Auswirkungen von Netzwerken auf ausgewählte Politikmaßnahmen | bpb.de

Anhand ausgewählter Migrationspolitiken soll nun die Wirkungsweise von Migrationsnetzwerken gezeigt werden. Hierzu soll das Beispiel rumänischer Migranten in Spanien dienen, deren Netzwerke in einem Forschungsprojekt erst kürzlich eingehend untersucht worden sind . Nach dem Ende der kommunistischen Ära in Rumänien 1989 nutzten mehr und mehr Menschen die neue Reisefreiheit, um in der nun anbrechenden Transformationsphase des Landes ihr Einkommen im Ausland zu erwerben oder aufzustocken. Nachdem erste Pioniermigranten in den westlichen EU-Ländern (insbesondere Deutschland, Italien und Spanien) Fuß gefasst hatten, entwickelten sich nach und nach Migrationsnetzwerke zwischen verschiedenen rumänischen Gemeinden und einzelnen Orten in den jeweiligen Zielländern. Italien und Spanien waren insbesondere durch die sprachliche und kulturelle Nähe interessant und boten gleichzeitig eine Fülle von Arbeitsmöglichkeiten, vor allem im Niedriglohnsektor von Landwirtschaft, Baugewerbe und haushaltsnahen Dienstleistungen (Haushaltshilfen und Pflegedienste) .

Rumänien als bedeutendes Auswanderungsland hat bisher nur wenige unmittelbare migrationspolitische Maßnahmen ergriffen, die sich auf die Auswanderung ausgewirkt hätten. Bisher wurde lediglich eine Behörde gegründet, die sich um die Abwicklung der bilateralen Abkommen kümmert . Mittelbar trug natürlich die Ausgabe von Reisepässen ab 1990 zur Erleichterung der Ausreise und damit zur Verstärkung der Migrationsströme bei . Spanien hingegen, ein Land, das bis vor Kurzem eher als Auswanderungsland galt, entwickelte in den letzten 20 Jahren eine Migrationspolitik, um die zunehmende Einwanderung von ausländischen Arbeitskräften gestalten zu können . Von den vielfältigen politischen Maßnahmen sollen hier zwei besonders einflussreiche vorgestellt werden, nämlich die Regularisierungen irregulärer Migranten und die bilateralen Abkommen zur Arbeitsmigration zwischen Spanien und einzelnen Herkunftsländern, wie z. B. Rumänien. Daneben werden zwei weitere Politikmaßnahmen betrachtet, die durch die supranationale Regulierung einzelner Politikbereiche in der Europäischen Union Auswirkungen auf die Migrationsströme nach Spanien haben.

Regularisierungen in Spanien

Spanien hat nach seinem Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft (EG) 1986 einen anhaltenden Wirtschaftsaufschwung erlebt, der es immer attraktiver für Arbeitsmigranten machte. Da das Land bis dahin nur geringe Einwanderungserfahrung hatte, orientierten sich die neuen Gesetze und Richtlinien zur Immigration stark an den strikten Beitrittskriterien der EG, die die Einwanderung deutlich beschränkt sehen wollte. Da Spanien jedoch erhebliche ökonomische Anreize für Arbeitsmigranten bot, zogen mehr und mehr Arbeitssuchende irregulär zu. Die spanischen Migrationspolitiker waren an die Vorgaben gebunden, die sie als Juniormitglied in der EG unbedingt einhalten wollten. Aufgrund der Erfahrung, die sie und die spanische Bevölkerung jahrzehntelang selbst mit Auswanderung gemacht hatten, standen sie jedoch den Neuankömmlingen wohlgesonnen gegenüber . Um den unkontrollierten Zuzug trotzdem steuern zu können, wurden immer wieder sogenannte Regularisierungen durchgeführt. Regularisierungen ermöglichen es Ausländern, die sich irregulär im Land aufhalten, unter gewissen Voraussetzungen einen Aufenthaltstitel zu erhalten. Dieser schützt sie dann vor Abschiebung und gewährt gleichzeitig einige grundlegende soziale Rechte.

Diese Regularisierungen wurden in Spanien seit dem EG-Beitritt bereits fünfmal durchgeführt, nämlich 1986, 1991, 1996, 2000/01 und 2005. Jedes Mal variierten die Kriterien zur erfolgreichen Aufnahme in ein Regularisierungsprogramm und damit zum Erhalt eines temporären Aufenthaltstitels, der danach unter bestimmten Voraussetzungen verlängert werden konnte. Nachdem 1986 die Kriterien noch sehr unklar waren und daher im Ermessensspielraum der einzelnen Exekutivbehörden lagen , wurden diese in den nachfolgenden Regularisierungen konkretisiert und damit kalkulierbarer für die Migranten. Neben dem Nachweis über einen gewissen Mindestaufenthalt in Spanien war regelmäßig auch der Nachweis über eine bereits aufgenommene Tätigkeit zu erbringen. Diese Voraussetzung wurde jedoch in der Regularisierung 2000/01 dahingehend erleichtert, dass auch der Nachweis eines Arbeitsvertrages ausreichte, bei dem die Arbeit erst aufgenommen werden sollte . Durch die freiwillige amtliche Registrierung der sich irregulär im Land aufhaltenden Arbeiter erhielt die spanische Regierung mit diesen Regularisierungen einen guten Überblick über das Ausmaß des irregulären Migrantenzustroms in ihr Land.

