Herr Herre, was ist Landpolitik?
Landpolitik sind im Endeffekt die Rahmenbedingungen, die geschaffen werden, für die Frage, wie in der Gesellschaft mit Land – mit Territorien, mit Wäldern, mit Wasser, mit Agrarland – umgegangen wird. Es handelt sich also um ein großes politisches Feld, bei dem sehr viele verschiedene Akteure Interessen anmelden. Es geht nicht nur um Bauern, die Land bewirtschaften und damit für Landpolitik relevant sind. Bei uns in Deutschland beispielsweise hat Landpolitik auch etwas mit der Gestaltung von Erholungsflächen bzw. Freizeitflächen zu tun und natürlich auch mit der Frage, wie viel Land Städten zur Verfügung gestellt werden kann. All diese Themen sind Teil von Landpolitik.
Blicken wir auf den Globalen Süden: Inwiefern kann Landpolitik eine Ursache für Flucht- oder Migrationsbewegungen sein?
Im Unterschied zum Globalen Norden sind im Globalen Süden 60-80 Prozent der Bevölkerung in der Landwirtschaft tätig. Zugang zu Land zu haben, ist damit für Großteile der Bevölkerung von zentraler Bedeutung, sei es über Nutzungsrechte oder Besitzrechte – sei es gemeinschaftlich oder individuell. Über diesen Zugang zu Land können sie sich ernähren und ein Einkommen erwirtschaften. Für diesen großen Bevölkerungsanteil ist die Frage, wie Landpolitik ausgestaltet wird, sehr wichtig. Wenn die Landpolitik zu Ungunsten ländlicher Bevölkerungen, insbesondere von Armut gefährdeter Gruppen, ausfällt, führt das vielfach dazu, dass sie ihr Glück gezwungenermaßen in den nächstgelegenen Städten suchen und dann in einem zweiten oder dritten Schritt auch in einem Nachbarland oder in Europa oder auf anderen Kontinenten.
Private Investoren und staatliche Akteure aus Industrie- und Schwellenländern sichern sich durch Direktinvestitionen, Kaufverträge oder langfristige Pachtverträge große Agrarflächen in Entwicklungsländern – eine Praxis, die als Landgrabbing bezeichnet wird. Auf diesen Flächen werden dann Nahrungsmittel oder auch Energiepflanzen für den Export angebaut. Darüber hinaus kann die Landnahme auch mit dem Ziel der Sicherung von Rohstoffen oder Süßwasserquellen erfolgen. Welche Folgen hat Landgrabbing für die lokale Bevölkerung?
Wie gesagt, ist der Zugang zu Land für viele Menschen von zentraler Bedeutung, insbesondere im Globalen Süden. Wenn diese Menschen in ihrem Zugang zu Land beschnitten werden, dann hat das sehr massive und direkte Auswirkungen. Im Extremfall werden die Menschen gewaltsam vertrieben, ihre Häuser und Hütten werden angezündet oder mit Bulldozern plattgewalzt und sie sind gezwungen, die ländliche Gegend zu verlassen. Es gibt aber auch weichere Mechanismen, die zur Vertreibung führen können und die eine viel größere Dimension haben. Durch Großinvestitionen wird Land in den Händen ganz weniger Akteure gesammelt. In vielen Ländern nimmt die Landkonzentration rapide zu, wodurch strukturell gesehen der Zugang zu Land für die ländliche Bevölkerung immer stärker schrumpft. So bedeuten diese Landkonzentrationsprozesse beispielsweise, dass die lokale Bevölkerung im ehemaligen Gemeindewald kein Vieh mehr weiden lassen oder Heilpflanzen und Früchte sammeln darf, die auf dem Markt verkauft werden können. So werden die Menschen vielleicht nicht physisch, aber ökonomisch vertrieben. Sie verlieren ihre Existenzmöglichkeiten im ländlichen Raum, wenn sie keine Weideflächen mehr haben oder die Hälfte ihres Reisfeldes verlieren, weil Großinvestoren sich das Land gesichert haben. Das sind alles Faktoren, die dazu beitragen, dass viele Menschen den ländlichen Raum verlassen, weil sie dort ihrer Zukunft beraubt werden.
Welche Menschenrechte werden durch Landgrabbing und eine Landkonzentration in den Händen weniger Akteure verletzt?
Zwei zentrale Rechte, die im Externer Link: Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verbrieft sind und durch Landgrabbing verletzt werden, sind das Recht auf Wohnen und das Recht auf Nahrung.
