten genutzt werden können. Drittens sei meist ein '
Die Schutzsuchenden, die keinen Asylantrag gestellt hatten, wurden nicht entlang der Vorgaben des
Tabelle 1: Schutzsuchende (ohne Asylantrag) aus dem (Bürger-)Krieg in Bosnien-Herzegowina nach deutschen Bundesländern 1995 und 1996
Bundesland | 1995 | 1996 |
---|---|---|
Baden-Württemberg | 47.943 | 60.000 |
Bayern | 58.323 | 71.000 |
Berlin | 26.238 | 32.000 |
Brandenburg | 2.039 | 2.000 |
Bremen | 2.515 | 3.000 |
Hamburg | 12.373 | 12.500 |
Hessen | 35.795 | 35.000 |
Mecklenburg-Vorpommern | 939 | 1.000 |
Niedersachsen | 18.100 | 23.000 |
Nordrhein-Westfalen | 58.329 | 75.000 |
Rheinland-Pfalz | 13.323 | 17.500 |
Saarland | 3.703 | 4.000 |
Sachsen | 1.786 | 2.000 |
Sachsen-Anhalt | 2.006 | 2.000 |
Schleswig-Holstein | 3.100 | 4.000 |
Thüringen | 1.025 | 1.000 |
Insgesamt | 287.528 | 345.000 |
Quelle: Harald W. Lederer, Migration und Integration in Zahlen. Ein Handbuch, Bonn 1997, S. 312. Die Daten für 1995 entstammen einer Umfrage unter den Bundesländern, jene zu 1996 beziehen sich ebenfalls auf eine Länderumfrage sowie auf Angaben des Auswärtigen Amtes. Nicht enthalten sind die ca. 30.000 Menschen aus Bosnien-Herzegowina, die in der Bundesrepublik einen Asylantrag stellten.
Dabei wäre es durchaus möglich gewesen, Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen einen temporären Aufenthaltsstatus zu gewähren: Im Zuge der Änderung des Asylgrundrechts, die zum 1. Juli 1993 in Kraft trat, war im Ausländergesetz (§ 32) ein Status für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge jenseits des Asylrechts geschaffen worden: Einigten sich Bund und Länder darauf, dass Schutzsuchende aus einer spezifischen Kriegs- und Bürgerkriegssituation temporären Schutz erhalten sollten, wurde ihnen ohne individuelle asylrechtliche Prüfung eine Aufenthaltsbefugnis für zwei Jahre erteilt. Der Status konnte verlängert werden, solange der Konflikt währte, der zu ihrer Flucht geführt hatte. Die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit war möglich. Im Falle der Schutzsuchenden aus Südosteuropa wurde diese Neuregelung des Ausländergesetzes allerdings nicht angewendet: Bund und Ländern gelang es nicht, eine Grundsatzeinigung über die Verteilung der Kosten herbeizuführen.
Weil der politische Wille fehlte, das Instrument der Gewährung temporären Schutzes zu aktivieren, blieben Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge aus Ex-Jugoslawien überwiegend ohne Aufenthaltsstatus. Sie wurden 'geduldet'. Die Bundesregierung teilte mit, dass von den am 31. März 1995 registrierten rund 288.000 Schutzsuchenden aus Bosnien-Herzegowina 226.000, also ca. 80 Prozent, über eine
Die mit dem ersten bundesdeutschen Ausländergesetz von 1965 geschaffene 'Duldung' bietet ausdrücklich keinen Aufenthaltsstatus. Nach § 54 handelt es sich vielmehr um ein vorübergehendes Aussetzen einer Abschiebung, also der Rückführung unter Zwang von Personen, die von den Ausländerbehörden als ausreisepflichtig eingestuft werden. Bald nach Beginn des Bosnien-Krieges vereinbarten die Innenministerien von Bund und Ländern im Mai 1992 einen Abschiebestopp für Schutzsuchende aus der Konfliktregion. Er galt zunächst für drei Monate und wurde bis Anfang 1996 immer wieder für in der Regel jeweils drei Monate verlängert. Die dadurch erzeugte große Unsicherheit der Bleibeperspektiven wurde von den Betroffenen häufig als sehr belastend empfunden.
