In den letzten zehn Jahren hat Polen mit Blick auf Migration zwei bedeutende Veränderungen durchlaufen. Die erste war der Übergang von einem Auswanderungsland zu einem Einwanderungsland, die zweite war die Politisierung und Versicherheitlichung von Migration im öffentlichen Diskurs. In diesem kurzen Text wollen wir den aktuellen Stand der polnischen Migrationspolitik skizzieren und mögliche zukünftige Entwicklungen aufzeigen.
Entwicklung zum Einwanderungsland
Infolge des Zweiten Weltkriegs und seiner Nachwirkungen sowie als Teil des Ostblocks wurde Polen zu einem Land mit einer nahezu homogenen Bevölkerung. Während der Zeit der kommunistischen Isolation kamen nur wenige Migrantinnen und Migranten nach Polen. Nach dem Zusammenbruch des Kommunismus und der politischen und sozioökonomischen Transformation 1989/90 ratifizierte Polen 1991 die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951. Seitdem ist die durchschnittliche Zahl der ausländischen Staatsangehörigen, die in Polen internationalen Schutz beantragen, im Vergleich zu den wichtigsten Aufnahmeländern in der EU relativ niedrig geblieben, mit einem Höchstwert von mehr als 15.000 im Jahr 2013. Dabei war die durchschnittliche Anerkennungsquote von Asylanträgen bis 2020 sehr gering (ca. 17 Prozent), selbst wenn man aus der Statistik die Kategorie der „Transit-Asylbewerber“, die Polen verlassen haben, bevor eine Entscheidung über ihren Asylantrag getroffen wurde, herausrechnet. In den Jahren 2021-2023 stieg die Anerkennungsquote auf 60-75 Prozent, was auf positive Entscheidungen über Anträge von Staatsangehörigen aus Belarus und der Ukraine zurückzuführen ist.
Insgesamt hat Polen in den 32 Jahren seit es die Genfer Flüchtlingskonvention anwendet nur 7.500 Asylantragstellerinnen und -steller als Flüchtlinge anerkannt. Selbst wenn man zu dieser Zahl 15.500 Personen mit subsidiärem Schutz und 11.000 ausländische Staatsangehörige hinzurechnet, die eine Erlaubnis für einen humanitären oder geduldeten Aufenthalt erhalten haben, bleiben die Zahlen im Vergleich zu Ländern wie Deutschland oder Frankreich niedrig. Einer der Gründe für die geringen Anerkennungsquoten war die von Asylantragstellenden aus der ehemaligen Sowjetunion angewandte Praxis, Polen als Transitland zu behandeln: Zwischen 1992 und 2023 verließen fast 120.000 Antragstellerinnen und Antragsteller Polen, bevor ihr Asylantrag bearbeitet worden war. Dies lag vor allem an der geografischen Lage Polens und daran, dass das Überschreiten der Landesgrenzen relativ einfach war. Nachdem sie in Polen einen Antrag auf internationalen Schutz gestellt hatten, setzten die Migrantinnen und Migranten ihre Reise in der Regel in andere EU-Länder fort, häufig nach Deutschland oder Österreich.
Die Hauptherkunftsländer von Asylsuchenden haben sich im Laufe der Jahre verändert. Lange waren Russinnen und Russen mit Tschetschenischem Hintergrund die größte Gruppe Asylsuchender. Im Jahr Zeitraum 2021 bis 2023 dominierten hingegen Menschen aus Belarus, während die meisten Asylsuchenden in der ersten Hälfte des Jahres 2024 ukrainische Staatsangehörige waren.
Eingewanderte Bevölkerung
Laut der Volkszählung im Jahr 2011 lebten etwa 57.000 Ausländerinnen und Ausländer in Polen (0,15 Prozent der Bevölkerung). Diese Zahlen stiegen infolge der ersten Phase der russischen Invasion in der Ukraine im Jahr 2014 rapide an und überschritten nach Ergebnissen der jüngsten Volkszählung im Jahr 2021 die Zahl von 1,4 Millionen. Die COVID-19-Pandemie führte – trotz zahlreicher und häufig wechselnder Mobilitätsbeschränkungen – nicht zu einer plötzlichen Abwanderung von Arbeitsmigrantinnen und -migranten aus Polen. Stattdessen ist die Zahl der in Polen lebenden ausländischen Staatsangehörigen seit Beginn des umfassenden Kriegs gegen die Ukraine im Februar 2022 sogar noch weiter gestiegen. Nach Angaben des Amts für Ausländerfragen hielten sich am 1. Januar 2024 mehr als 1,8 Millionen ausländische Staatsangehörige legal in Polen auf. Unter ihnen befanden sich 950.000 Ukrainerinnen und Ukrainer, die vor dem Krieg geflohen waren und einen temporären Schutzstatus erhalten hatten.
