Das Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) | Akteure im (inter-)nationalen (Flucht-)Migrationsregime | bpb.de

Bildung von drei UN-Organisationen

Zwischen 1948 und 1950 verabschiedete die UN-Generalversammlung Resolutionen, die drei verschiedene internationale UN-Flüchtlingsorganisationen etablierten: die UN-Versöhnungskommission für Palästina (United Nations Conciliation Commission – UNCCP), das UN-Hilfswerk für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East – UNRWA) und den Interner Link: Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR). Diese drei Organe hatten unterschiedliche internationale Verpflichtungen im Hinblick auf palästinensische Flüchtlinge, die zum Zeitpunkt ihrer Entstehung gut definiert waren, aber seither unklar geworden sind und kaum verstanden werden. Ihre unklaren Aufgaben und Befugnisse schufen das, was heute allgemein als "Schutzlücke" für palästinensische Flüchtlinge bezeichnet wird.

Da alle drei Organe an der Situation von palästinensischen Flüchtlingen mitwirken, ist es wichtig, ihre jeweiligen Aufgaben und Befugnisse zu verstehen, bevor näher auf das im Zentrum dieses Beitrags stehende UNRWA eingegangen wird. Die UNCCP war die erste der drei Agenturen, die von der UN eingerichtet wurden. Die ihr zugrunde liegende Resolution (UNGA 194(III) vom 1. Dezember 1948) definierte die Reichweite ihres Mandats und die Flüchtlingsbevölkerung, für die sie verantwortlich sein sollte. Die Resolution beinhaltete eine Gruppendefinition, die alle Menschen umfasste, die ihren gewöhnlichen Wohnsitz in Palästina oder die palästinensische Staatsbürgerschaft hatten und entweder während des Konflikts 1947-49 vertrieben worden waren oder nicht auf das Gebiet unter israelischer Kontrolle zurückkehren konnten. Diese Definition war in den maßgebenden Arbeitsdokumenten des UN-Sekretariats und seiner Rechtsratgeber festgehalten und auf sie bezogen sich die Delegierten während der Ausarbeitung der Resolution. Die UNCCP erhielt zwei verschiedene Mandate: Zum einen sollte sie die Rechte und Interessen der Flüchtlinge schützen und für sie eine spezifische dauerhafte Lösung erzielen, die in Paragraph 11 der Resolution 194 festgelegt war. Zum anderen sollte sie alle offenen Streitfragen zwischen den Konfliktparteien lösen. So wurde die UNCCP mit dem Schutz aller Palästinenser beauftragt, die während des Konflikts zu Flüchtlingen geworden waren, und sie sollte eine dauerhafte Lösung für sie erwirken. Zudem war die UNCCP als dauerhafte UN-Einrichtung vorgesehen, die solange bestehen sollte, bis der Konflikt beendet und es allen Flüchtlingen erlaubt wäre, in ihre Heimatorte zurückzukehren.

Das zweite UN-Flüchtlingsorgan, das ein Jahr später eingerichtet wurde, war UNRWA. Das Hilfswerk war mit einem deutlich anderen Mandat ausgestattet als die UNCCP. Die Interner Link: UNGA -Resolution 302 (IV) vom 8. Dezember 1949 etablierte UNRWA als eine vorrübergehende UN-Einrichtung mit dreijähriger Laufzeit, die Hilfe und Unterstützung für Flüchtlinge gewähren sollte, bis die UNCCP eine dauerhafte Lösung für sie gefunden hatte. Ursprünglich bezogen sich ihre Dienste nur auf eine Teilmenge der Bevölkerung, die von der UNCCP als "palästinensische Flüchtlinge" definiert worden war, d.h. nur auf hilfsbedürftige Personen und nur auf Palästinenser in den fünf Hauptaufnahmegebieten: Jordanien, Libanon, Syrien, Westjordanland und Gazastreifen. Seitdem haben sich die Definition des UNRWA und ihre Aufgaben weiterentwickelt. Gründe dafür sind erstens die anhaltende palästinensische Flüchtlingskrise, zweitens der Verlust der Bedeutung der UNCCP als Schutzorgan für palästinensische Flüchtlinge (siehe unten) und drittens die Tatsache, dass Palästinenser weiterhin und mehrfach von einem Aufnahmeland in ein anderes vertrieben werden. Heute umfasst die Flüchtlingsdefinition des UNRWA daher sowohl Gruppendefinitionen als auch Definitionen, die sich auf einzelne Individuen beziehen. Gemeinsam ist ihnen, dass sie sich weiterhin auf den Bedarf an Hilfsleistungen konzentrieren und nicht am Bedarf nach Flüchtlingsschutz ausgerichtet sind.