Rund ein Sechstel der Schutzsuchenden aus Bosnien-Herzegowina hatte deshalb temporäre Aufnahme in der Bundesrepublik finden können, weil in Deutschland lebende Verwandte und Bekannte sowie nicht-migrantische Familien Verpflichtungserklärungen nach § 84 des Ausländergesetzes unterschrieben. Sie garantierten damit, alle mit dem Aufenthalt der Schutzsuchenden verbundenen Kosten zu tragen und keine Leistungen des deutschen Sozialsystems in Anspruch zu nehmen. Die Aufnahme einer Arbeit war für Geduldete zwar nicht verboten, die Hürden allerdings blieben erheblich: Die Arbeitsämter mussten die Beschäftigung genehmigen. Wie eine wissenschaftliche Befragung von Unternehmen in Dortmund deutlich machte
Weitere Barrieren für den Zugang zu regulären Beschäftigungen kamen sowohl in Dortmund als auch andernorts hinzu: Eine Vermittlung durch die Arbeitsverwaltung war ausgeschlossen, Unterstützung für berufsbezogene Qualifizierungen oder Sprachkurse gab es nicht. Jugendlichen, die die Schule abgeschlossen hatten, blieb der Zugang zu Maßnahmen der Arbeitsmarktintegration verwehrt.
Dabei gab es durchaus Unterstützung durch Hilfsorganisationen und einer großen Zahl von zivilgesellschaftlichen Initiativen, die bemüht waren, den Schutzsuchenden im Alltag auf den verschiedensten Feldern beizustehen. Dennoch blieb "der Lebensrhythmus der bloß Geduldeten […] bestimmt von einer Mischung aus Abwarten und Angst. Abwarten, wann endlich das Verfahren zum Abschluss kommt, Angst, dass dann die (auch zwangsweise) Rückführung in das Herkunftsland anstehen kann."
3. Remigrationspolitik
Um einer Abschiebung nach Bosnien zu entgehen, zogen nach Angaben des Bundesinnenministeriums rund 50.600 Schutzsuchende aus Bosnien-Herzegowina, die zwischenzeitlich in Deutschland Aufnahme gefunden hatten, in andere Staaten weiter.
Der Friedensvertrag von Dayton umfasste einen umfangreichen Katalog von Regelungen für die Rückkehr bzw. Rückführung der Schutzsuchenden, auch weil sie vor allem von deutscher Seite gefordert worden waren. Die Konferenz der Innenministerien von Bund und Ländern beschloss im Dezember 1995 und Januar 1996 – also im unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit dem Friedensabkommen – die Rückkehr der Schutzsuchenden des Bosnien-Krieges zu forcieren. Der Abschiebestopp sollte nur noch bis zum 31. März 1996 gelten, die Duldungen also auslaufen. Ein Stufenplan gab die Rahmenbedingungen für die Rückkehr vor: Ab Juli 1996 sollten zunächst Unverheiratete, kinderlose Ehepaare sowie Menschen, deren Familien überwiegend in Bosnien-Herzegowina lebten, nach Südosteuropa zurückkehren. Als Ende dieser ersten Phase wurde der 1. Juli 1997angestrebt. Ab dem 1. Mai 1997 sollte dann die Rückkehr von Familien mit Kindern folgen, aber auch von Traumatisierten und Älteren, die nicht über Angehörige in Bosnien-Herzegowina verfügten.
Das Abkommen von Dayton legte fest, dass Schutzsuchende, die nach Bosnien-Herzegowina zurückkehrten, sich wieder in ihren Heimatorten ansiedeln durften. Ziel war es, die multiethnische und multireligiöse Ordnung der Vorkriegszeit wiederherzustellen. Das aber erwies sich in überschaubarer Zeit als nicht realisierbar: Obgleich mit dem Daytoner Vertrag die Waffen schwiegen und die militärischen Verbände zum Teil aufgelöst wurden, bedeutete Frieden zunächst nur die Abwesenheit von Krieg – und in nur sehr beschränktem Maße den Wiederaufbau bzw. Neuaufbau von administrativen Strukturen, des Verkehrssystems, von Wohnhäusern oder Arbeitsstätten. Die Erwerbslosigkeit blieb sehr hoch, eine zureichende medizinische Versorgung konnte nicht gewährleistet werden.
Außerdem hatten viele Schutzsuchende trotz aller Erschwernisse soziale Bindungen in Deutschland aufgebaut, die sie nun angesichts einer ungewissen Zukunft in Bosnien-Herzegowina nicht aufgeben wollten. Eine Studie stellte aufgrund von Interviews mit Schutzsuchenden beispielsweise fest: "Sie leiden unter der Angst, ins Bodenlose einer Existenz in Armut und Abhängigkeit abzugleiten und den eigenen Kindern keine Zukunft eröffnen zu können."