Arbeitskräfte aus den Regionen Transsylvanien und Moldawien gehörten mit zu den ersten Migranten aus Rumänien, die sich, nachdem sie ab 1990 einen Reisepass erhalten hatten, nach Spanien aufmachten. Sie hatten aufgrund der Wirtschaftslage in ihren Heimatregionen vor dem Zusammenbruch des Kommunismus in Rumänien bereits viel interne Migrationserfahrung gesammelt. Insbesondere in Herkunftsgemeinden mit einem großen sozialen Zusammenhalt entstanden bald starke Migrationsnetzwerke, in denen sich die Migranten gegenseitig halfen, die Arbeitsmöglichkeiten in Spanien zu nutzen. Daher konnten sie bereits sehr zahlreich von der Regularisierung 1996 profitieren, die nicht wie üblich nur ein einjähriges Aufenthaltsvisum verlieh, sondern ein sechsjähriges, das danach in einen unbegrenzten Aufenthalt umgewandelt werden konnte . Wie üblich bei Regularisierungen wurde angekündigt, dass dies die letzte Möglichkeit für irregulär sich aufhaltende Ausländer sei, straffrei im Land bleiben zu können – eine Maßnahme, um die weitere Zuwanderung irregulärer Arbeitsmigranten zu unterbinden. Diese Ankündigung hatte jedoch im Fall der rumänischen Migranten die Folge, dass diese ihre Migrationsnetzwerke nur umso stärker nutzten. Es wird berichtet , dass sogar Remigranten, also Menschen, die vorher in Spanien gearbeitet hatten und nun wieder in Rumänien wohnten, von den Regularisierungen profitierten. Durch ihre Netzwerkkontakte benachrichtigt, reisten sie wieder nach Spanien, um sich nicht die Gelegenheit entgehen zu lassen, eine längerfristige Aufenthaltserlaubnis zu erhalten. In manchen Fällen wurden diesen Remigranten die benötigten Dokumente zur erfolgreichen Bewerbung um eine Aufenthaltserlaubnis von ihren Netzwerkkontakten zur Verfügung gestellt.

Die Regularisierung im Jahr 2000/01 hatte einen noch größeren Einfluss auf die Anzahl rumänischer Migranten in Spanien, da diese einerseits Möglichkeiten zur Familienzusammenführung anbot und andererseits bereits Jahre vorher diskutiert wurde. Letzteres hatte den Effekt, dass die Information über die hohe Wahrscheinlichkeit einer neuerlichen Regularisierung, die über die rumänischen Migrationsnetzwerke verbreitet wurde, in den Jahren vor 2000 in den Herkunftsgemeinden zu einer erhöhten irregulären Migration nach Spanien führte. Noch während dieser Regularisierung wurden die Regelungen zur Erlangung eines Aufenthaltstitels von der neu ins Amt gekommenen konservativen Partei (partido popular) deutlich verschärft . Die Möglichkeit der Familienzusammenführung, die von den rumänischen Migranten stark genutzt wurde, konterkarierte jedoch zu einem Großteil diesen Politikwechsel.

Damit zeigt sich, dass die etablierten rumänischen Migrationsnetzwerke nicht nur die für die Migranten positive Politikmaßnahme der Regularisierung unterstützten, sondern sogar gegen weitere Zuwanderung gerichtete Maßnahmen deutlich in ihrer Wirkung abschwächten, wenn nicht sogar außer Kraft setzten.

Bilaterale Abkommen zwischen Spanien-Rumänien

Zwischenstaatliche Abkommen zwischen Rumänien und mehreren Ländern, die einen Arbeitskräftemangel in bestimmten Wirtschaftssektoren aufweisen (wie z. B. Deutschland, Portugal oder eben Spanien) , erlauben auch rumänischen Arbeitern ohne starke Migrationsnetzwerke, ihr Einkommen im Ausland zu suchen. Dabei übernehmen staatliche Vermittlungsagenturen die Auswahl potenzieller Arbeitnehmer im Herkunftsland und die Zuweisung zu entsprechenden Arbeitgebern im Zielland. Dies schafft eine gewisse Sicherheit für die Migranten, sowohl in ökonomischer als auch sozialer Hinsicht, da die staatlichen Stellen eine Gefährdung und Ausbeutung der Arbeitnehmer zu verhindern suchen. Zwischen Rumänien und Spanien bestehen nur bilaterale Abkommen in der Landwirtschaft im Süden des Landes.