Das Dritte internationale Organ für Flüchtlinge, das von der UN eingerichtet wurde, war der UNHCR. Das Mandat des UNHCR weitet internationalen Schutz und humanitäre Hilfe auf Gruppen von Flüchtlingen und einzelne Flüchtlinge aus. Es wurde in der Satzung (UNGA Resolution 428(V) vom 14. Dezember 1950) und der Genfer Flüchtlingskonvention aus dem Jahr 1951, deren Einhaltung der UNHCR fördern und überwachen soll, festgelegt. Gemäß Artikel 1A(1) seiner Satzung deckt das Mandat des UNHCR Kategorien von Flüchtlingen ab, die in früheren Flüchtlingsabkommen festgelegt wurden; später folgende UN-Resolutionen ermächtigten den UNHCR, sein Schutzmandat auf weitere Flüchtlingsgruppen bzw. betroffene Personengruppen ("persons of concern") auszuweiten. Daneben beinhaltet Artikel 1A(2) seiner Satzung die universelle individualisierte Flüchtlingsdefinition: Als Flüchtling gilt demnach jede Person, die sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und die aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, ihrer politischen Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe nicht dorthin zurückkehren kann oder will. Weil die Definitionen in der Satzung des UNHCR und der Genfer Flüchtlingskonvention universelle Gültigkeit besitzen sollten, hätten Palästinenser unter die in Artikel 1 der UNHCR-Satzung festgelegte Definition fallen müssen – entweder als Flüchtlingsbevölkerung, die in Resolution 194 definiert wurde, oder als Individuen. Aus einer Reihe von Gründen (siehe unten) wurde während der Vorbereitung der genannten Bestimmungen jedoch heftig über ihren Status diskutiert und schließlich wurde ein separater Artikel, der nur für palästinensische Flüchtlinge gilt, in beiden Instrumenten aufgenommen.

Die Rolle der UN im Hinblick auf die Ausnahmeregelung für Palästinenser

Während der Vorbereitung der Satzung des UNHCR und der Genfer Flüchtlingskonvention rückte die Besorgnis der arabischen Staaten, die Hauptlast des palästinensischen Flüchtlingsdramas zu tragen, in den Fokus der Aufmerksamkeit. Unter ihnen beherbergten Jordanien, Libanon, Syrien und Ägypten die meisten der schätzungsweise 700.000 – 800.000 Flüchtlinge, die aus ihren Heimatorten in Palästina vertrieben worden waren und mittellos in den benachbarten arabischen Staaten lebten. Die arabischen Staaten wiesen darauf hin, dass die UN eine besondere Verantwortung für die palästinensischen Flüchtlinge trage, da die Fluchtbewegungen unmittelbar durch eine Entscheidung der UN – den Plan zur Teilung Palästinas – ausgelöst worden waren. Zudem hoben sie hervor, dass für Palästinenser durch die Einrichtung von UNCCP und UNRWA ein "separates und eigenes Regime" etabliert worden war: Die UNCCP war mit einem Schutzmandat und das UNRWA mit einem Hilfsmandat für Flüchtlinge betraut worden. Zudem hatte die UN die UNCCP damit beauftragt, eine spezifische dauerhafte Lösung für palästinensische Flüchtlinge zu erzielen, die in Paragraph 11 der Resolution 194 festgelegt war. Demnach sollte es Flüchtlingen gestattet werden, zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu ihren Wohnstätten zurückzukehren. Diejenigen, die sich entschließen würden, nicht in ihre Heimat zurückzukehren, sollten für den Verlust oder die Beschädigung ihres Eigentums auf der Grundlage internationalen Rechts oder nach Billigkeit entschädigt werden. Rückkehr, Besitzrückgabe und Entschädigung stellten also die erforderliche Lösung für palästinensische Flüchtlinge dar. Vor diesem Hintergrund argumentierten die arabischen Staaten, dass eine Konvention und ein UN-Organ wie der UNHCR, die einen Fokus auf die Verantwortung von Drittstaaten für die Neuansiedlung (Resettlement) von Flüchtlingen legten, für palästinensische Flüchtlinge unangemessen sei. Darüber hinaus sollten die Belange der palästinensischen Flüchtlinge nicht von Bestimmungen und Akteuren abgedeckt werden, die dem bereits für Palästinenser etablierten Flüchtlingsregime widersprächen. Aus diesen Gründen brachten die arabischen Staaten Ergänzungen der Flüchtlingsdefinition ein, die sowohl in der Satzung des UNHCR (Paragraph 7(c)) als auch in der Genfer Flüchtlingskonvention (Artikel 1D) aufgenommen wurden.