Tabelle 2 dokumentiert die Zahl der Schutzsuchenden aus Bosnien-Herzegowina in verschiedenen Ländern der Europäischen Union Anfang 1997. Sie macht deutlich, dass ausschließlich Deutschland die Rückkehr nach Bosnien-Herzegowina massiv forcierte. 95 Prozent aller Menschen, die im Laufe des Jahres 1997 nach Bosnien-Herzegowina zurückkehrten, kamen aus der Bundesrepublik. Zwar nahm in den beiden folgenden Jahren der Anteil der aus anderen Ländern zurückgekehrten Schutzsuchenden zu. Von den bis Jahresende 1999 nach Bosnien-Herzegowina zurückgekehrten Schutzsuchenden hatten aber immer noch über 80 Prozent zuvor in Deutschland gelebt.
Tabelle 2: Schutzsuchende aus Bosnien-Herzegowina in den EU-Ländern 1997
Land | Geschätzte Zahl der Schutzsuchenden aus Bosnien-Herzegowina, Anfang 1997 | Zurückkehrende nach Bosnien-Herzegowina bis Ende 1997 | Zahl der Schutzsuchenden pro 1.000 Einwohner, 1996 |
---|---|---|---|
Österreich | 88.609 | 1.601 | 11,0 |
Belgien | 6.000 | 104 | 3,5 |
Dänemark | 21.458 | 886 | 12,4 |
Finnland | 1.350 | 9 | 2,2 |
Frankreich | 15.000 | 180 | 2,5 |
Deutschland | 342.500 | 70.000 | 15,4 |
Griechenland | 4.000 | 3 | 0,5 |
Irland | 886 | 87 | 0,0 |
Italien | 8.827 | 494 | 1,1 |
Luxemburg | 1.816 | 0 | 1,6 |
Niederlande | 25.000 | 118 | 6,4 |
Portugal | k.A. | 7 | 0,0 |
Spanien | 1.900 | 16 | 0,1 |
Schweden | 60.671 | 285 | 21,6 |
Großbritannien | 6.000 | 460 | 1,7 |
Gesamt | 584.017 | 74.250 |
Quelle: Tabellenanhang, in: Joanne van Selm (Hg.), Kosovo's Refugees in the European Union, London/New York 2000, S. 229.
Ein kleinerer Teil der Schutzsuchenden wurde abgeschoben. Ein größerer Teil sah sich aufgrund des fehlenden Aufenthaltsstatus und der unmittelbaren Bedrohung durch eine Abschiebung genötigt, 'freiwillig' auszureisen. Viele hatten Verwaltungsgerichte angerufen, um diesen Schritt verhindern zu können. Der Rechtsweg bot aber selten Bleibeperspektiven. Auch Proteste aus der Zivilgesellschaft zeitigten keinen Erfolg.
Bis Ende des Jahres 2002 nahmen über 200.000 Schutzsuchende in Deutschland Leistungen aus den Remigrationsprogrammen in Anspruch. Diese wurden im Auftrag von Bund und Ländern von der
Tabelle 3: Zahl der Schutzsuchenden aus Bosnien-Herzegowina in Deutschland 1996–2000
Jahr | Anzahl |
---|---|
1996 | 345.000 |
1997 | 245.000 |
1998 | 100.000 |
1999 | 50.000 |
2000 | 30.000 |
Quelle: Annegret Bendiek, Der Konflikt im ehemaligen Jugoslawien und die Europäische Integration. Eine Analyse ausgewählter Politikfelder, Wiesbaden 2004, S. 83. Die Angaben beruhen auf Daten des Bundesinnenministeriums und beziehen sich jeweils auf den 31. Dezember des genannten Jahres.
Eine Veränderung trat erst Ende 2000/Anfang 2001 ein. Die immer lauter werdende Kritik an der Remigrationspolitik führte schließlich dazu, dass die Innenministerien von Bund und Ländern Bleiberegelungen beschlossen – wenngleich mit sehr engen Grenzen: Sie galten erstens für schwer Traumatisierte sowie ihre engeren Familienangehörigen, zweitens für Menschen über 65 Jahre, die Angehörige mit Daueraufenthaltsrecht in Deutschland haben mussten und bei denen sichergestellt war, dass sie zukünftig keine Sozialhilfeleistungen in Anspruch nehmen würden. Hinzu kamen drittens auf dem deutschen Arbeitsmarkt benötigte Arbeitskräfte, sofern sie seit mehr als zwei Jahren sozialversicherungspflichtig beschäftigt waren, sowie ihre Familienangehörigen. Die Regelungen wurden in Kraft gesetzt, als sich noch etwa 20.000 Schutzsuchende aus Bosnien-Herzegowina in der Bundesrepublik aufgehalten haben sollen.