Das Recht auf Wohnen sichert Menschen gegenüber dem Staat das Recht zu, irgendwo wohnen zu können und damit eine Unterkunft und einen Schutzraum zu haben. Wenn sie physisch oder ökonomisch vertrieben werden, verlieren sie ihr Zuhause, wodurch ihr Recht auf Wohnen verletzt wird.
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Darüber hinaus gibt es eine breite Palette anderer Menschenrechte, die im Zuge von Landgrabbing verletzt werden können. Zum Beispiel das Recht auf Teilhabe am kulturellen Leben, wenn Kulturstätten in Beschlag genommen werden, bis hin zum Recht auf Leben, wenn Menschen, die sich gegen Landnahme wehren, ermordet werden.
Können Sie konkrete Beispiele aus der Praxis nennen, wo Landgrabbing zur Vertreibung der lokalen Bevölkerung beigetragen hat?
Ich selber arbeite seit vielen Jahren zu Kambodscha, ein trauriger Hotspot beim Thema Landgrabbing. Dort ist es beispielsweise so, dass sich internationale Konzerne weit über 100.000 Hektar Land gesichert haben, um für den Weltmarkt Zuckerrohr anzubauen. Dabei wurden Menschen physisch vertrieben. Dies geschah zum Teil sehr brutal mit der Unterstützung von Militär und privaten Sicherheitskräften. Dabei sind auch Menschen umgekommen.
Zudem gibt es in Kambodscha auch sehr viele Menschen, die den Großteil ihrer Reisfelder verloren haben und sich dann beispielsweise über Mikrokredite verschulden, weil die Ernte nicht mehr reicht, um sich selbst zu ernähren und einen angemessenen Lebensunterhalt zu erwirtschaften. Wenn sie sich hoch verschuldet haben, verlieren sie ihr letztes kleines Stück Reisland an den Mikrokreditgeber und sind spätestens dann gezwungen, vom Land in die Städte abzuwandern, in der Hoffnung, dort irgendwie zu überleben.
Wenn man sich die internationalen Zuckerkonzerne anschaut, die an diesen Prozessen beteiligt sind, dann stellt man fest, dass sie durch deutsche und europäische Akteure mitfinanziert werden. So war z.B. die Deutsche Bank einer der größten Anteilseigner des in Menschenrechtsverletzungen verwickelten thailändischen Zuckerkonzerns KSL Sugar. Auf der anderen Seite wird ein Großteil des Zuckers nach Europa importiert, obwohl man weiß, dass der Zucker auf Basis von Vertreibungen produziert wurde. In der globalisierten Welt gibt es also sehr viele Verbindungen zum Landgrabbing, die auf uns zurückfallen und uns auch eine menschenrechtliche Mitverantwortung zuschreiben.
Welche Akteure aus der EU sind an der Landnahme in Entwicklungsländern beteiligt und welche Rolle spielen sie beim Landgrabbing?
Man kann diese Akteure in verschiedene Gruppen unterteilen. Einerseits spielen privatwirtschaftliche, andererseits aber auch öffentliche Akteure eine Rolle. Manchmal agieren auch beide Akteure zusammen. Eine zentrale Rolle spielt die Finanzwelt und das sowohl im privatwirtschaftlichen als auch öffentlichen Bereich. In vielen Fällen sind private Investmentfirmen, aber auch Entwicklungsbanken, also Banken, die vom Staat aus ein sehr positives Mandat haben, Entwicklung zu fördern, beteiligt. So ist beispielsweise die deutsche Entwicklungsgesellschaft DEG mit über 15 Prozent an Payco beteiligt – mit über 130.000 Hektar Land einer der größten Landbesitzer in Paraguay – und finanziert den größten Agrarkonzern in Sambia, Zambeef, der über 100.000 Hektar kontrolliert. Und so lässt sich die Liste weiterführen. Die Investoren erhoffen sich hohe Renditen von diesen Landinvestitionen.
Diese Renditen fließen in die Zentren des Finanzkapitals, sie werden sozusagen aus den lokalen Wirtschaftskreisläufen im Globalen Süden extrahiert und kommen der lokalen Bevölkerung nicht zugute.
Die EU hat 2009 eine Richtlinie zu erneuerbaren Energien (Renewable Energy Directive, RED) verabschiedet, die zum Umwelt- und Klimaschutz beitragen soll. Welche Verbindungen sehen Sie zwischen dieser Richtlinie und Landgrabbing?