Paragraph 7(c) der Satzung des UNHCR lautet: "Die Zuständigkeit des Hohen Kommissars [...] erstreckt sich nicht auf eine Person, die weiter von anderen Organen oder Organisationen der Vereinten Nationen Schutz und Hilfe erhält." Artikel 1D der Genfer Flüchtlingskonvention lautet: "Dieses Abkommen findet keine Anwendung auf Personen, die zurzeit den Schutz oder Beistand einer Organisation oder einer Institution der Vereinten Nationen mit Ausnahme des Hohen Kommissars der Vereinten Nationen für Flüchtlinge genießen. Ist dieser Schutz oder diese Unterstützung aus irgendeinem Grunde weggefallen, ohne dass das Schicksal dieser Person endgültig gemäß den hierauf bezüglichen Entschließungen der Generalversammlung der Vereinten Nationen geregelt worden ist, so fallen diese Personen ipso facto unter die Bestimmungen dieses Abkommens." Der UNHCR vertrat die Position, dass palästinensische Flüchtlinge in arabischen Aufnahmestaaten vom Mandat des UNHCR ausgeschlossen seien. Der UNHCR könne also nur denjenigen Palästinensern Hilfe und Schutz anbieten, die sich außerhalb der vom UNRWA betreuten Gebiete befänden und der individualisierten Flüchtlingsdefinition in Artikel 1A(2) GFK entsprächen. Die meisten Staaten interpretierten Artikel 1D der Genfer Flüchtlingskonvention genauso, wodurch Palästinenser in den Zuständigkeitsgebieten des UNRWA vom Zugang zu Hilfe und Schutz durch den UNHCR ausgeschlossen wurden. Es konnten also nur Palästinenser als Flüchtlinge anerkannt werden, die sich außerhalb der vom UNRWA betreuten Gebiete befanden und der individualisierten Flüchtlingsdefinition aus Artikel 1A(2) GFK entsprachen. Unglücklicherweise entzog die UN der UNCCP Ende der 1950er Jahre einen Großteil ihrer finanziellen Mittel, weil die Organisation es nicht geschafft hatte, beide Teile ihres Mandats zu erfüllen. Um 1966 verfügte sie nur noch über die notwendigen Ressourcen, um einen Aspekt ihrer Schutzrolle zu erfüllen: die Zusammentragung und Digitalisierung der Unterlagen, die den ursprünglichen Besitz palästinensischer Flüchtlinge dokumentierten.

Die Schutzlücke, die für Palästinenser besteht, bezieht sich auch auf ihren Status als Interner Link: staatenlose Personen. Die breite Mehrheit der Palästinenser sind sowohl Flüchtlinge als auch Staatenlose – ob nun faktisch (de facto) oder rein rechtlich betrachtet (de jure). Das Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen von 1954, das eigentlich Palästinensern als staatenlose Personen Schutz bieten müsste, enthält eine Bestimmung ähnlich derjenigen, die in Paragraph 7(c) der UNHCR-Satzung festgelegt ist. Artikel 1(2)(i) der Konvention schließt Personen aus ihrer Zuständigkeit aus, denen ein Organ oder eine Organisation der Vereinten Nationen mit Ausnahme des UNHCR Schutz oder Beistand gewährt und das, solange sie diesen Beistand genießen. Daher kann die Konvention auch nicht auf Palästinenser angewendet werden und der UNHCR, der mit der Überwachung der Einhaltung der Staatenlosenkonvention betraut ist, hat bislang nichts unternommen, um diese Schutzlücke zur Sprache zu bringen.