Diese Politikmaßnahme wird nur bedingt von Migrationsnetzwerken beeinflusst, da für die Aufnahme einer Beschäftigung im Rahmen dieser Verträge internationale Netzwerkkontakte nicht notwendig sind. Vielmehr genügt es, sich in Rumänien für einen Arbeitsplatz in Spanien zu bewerben. Dazu sind jedoch beglaubigte und ins Spanische übersetzte Kopien bestimmter Dokumente notwendig, die in Rumänien nur in größeren Städten angeboten werden und für die ärmere ländliche Bevölkerung erhebliche Kosten nach sich ziehen. Das macht die Arbeitsmigration auf diesem Wege uninteressanter für Personen mit einem Zugang zu starken Migrationsnetzwerken. Die Arbeitsbedingungen in den durch die Abkommen vermittelten Tätigkeiten in Spanien verstärken diesen Effekt noch weiter: Die Arbeit darf nur für einen begrenzten Zeitraum von drei bis neun Monaten aufgenommen werden; danach müssen die Arbeiter nach Rumänien zurückkehren. Um dies sicherzustellen, müssen sie sich persönlich bei einer öffentlichen Stelle in Rumänien zurückmelden, wenn sie nochmals im Rahmen der bilateralen Verträge in Spanien tätig werden wollen. Unattraktiv sind darüber hinaus die weit entfernt im Süden Spaniens liegenden Arbeitsstätten, wodurch sich die Reisekosten erhöhen. Dennoch helfen auch hier unter Umständen Netzwerke den Migranten, diese ziemlich restriktive Politikmaßnahme zu ihrem Vorteil zu nutzen. Arbeiter können während ihrer Tätigkeit in bilateralen Verträgen über Beziehungen aus ihren Netzwerken Kontakt zu potenziellen Arbeitgebern knüpfen. Nach ihrer Rückkehr nach Rumänien und Registrierung bei der Behörde reisen sie wieder ein, um zu einem höheren Lohn und besseren Bedingungen zu arbeiten. Solche Migranten können dann als Pioniermigranten aus ihren Herkunftsorten als Kontaktpersonen und Initiatoren für die Bildung neuer Migrationsnetzwerke dienen.

Visafreier Schengen-Raum

Das 1985 von fünf EU-Staaten ins Leben gerufene Schengener Abkommen ist schließlich ein Beispiel für eine nicht vorrangig auf Migration abzielende politische Maßnahme, die jedoch einen erheblichen Einfluss auf die Migrationsströme im Einflussbereich dieser Konvention hatte und bei der Migrationsnetzwerke eine entscheidende Rolle spielten.

Die 1990 in Kraft getretene Schengener Konvention hat den kontrollfreien internationalen Reiseverkehr zum Ziel. Mittlerweile sind dem Abkommen alle EU-Staaten mit Ausnahme von Irland, dem Vereinigten Königreich, Bulgarien, Rumänien und Zypern, sowie die Nicht-EU-Mitglieder Norwegen und Island beigetreten. Drittstaatler benötigen seitdem nur noch ein einziges Visum für den gesamten sogenannten "Schengen-Raum", also alle der Konvention beigetretenen Staaten.

Vor dem Jahr 2002 benötigten Rumänen ein Visum, um in die EU-Staaten bzw. den Schengen-Raum einreisen zu dürfen. Dies wurde meist nur für touristische Zwecke für maximal drei Monate gewährt, und auch dann nur, wenn man eine Einladung aus dem Zielland nachweisen konnte. Daher bedurfte es entweder guter Netzwerkkontakte ins Ausland, um die entsprechende Einladung zu erhalten, oder man benötigte erhebliche finanzielle Mittel, um sich ein Visum auf dem Schwarzmarkt zu kaufen. Natürlich brauchte man auch hierzu Beziehungen, um zu wissen, wo es ein solches Visum überhaupt zu erstehen gab. Die Zeitbeschränkungen führten zu zirkulären Migrationsmustern, also zu einem Pendeln zwischen Herkunfts- und Zielland, bei dem die zeitlichen Visabestimmungen immer wieder aufs Neue voll ausgeschöpft wurden .

Die Befreiung rumänischer Reisender von der Visumpflicht im Jahr 2002 sollte einen erheblichen Einfluss auf die Intensität der Migration zwischen Rumänien und dem Schengen-Raum haben. Die einzigen Voraussetzungen zur Einreise in den Schengen-Raum bestanden nun im Nachweis ausreichender Geldmittel für den Aufenthalt oder einer Einladung aus einem der beteiligten Länder. Dies berechtigte dann zu einem Aufenthalt von bis zu drei Monaten im gesamten Schengen-Raum, verbot jedoch die Aufnahme einer Arbeit.