Mit der Richtlinie soll unter anderem der Anbau von Agrartreibstoffen weltweit gefördert werden. Es ist aber einerseits grundsätzlich umstritten, dass Agrartreibstoffe einen Beitrag zum Klimaschutz leisten. Andererseits sollen in Zukunft 10 Prozent unserer Treibstoffe vom Acker kommen. Das steigert natürlich massiv den Anreiz für Akteure, sich weltweit Landflächen zu sichern, um Agrartreibstoffe für den europäischen Markt zu produzieren. Durch eine staatlich vorgegebene, wachsende Quote wird ein sicherer Absatzmarkt garantiert. Für den Agrartreibstoffanbau wurden global gesehen sehr große Flächen in Beschlag genommen. Die verfügbaren internationalen Zahlen deuten darauf hin, dass etwa 30 Prozent des globalen Landgrabbings, welches im Laufe der letzten zehn Jahre dokumentiert wurde, durch den Anbau von Agrartreibstoffen motiviert war. Letztendlich bedeutet die Agrartreibstoffproduktion also, dass es weltweit noch mehr Hunger nach Land gibt, um unseren Konsum abzusichern – und das wiederum führt zu noch mehr Landkonflikten.
In den Anfangsjahren der Agrartreibstoffdebatte zwischen 2006-2008 wurde zudem von der Interner Link: Entwicklungszusammenarbeit betont, dass der Agrartreibstoffboom die Chance für Kleinbäuerinnen und Kleinbauern im Globalen Süden sei, weil ihre Produkte mehr nachgefragt würden. Die Agrartreibstoffproduktion wurde also als positiver Entwicklungsmotor für den Globalen Süden verkauft. Im Endeffekt ist für die ländliche Entwicklung im Globalen Süden das Gegenteil eingetroffen. Die Produktion von Agrartreibstoffen ist eben nicht maßgeschneidert für kleinbäuerliche Strukturen beispielsweise wegen der dafür notwendigen Technologie und der großen Flächen und enormen Mengen, die benötigt werden.
Was können die EU und ihre Mitgliedstaaten tun, um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern, die im Zusammenhang mit Landgrabbing stehen?
FIAN hat seit einigen Jahren die Politik in der EU, aber auch in Ländern des Globalen Südens auf viele Mechanismen hingewiesen, die das Landgrabbing stark reduzieren könnten. Das eine ist, dass man keine Politiken macht, die global den Hunger nach der begrenzten Ressource Land anheizen. Darunter fällt natürlich die Agrartreibstoffpolitik. Ein anderes Beispiel sind die weltweit aus dem Boden schießenden Baumplantagen, um unseren Holz- und Pressspanbedarf – Stichwort IKEA – zu stillen. Auch diese Entwicklung wird durch unser Verhalten in Deutschland und Europa gefördert. So werden unter dem Schlagwort Bioökonomie Politiken vorangetrieben, durch die fossile Ressourcen durch Ackerpflanzen in allen möglichen Industriebranchen ersetzt werden sollen. Das hört sich erst einmal gut an. Aber um damit unseren enormen Konsum zu stillen, benötigen wir weitere riesige Agrarflächen, die wir hier in Deutschland schlicht nicht haben. Das ist die eine Ebene. Daneben gibt es konkretere Maßnahmen. So wäre es zum Beispiel wichtig, dass die Sonderbeauftragten für Menschenrechte der EU und der Bundesregierung konkrete Fälle von Landgrabbing untersuchen würden, bei denen Hinweise oder der Vorwurf auf Menschenrechtsverletzungen im Raum stehen, gerne auch im Zusammenspiel mit dem UN-Menschenrechtssystem. Dort gibt es auch Sonderberichterstatter_innen. Diese Zusammenarbeit ist bislang nicht vorhanden und sollte viel stärker auf- und ausgebaut werden.
Zweitens müsste es bei der Ausgestaltung von Politiken bereits im Vorfeld eine menschenrechtliche Folgeabschätzung geben, um zu sehen, welche Auswirkungen diese Politiken, beispielsweise auf das Recht auf Nahrung der ländlichen Bevölkerung haben. Auch bei Projekten der Entwicklungszusammenarbeit wären solche menschenrechtlichen Folgeabschätzungen wünschenswert. Die deutsche Entwicklungspolitik hat sich zwar den Menschenrechten verschrieben und beispielsweise auch beim Thema Land und Landgrabbing eine verbindliche Position erarbeitet, die eine "uneingeschränkte Achtung" der Menschenrechte auf Nahrung und Wasser vorsieht. Wenn es dann aber um konkrete Projekte und Aktivitäten geht, fehlen Mechanismen, die nachhalten, dass diese Rechte auch tatsächlich geschützt und durchgesetzt werden. Durch menschenrechtliche Folgeabschätzungen könnten im Hinblick auf konkrete Projekte die größten menschenrechtlichen Risiken identifiziert und Gegensteuerungsmaßnahmen installiert werden, zum Beispiel einfache Beschwerdemechanismen für die lokale Bevölkerung, damit sofort angezeigt werden kann, wenn menschenrechtliche Probleme auftreten, die dann auch direkt bearbeitet werden. Pragmatische Vorschläge von UN-Sonderberichterstatter_innen, wie solche Folgeabschätzungen ablaufen können, liegen schon lange auf dem Tisch.