Menschen, die in Polen Zuflucht gesucht haben, bilden unter den Migrantinnen und Migranten in Polen jedoch nicht die Mehrheit. Stattdessen kamen die meisten Migrantinnen und Migranten mit befristeten oder unbefristeten Aufenthaltstiteln nach Polen, um dort zu arbeiten oder zu studieren, oder aus familiären Gründen. Die meisten von ihnen stammen aus postsowjetischen Staaten, aber es gibt auch eine wachsende Zahl an indischen und türkischen Staatsangehörigen. Die genannten Daten spiegeln möglicherweise nicht das gesamte Migrationsgeschehen in Polen wider. Einige Beobachterinnen und Beobachter gehen nämlich davon aus, dass sich die tatsächliche Zahl der in Polen lebenden ausländischen Staatsangehörigen auf mehr als 3,5 Millionen belaufen könnte, wenn Personen mitzählt werden, die von Polens vereinfachtem Verfahren für die Einstellung von ausländischen Staatsangehörigen und zirkulären Migrantinnen und Migranten mit Visum profitieren. Staatsangehörige von fünf Ländern – Armenien, Belarus, Georgien, Moldawien, Ukraine – kommen in den Genuss dieses vereinfachten Verfahrens. Dabei handelt es sich um ein 2006 geschaffenes Verfahren, das es Arbeitgebern ermöglicht, ausländische Staatsangehörige für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren einzustellen, indem sie eine einfache Erklärung abgeben, die weder die Durchführung von Arbeitsmarkttests noch die Beantragung einer Arbeitserlaubnis erfordert. Russische Staatsangehörige, die ursprünglich in diese Regelung einbezogen waren, sind seit Oktober 2022 davon ausgeschlossen. Die tatsächliche Zahl ausländischer Staatsangehöriger in Polen dürfte Schätzungen zufolge daher eher bei 2,5 Millionen liegen, wenn man diejenigen Drittstaatsangehörigen einbezieht, die sich mit einem Visum in Polen aufhalten oder auf eine Verlängerung ihrer Aufenthaltskarte warten. Nach Angaben der polnischen Sozialversicherungsanstalt (ZUS) machten Ausländerinnen und Ausländer im März 2024 fast sieben Prozent (1,138 Millionen) der Erwerbsbevölkerung des Landes aus und zahlten in den nationalen Sozialversicherungs- und Rentenfonds ein.
Migrationsdiskurs
Lange Zeit war Polen in erster Linie ein Auswanderungsland; das Thema Einwanderung kam im öffentlichen Diskurs kaum vor. Erst während der sogenannten europäischen Migrationskrise 2015 wurde Einwanderung zu einem stark polarisierten Thema, als die Europäische Kommission versuchte, 160.000 Menschen, die internationalen Schutz benötigten, aus Italien und Griechenland in andere EU-Mitgliedstaaten umzusiedeln. Obwohl Polens Zusage zur Beteiligung an der Umsiedlung mehr symbolisch als substantiell war, schürte die populistische Partei Interner Link: Recht und Gerechtigkeit (PiS) erfolgreich Ängste, dass die Aufnahme von Asylsuchenden ein erhebliches Sicherheitsrisiko darstelle, indem sie behauptete, sie seien „die Quelle von Kriminalität und Krankheiten”. Die PiS-Regierung, die ihre Treue zum Katholizismus betonte, schürte damit die Islamophobie und förderte eine radikale Ablehnung nicht-weißer Menschen.