Sowohl vor als auch nach der Änderung der Einreisebestimmungen für Rumänen in den Schengen-Raum nutzten rumänische Arbeitsmigranten ihren Auslandsaufenthalt, um irregulär zu arbeiten. Bei der Arbeitssuche halfen ihnen meist ihre Migrantennetzwerke. Häufig blieben sie länger als die maximal erlaubten drei Monate, ein Sachverhalt, der als overstaying bezeichnet wird. Um wieder unbeschadet nach Rumänien zurückkehren zu können, wurden im Migrationsnetzwerk Informationen darüber ausgetauscht, welches die beste Route sei, die am wenigsten kontrolliert würde oder an der die bestechlichsten Grenzbeamten Dienst taten.

Sowohl die Einreise als auch die Praxis des overstaying wurden nach Abschaffung der Visumpflicht maßgeblich erleichtert, was zu einem Aufschwung der Migration und damit zum Wachsen der Migrationsnetzwerke führte, die dann wiederum mehr potenzielle Migranten unterstützen konnten.

EU-Erweiterung 2007

Seit 2007 ist Rumänien EU-Mitglied und seine Bürger genießen Reisefreiheit in allen EU-Staaten. Somit entfällt auch die Visumpflicht für einen mehr als dreimonatigen Aufenthalt. Eine Aufnahme abhängiger Beschäftigung ist jedoch durch Beschränkungen in den Beitrittsklauseln Rumäniens zur EU in zunächst allen EU-Ländern außer Bulgarien, Tschechien, Zypern, Estland, Finnland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien und Schweden verboten . Dies ist eine politische Maßnahme, die bereits zum Beitritt der acht mittel- und osteuropäischen Länder – Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Polen, Tschechien, Slowakei, Slowenien – sowie Zyperns und Maltas im Jahr 2004 angewandt wurde. Die meisten bestehenden EU-Mitgliedsstaaten hatten dabei Sorge, dass es zu einem starken Anstieg der Zahl der Arbeitsmigranten im Niedriglohnsektor kommen würde, mit denen ihre eigene Bevölkerung dann konkurrieren müsste .

Die meisten EU-Staaten, die eine Ausnahme vom Arbeitsverbot eingeräumt haben, bieten jedoch wenig ökonomische Anreize. Bereits aus diesem Grund ziehen wenige rumänische Migranten dorthin. Andererseits lässt sich in Schweden, das ein hohes Einkommensniveau selbst bei niedrig qualifizierten Tätigkeiten aufweist, zwar ein vergleichsweise starker Anstieg rumänischer Migranten für das Jahr 2007 verzeichnen (2006: 348, 2007: 2.457 registrierte Migranten) . Dabei handelt es sich aber vor allem um Pioniermigranten – ob sich rumänische Migrationsnetzwerke auch in Schweden etablieren werden, hängt u. a. von den dortigen institutionellen Rahmenbedingungen ab. Die Reaktion der schwedischen Gewerkschaften auf die Öffnung des Landes für Arbeitsmigranten aus den EU-Beitrittsländern nach der Erweiterung 2004 sowie mangelnde Kenntnisse der Landessprache hielten viele international Arbeitssuchende aus den zehn Erweiterungsländern ab, sich dort niederzulassen.

Interessanter scheinen die bis vor Kurzem noch boomenden Arbeitsmärkte in Irland und im Vereinigten Königreich zu sein, die aber noch nicht für rumänische Arbeitsmigranten offen sind. Vereinzelt gelingt es jedoch Rumänen, sich durch Netzwerkkontakte Zugang zu gefälschten Aufenthaltsdokumenten aus diesen Ländern zu verschaffen und dadurch auch Zugang zu den Arbeitsmärkten im Vereinigten Königreich und in Irland zu erhalten. Dass diese Möglichkeit jedoch weitgehend ungenutzt bleibt, liegt zum einen an den hohen Risiken und Kosten dieser Art der Arbeitsaufnahme, vor allem aber an der Tatsache, dass die Migrationsnetzwerke zwischen Rumänien und Spanien derart stark sind. Daher erscheint es vielen Migranten unattraktiv, die gute Vernetzung in Spanien gegen noch schwache Migrationsnetzwerke in einem der zehn Beitrittsstaaten zu tauschen . Wie sich die Situation in Zukunft entwickeln wird, bleibt abzuwarten, da die spanische Wirtschaft mittlerweile nur noch verhalten wächst (und somit weniger Arbeitskräfte benötigt werden) und eine Immobilienpreiskrise, die Anfang 2007 begann, auch viele Migranten betrifft, die Immobilien als Renditeobjekte erworben haben .