Und ein dritter wichtiger Punkt, der auf sehr viel Widerstand stößt, aber aus unserer Sicht unumgänglich ist, ist die Frage der Regulierung von Unternehmen und Finanzakteuren in Europa und in Deutschland. Das bedeutet, dass diese Akteure für Menschenrechtsverletzungen auch im Globalen Süden zur Rechenschaft gezogen werden können sollten. Auf internationaler Ebene gibt es den Externer Link: UN-Treaty-Prozess, durch den ein verbindliches Abkommen zur Regulierung von transnationalen Konzernen und anderen Unternehmen geschaffen werden soll. Deutschland und die EU wehren sich bislang allerdings dagegen, ein solches Abkommen aktiv zu unterstützen.
Das wären einige Mechanismen, über die Menschenrechtsverletzungen reduziert werden könnten. Und das andere sind natürlich auch positive Politiken. Wie kann zum Beispiel im ländlichen Raum im Globalen Süden ein Wirtschaftskreislauf, ein Ernährungssystem gestärkt werden, an dem sehr viele Menschen teilhaben können? Ein menschenrechtsbasierter Ansatz setzt bei marginalisierten Gruppen an und fragt nach deren Problemen und wie diese angegangen werden könnten. Das widerspricht aber oft stark der Idee der aktuellen Entwicklungszusammenarbeit sowie auch breiteren Handels- und Wirtschaftspolitiken, die danach fragen, was große Akteure benötigen, damit sie stärker investieren und expandieren können.
Spätestens seit der hohen Fluchtzuwanderung nach Europa im Jahr 2015 wird verstärkt über die Eindämmung von Fluchtursachen in den Ländern des Globalen Südens diskutiert. Die entwicklungspolitischen Strategien der EU und Deutschlands setzen dabei zunehmend auf die Einbindung der Privatwirtschaft und damit sogenannte öffentlich-private Partnerschaften (Public Private Partnerships). Was ist darunter zu verstehen?
Ihren Anfang nahm diese Idee in der Entwicklungszusammenarbeit anhand von sehr kleinen Projekten. Mittelständische Unternehmen aus Deutschland, die beispielsweise Zugang zu nachhaltig produzierten Mangos haben wollten, wurden unterstützt durch Gelder der Entwicklungszusammenarbeit mit Kleinbauerninitiativen im Globalen Süden zusammengebracht, um so Zugang zu Bio-Mangos zu bekommen. Heute stehen dagegen große öffentlich-private Partnerschaften und auch strategische Partnerschaften im Zentrum. Dabei geht es auch um die Fortschreibung von Politiken, die die privatwirtschaftlichen Interessen großer transnationaler Akteure z.B. bei Land- oder Saatgutpolitiken im Globalen Süden einbeziehen. Die privatwirtschaftlichen Akteure sitzen bei der Konzeption solcher Politiken zum Teil mit am Tisch. Das ist qualitativ eine sehr große Veränderung zur Anfangsidee öffentlich-privater Partnerschaften.
Es gibt einige Investmentfonds der Entwicklungspolitik, die man ebenfalls als Teil der öffentlich-privaten Partnerschaften definieren kann. Diese Fonds bestehen aus privatwirtschaftlichen und öffentlichen Geldern. Das nennt sich Blending oder Mischfinanzierung. Meistens trägt dabei die öffentliche Hand das Risiko von Investitionen. Den Großteil der Renditen erhalten jedoch die privaten Investoren, die z.B. Geld in den Agrarfonds AATIF in Afrika investieren.
Was also vor 15 oder 20 Jahren einmal als kleine Aktivität gestartet ist, hat mittlerweile eine sehr große Dimension angenommen und ist ein sehr relevanter Teil der Entwicklungspolitik geworden. Damit können die privatwirtschaftlichen Akteure immer stärker die politische Ausrichtung der Entwicklungszusammenarbeit mitbestimmen und das merken wir leider auch bei ganz vielen unserer Aktivitäten und den Projekten, die wir uns anschauen.