Diese Art von Diskurs verstärkte sich während der so genanntenInterner Link: polnisch-belarusischen Grenzkrise im Jahr 2021, als Belarus‘ Präsident Alexander Lukaschenka – in dem Bestreben die EU zu destabilisieren – damit begann, Migrantinnen und Migranten auszunutzen, indem er ihnen die Reise nach Belarus und die Durchreise bis zur polnischen Grenze und in die EU erleichterte. Die polnische Regierung reagierte, indem sie den Grenzschutz verstärkte und Interner Link: illegale Rückschiebungen (Pushbacks) nach Belarus zuließ. Nach dem Interner Link: Regierungswechsel in Polen Ende 2023 blieb die offizielle Politik gegenüber Migrantinnen und Migranten an der polnisch-belarusischen Grenze weitgehend unverändert. Allerdings hat die neue Regierung den rhetorischen Schwerpunkt auf die Sicherheit verlagert und sich von der „religiösen“ Rhetorik der PiS-Regierung entfernt, die sich als Verteidiger Polens als christliches Land in Stellung brachte, indem sie stets betonte, Musliminnen und Muslime aus Polen fernzuhalten. Obwohl die Pushbacks vom polnischen Ombudsmann, von Nichtregierungsorganisationen, von einigen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, von der polnischen Bischofskonferenz und von prominenten Persönlichkeiten, ja sogar in einigen Urteilen polnischer Gerichte scharf verurteilt wurden, führten sie zu keinem nennenswerten Konflikt zwischen der PiS-Regierung und den EU-Institutionen. Denn auch die EU bewertete das Vorgehen Lukaschenkas an der polnisch-belarusischen Grenze als Form des „hybriden Angriffs“ mit Unterstützung Russlands; ähnliche Maßnahmen wie Polen sie ergriff, führten auch mehrere andere EU-Staaten an ihren Grenzen ein, darunter Lettland und Litauen.
Die Strategie der Versicherheitlichung von Migration wurde von der PiS-Partei auch in der Folge weiterverfolgt. Während des Wahlkampfes 2023 schürte der damalige Ministerpräsident Mateusz Morawiecki Ängste, indem er warnte, Warschau könne zu einem „Vorort von Paris“ werden, mit „brennenden Autos“ und „geplünderten Geschäften“. Trotz der verstärkten Versicherheitlichung der Grenz- und Asylpolitik wurde der allgemeine einwanderungspolitische Ansatz der polnischen Zentralregierung letztlich aber von einer wirtschaftlichen Logik geleitet, da Polen mit einem erheblichen Arbeitskräftemangel zu kämpfen hatte.
Migrationspolitik
Der Regierungswechsel Ende 2023 hat die Migrationspolitik Polens nicht wesentlich verändert. Noch bevor Donald Tusk erneut Ministerpräsident wurde, veröffentlichte er ein Video mit dem Titel „Das polnische Volk muss die Kontrolle über sein Land und seine Grenzen zurückgewinnen“. Er bezog sich dabei auf einen von der vorherigen Regierung vorgeschlagenen Entschließungsentwurf, der darauf abzielte, das Verfahren zur Erlangung polnischer Visa zu erleichtern. Im April 2024 betonte Tusk – nun als Premierminister –, dass er immer gesagt habe, dass „die Hauptaufgabe der europäischen Institutionen und der Nationalstaaten darin besteht, ihr Territorium zu schützen und ihre Grenzen zu kontrollieren“. Die Mitglieder des Europäischen Parlaments, die dem polnischen Parteienbündnis „Bürgerliche Koalition“ angehören, welches Teil der Fraktion der Europäischen Volkspartei (EVP) ist, haben sich, mit einer Ausnahme, bei der Abstimmung über den Interner Link: Neuen Pakt zu Migration und Asyl enthalten. Während seines Besuchs in Brüssel am 25. Oktober 2023 erklärte Tusk, Polen werde sich nicht an dem „neuen“ obligatorischen Umsiedlungsmechanismus beteiligen, der im Neuen Pakt enthalten ist. Es scheint, dass Tusks entschiedene Position in dieser Angelegenheit von der Befürchtung getrieben wurde, dass die Unterstützung eines dauerhaften obligatorischen Solidaritätsmechanismus als Teil der neuen EU-Strategie zur Migrationssteuerung den Aussichten seiner Partei sowohl bei den nationalen Wahlen als auch bei den Wahlen zum Europäischen Parlament schaden würde.
Anfang 2024 kündigte die neue Regierungskoalition, die offiziell im Dezember 2023 gebildet wurde, den Beginn der Arbeit an einer neuen umfassenden, verantwortungsvollen und sicheren Migrationsstrategie für Polen an, die den Zeitraum 2025-2030 umfassen soll. Diese Initiative wird vom Ministerium für Inneres und Verwaltung geleitet. Es hat den Ausschuss für Migrationsforschung der Polnischen Akademie der Wissenschaften beauftragt, in Zusammenarbeit mit Migrationsforschenden eine landesweite Online-Umfrage zu Kernbereichen der Migrationsstrategie vorzubereiten und durchzuführen. Die Umfrage richtete sich an Institutionen und Organisationen aus dem öffentlichen, sozialen und privaten Sektor und wurde durch Diskussionen in geschlossenen Expertenrunden ergänzt. Der daraus resultierende Forschungsbericht soll als Grundlage für die Ausarbeitung der ersten Fassung der polnischen Migrationsstrategie dienen.