UNRWA und die Schutzlücke

UNRWA kann wegen ihres eingeschränkten Mandats, ihrer unzureichenden Führungsstruktur und ihrer mangelnden Ressourcen die Schutzlücke – Palästinenser werden aus den globalen Flüchtlingsschutzinstrumenten ausgeschlossen – nicht überbrücken. Der Ursprüngliche Fokus des UNRWA auf Fürsorge wandelte sich im Laufe der Zeit. Die Organisation stellte Unterstützungsleistungen stärker in den Vordergrund, nachdem die UN-Mission zur Konjunkturumfrage umfassende Entwicklungsprojekte empfohlen hatte, die auf die dauerhafte Niederlassung der Flüchtlinge in den arabischen Aufnahmestaaten zielen sollten. Politische Opposition seitens der arabischen Staaten und der palästinensischen Flüchtlinge gegen eine Integration blockierten aber wirksam jeden Versuch der Ausweitung der Rolle des UNRWA. In den frühen 1960er Jahren konzentrierte das UNRWA seine Mittel daher auf Bildung und erstellte einen ehrgeizigen Plan zum Bau von Schulen. Anschließend wandte sich das Hilfswerk der Gesundheitsversorgung zu, der Verbesserung der Unterbringung sowie der Flüchtlingslager und rief Mikrofinanzprogramme und Programme zur Gründung von Kleinstunternehmen ins Leben. Das UNRWA sah sich zudem aufgrund wiederholter Konflikte und Vertreibungen von Palästinensern gezwungen, auf den zunehmenden Bedarf an Maßnahmen zum Schutz von Menschenrechten zu reagieren. Die UN-Generalversammlung ging dazu über, in Verbindung mit den Aktivitäten des UNRWA häufiger die Begriffe "Schutz " und "legale Rechte" zu gebrauchen. Dies geschieht im Zuge von drei Entwicklungen: der Empfehlung von "Schutzmaßnahmen", des Lobs des UNRWA für die Durchführung von Aktivitäten zum Flüchtlingsschutz sowie der Anerkennung, dass die Rolle des UNRWA "Hilfe und Schutz" umfasst. Das UNRWA hat eine Reihe von sowohl ad hoc als auch dauerhaften Maßnahmen eingerichtet, mithilfe derer es versucht, seine Aktivitäten zum Schutz von Flüchtlingen auszuweiten.

Hierunter fallen zum Beispiel:

• sein Programm zur Etablierung von Beamten für Flüchtlingsangelegenheiten (Refugee Affairs Officer Programme) in den 1990er Jahren,

• seine mittelfristige Strategie 2010-2015 zur Verankerung von Schutzmaßnahmen,

• die Einrichtung von Schutzbeauftragten (Protection Officers)

• und seine Zusammenarbeit mit dem UNHCR im Kontext der bewaffneten Konflikte im Irak und in Syrien. Deren Ziel war es, Lösungen für einzelne palästinensische Familien und Gruppen von Palästinensern zu finden, die in grenznahen Auffanglagern gestrandet waren.

Trotz dieser Bemühungen ist es nicht sicher, ob das UNRWA wirklich die Aktivitäten zum Flüchtlingsschutz fördern oder die legalen Rechte der etwa fünf Millionen palästinensischen Flüchtlinge ausweiten kann, für die das Hilfswerk zuständig ist. Ungeachtet dessen kann das Mandat des UNRWA nicht den kritischsten Aspektes des Schutzes abdecken, der der Mehrheit der Palästinenser versagt bleibt: die Suche und der Zugang zu dauerhaften Lösungen. UNRWA bestätigt, das es kein Mandat dafür hat, dauerhafte Lösungen zu suchen und zu implementieren. Stattdessen kann das Hilfswerk nur immer wieder auf die Notwendigkeit hinweisen, dass für das palästinensische Flüchtlingsproblem eine faire und umfassende Lösung gefunden werden muss. Aufgrund bindender internationaler Gesetze und im Einvernehmen der Staatengemeinschaft bleibt die Lösung für die Frage der Palästina-Flüchtlinge diejenige, die in Resolution 194 festgelegt wurde. Diese beinhaltet das Recht auf Rückkehr in den Herkunftsort, die Rückgabe palästinensischen Besitzes und die Entschädigung für Verluste auf der Grundlage internationalen Rechts oder nach Billigkeit.