Welche Interessen hat die Privatwirtschaft, in der Entwicklungspolitik mitzumischen?
Das naheliegende, aber nicht das dominanteste Interesse ist, dass privatwirtschaftliche Akteure öffentliche Gelder bekommen. Dass andere ist, dass sie durch das gemeinsame Auftreten mit politischen Akteuren wie der Bundesregierung in internationalen Foren den Anschein einer sehr hohen Legitimität ihrer Forderungen und Interessen erhalten. Diese Zusammenarbeit wird häufig als Türöffner für die Expansion in Märkte, in denen sich die privatwirtschaftlichen Akteure bislang nicht so gut auskennen, beispielsweise in Afrika, genutzt. Das Knowhow der Entwicklungspolitik wird verwendet, damit große internationale Konzerne besser auf den lokalen Märkten Fuß fassen können. Daneben steht die Frage, inwieweit die Privatwirtschaft die Politik beeinflusst und Rahmenbedingungen, Safeguards
Welche Vor- und Nachteile kann die Einbindung der Privatwirtschaft in die Entwicklungszusammenarbeit für die öffentliche Hand haben?
Ein zentrales Argument der Entwicklungszusammenarbeit ist, dass man mit der Einbindung großer privatwirtschaftlicher Akteure, eine sehr viel größere Hebelwirkung erzielt. Wenn also ein entwicklungspolitischer Akteur wie das Entwicklungsministerium eine Million Euro in die Hand nimmt und privatwirtschaftliche Akteure noch einmal vier Millionen Euro beisteuern, dann kann man auf einmal für fünf Millionen Euro Entwicklungsprojekte durchführen. Auf den ersten Blick bedeutet das, dass man größere und breitere Effekte hat. Die Frage ist aber, inwieweit die vier Millionen Euro von der Privatwirtschaft die eine Million öffentlichen Gelder beeinflussen und inwieweit das umgekehrt der Fall ist, gerade was die Frage der entwicklungspolitischen Wirkung der angestoßenen Projekte angeht. Zur behaupteten positiven Hebelwirkung im entwicklungspolitischen Sinn gibt es bislang aber keine harten Fakten – zu Externer Link: negativen Auswirkungen jedoch schon.
Wie bewerten Sie die entwicklungspolitische Einbindung der Privatwirtschaft?
Wir sehen mit großer Sorge, dass die Einflussnahme der Privatwirtschaft auf die Politik und auch auf die Ausrichtung der Entwicklungszusammenarbeit immer stärker wächst und damit entwicklungspolitisch sinnvolle Aktivitäten, die nicht im Interesse von großen Konzernen liegen oder vielleicht sogar die Interessen von großen Konzernen beschneiden, eine immer geringere Rolle in der Entwicklungszusammenarbeit spielen.
Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung betont in seinen Leitlinien zur Entwicklungszusammenarbeit, dass die Entwicklung ländlicher Räume und ihr Beitrag zur Ernährungssicherung gefördert werden soll. Warum?
Wenn man es schafft, eine positive ländliche Entwicklung zu initiieren, stehen damit auch die Chancen für die Entwicklung in anderen Sektoren gut. Das ist nachgewiesen. Über die Frage, welche Art ländlicher Entwicklung nötig ist, um diese erwünschten Effekte zu erhalten, wird heute allerdings zu wenig nachgedacht.
Sie plädieren dafür, Kleinbäuerinnen und Kleinbauern zu stärken. Welche Rolle spielen kleinbäuerliche Strukturen für die Welternährung?
In Afrika und anderen Teilen des Globalen Südens sind Kleinbäuerinnen und Kleinbauern diejenigen, die mit sehr viel weniger Land auskommen müssen als große Betriebe, aber sehr viel mehr
Der Externer Link: Weltagrarbericht von 2008, der von vielen Akteuren, darunter die Bundesregierung und die Weltbank, mit initiiert worden ist und der auf der Basisuntersuchung von über 400 beteiligten Wissenschaftlern der Frage nachgegangen ist, wie die Landwirtschaft der Zukunft aussehen muss, betont, dass Kleinbäuerinnen und Kleinbauern die Zukunft der Landwirtschaft sind. Der Bericht ist leider nicht angemessen gewürdigt worden und auch die Umsetzung der darin ausgesprochenen Empfehlungen wurde kaum angegangen, insbesondere nicht von den Industrienationen.
Die Fragen stellte Vera Hanewinkel.
Dieser Artikel ist Teil des Kurzdossiers