Obwohl die neue Regierung als pro-demokratisch und pro-europäisch gilt, scheint es, dass einige der bisherigen Praktiken zur Migrationssteuerung fortgesetzt werden, einschließlich einer militarisierten Reaktion auf die Situation an der Grenze zu Belarus und einer anhaltenden Betonung der Sicherheit gegenüber dem Schutz der Rechte von Migrantinnen und Migranten. In bestimmten Bereichen, wie z.B. der Legalisierung des Aufenthalts ausländischer Studierender, könnten die Regeln verschärft werden – eine Tendenz, die sich bereits in der Reaktion auf den „Visaskandal“ infolge fragwürdiger und intransparenter Ausstellungen von Visa unter der vorherigen polnischen Regierung zeigte.
Der nun begonnene Ansatz, eine Strategie zur Migrationssteuerung zu entwickeln, lässt insgesamt aber eine stärkere Konzentration auf Integrationsfragen erkennen – so wurde bereits im Ministerium für Familie, Arbeit und Sozialpolitik eine neue Abteilung für soziale Integration eingerichtet. Darüber hinaus laufen Vorbereitungen für die Einrichtung von Zentren für die Integration von ausländischen Staatsangehörigen in 49 polnischen Städten, die alle früher Hauptstädte von Verwaltungsbezirken (Woiwodschaften) waren.
Einstellungen gegenüber Migrantinnen und Migranten
Ein wichtiger Grund, warum sich die Migrationspolitik nur schwer ändern lässt, ist die tief verwurzelte negative Einstellung der polnischen Gesellschaft gegenüber dem Islam und Flüchtlingen aus dem Nahen Osten: Im Jahr 2019 äußerten 45 Prozent der Polinnen und Polen eine Abneigung gegenüber Muslimen, und von 2017 bis 2022 waren Araberinnen und Araber die unbeliebteste Gruppe. Dies liegt vor allem an zwei Faktoren: der nationalistischen und ländlichen Basis, die von rechtspopulistischen Parteien wie Recht und Gerechtigkeit (PiS) und Konfederacja vertreten wird, und dem liberalen Strang, der von gut ausgebildeten, wohlhabenden städtischen Teilen der Gesellschaft geteilt wird. Beobachtungen öffentlicher Diskussionen über Migrationsfragen (z. B. in liberalen Medienforen) zeigen, dass polnische Liberale den Fortschritt und die „westliche“ Identität des Landes als zerbrechlich und ständig von rechtsextremer Seite bedroht ansehen. In diesem Zusammenhang wird Musliminnen und Muslimen, die als noch konservativer als die polnische Rechte wahrgenommen werden, das Potenzial zugeschrieben, die liberale Zukunft Polens zu untergraben, die seit 1989 so mühsam aufgebaut wurde. Diese Einstellungen könnten die Haltung der neuen Regierungskoalition zu Migration beeinflussen. Darüber hinaus befürchten die Köpfe der liberalen Parteien, dass eine Normalisierung des Migrationsdiskurses dazu führen könnte, dass sie die Unterstützung ihrer Wählerschaft verlieren, die durch die Anti-Migrations-Rhetorik der letzten Jahre stark beeinflusst wurde. Aus diesem Grund stellen sie die Sicherheit weiterhin über etwaige Grundrechte.
Ausblick
Vor dem skizzierten Hintergrund scheint die Einführung einer offeneren Migrationspolitik unwahrscheinlich, zumindest bis zu den Präsidentschaftswahlen 2025. Eine liberalere Migrationspolitik könnte jedoch durch die Situation auf dem Arbeitsmarkt zunehmend als notwendig angesehen werden. Der derzeitigen Regierungskoalition gehören Parteien an (z. B. das politische Wahlbündnis Trzecia Droga/Der Dritte Weg), die sich für die Interessen von Unternehmer/-innen und Landwirt/-innen einsetzen, welche auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen sind. Da die Regierungskoalition mit vielen anderen Themen zu kämpfen hat, die die öffentliche Meinung stark polarisieren, wie z. B. das Abtreibungsrecht, ist es nach wie vor schwierig, vorherzusagen, wie sich die regierungsinterne politische Dynamik entwickeln und worauf sie hinauslaufen wird.