Schlussfolgerungen und Implikationen

Die Definition "Palästinensischer Flüchtling", festgelegt in Resolution 194 der UN-Generalversammlung, trifft heute auf rund 7,4 Millionen der insgesamt weltweit etwa 11,8 Millionen Palästinenser zu und umfasst bereits eine dritte Flüchtlingsgeneration. Das Organ, das alle unter diese Definition fallenden Personen identifizieren und ihnen die volle Palette internationalen Schutzes zukommen lassen sollte, die UNCCP, besteht rechtlich nicht mehr, praktisch aber schon. Die Definition des UNRWA, die auf der Bereitstellung von Hilfe beruht, umfasst 5,4 Millionen registrierte palästinensische Flüchtlinge. Der Umfang der Fürsorge, die das UNRWA ihnen neben einer grundlegenden Schulbildung und Gesundheitsversorgung, die in den Flüchtlingscamps angeboten wird, zuteilwerden lassen kann, hängt allerdings von der Großzügigkeit der Hauptgeberländer ab. Das UNRWA ist seit Jahren chronisch unterfinanziert.

Die Definition des UNHCR, wer als palästinensischer Flüchtling gilt und ein Recht auf Schutz außerhalb der fünf vom UNRWA betreuten Aufnahmegebiete hat, hat sich im Laufe der Jahre weiterentwickelt. Heute wendet der UNHCR angesichts zweier jüngerer Urteile des Europäischen Gerichtshofes – Bolbol v. B.A.H (2010) und El Kott v. B.A.H (2012) – drei Definitionen an:

1. "Palästinensische Flüchtlinge", die der Gruppendefinition aus Resolution 194 entsprechen, sich außerhalb der vom UNRWA betreuten Gebiete befinden und denen eine Rückkehr aus den Gründen, die in den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs festgelegt wurden, nicht möglich ist, sind gemäß Artikel 1D der Genfer Flüchtlingskonvention automatisch schutzberechtigt;

2. Palästinenser, die aufgrund des Konfliktes von 1967 zu Vertriebenen (Displaced Persons) wurden, aber deren legaler Status unklar ist und

3. "Palästinensische Flüchtlinge", die in keine der genannten Kategorien fallen, sich aufgrund der gut begründeten Furcht vor Verfolgung aber außerhalb der vom UNRWA betreuten Gebiete befinden und deren Status damit durch Artikel 1A(2) der Genfer Flüchtlingskonvention bestimmt wird.

Diese Definitionen reichen jedoch nicht aus, um die für Palästinenser bestehende Schutzlücke zu schließen, weil unter Anwendung von Artikel 1D der Genfer Flüchtlingskonvention eine Definition, die auf eine dauerhafte Lösung ausgelegt ist, nur auf etwa die Hälfte der weltweiten palästinensischen Flüchtlingsbevölkerung zutrifft. Die Mehrheit der Palästinenser wird von dem in Artikel 1A(2) definierten Schutzanspruch keinen Gebrauch machen können. Die Vereinten Nationen etablierten zwei UN-Organe, die Schutz und Hilfe für palästinensische Flüchtlinge als eine gesamte Bevölkerung sicherstellen und ihnen eine Rückkehr sowie Entschädigung ermöglichen sollten. Dieses "separate und spezielle Regime“ hat sich allerdings zu einem Regime inkonsistenten und inadäquaten Schutzes entwickelt. Das führt dazu, dass die Mehrheit der etwa 11,8 Millionen Menschen umfassenden palästinensischen Bevölkerung in der Welt bis heute keinen Zugang zu dauerhaften Lösungen unter internationalem Recht hat.

Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel

Interner Link: Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Akteure im (inter-)nationalen (Flucht-)Migrationsregime".

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