Wahlrecht für Drittstaatsangehörige | Wahlrecht und politische Partizipation von Migranten in Europa | bpb.de

Begrenzter Einfluss der EU

Die Europäische Union hat die Kompetenz, Regeln zum Wahlrecht von EU-Staatsangehörigen sowie zur Einwanderung und zum Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen und im Bereich Asyl festzulegen. Sie hat aber keine rechtliche Befugnis, verbindliche Regeln zur Wahlteilnahme von Nicht-EU-Bürgern (Drittstaatsangehörigen), die in einem EU-Staat leben, festzuschreiben. Die EU-Institutionen können darüber diskutieren, wie bestimmte politische Rechte in den nationalen Gesetzen einzelner Mitgliedstaaten gestaltet sind. Solche Diskussionen können in Empfehlungen münden, nicht aber in verbindliche Rechtsvorschriften. Die EU-Institutionen können darüber hinaus für rechtliche Bestimmungen werben, die politische Rechte für Drittstaatsangehörige etablieren oder diese ausweiten. Kurz gesagt, die EU kann ihre Mitgliedstaaten dazu ermutigen, in ihren Gesetzen das aktive und passive Wahlrecht für Drittstaatsangehörige zu verankern, sie kann sie aber nicht dazu verpflichten.

2003 verabschiedete der Ministerrat eine Richtlinie betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen. Diese Richtlinie kodifizierte den Denizen-Status im EU-Recht – einen Status, der Langzeitaufenthaltern einige, aber nicht alle staatsbürgerlichen Rechte zuspricht. Die Richtlinie garantiert Drittstaatsangehörigen, die seit mindestens fünf Jahren in einem EU-Mitgliedsland leben, einen sicheren Aufenthaltsstatus, Gleichbehandlung und unter bestimmten Voraussetzungen auch Mobilität innerhalb der EU. Sie enthält einen langen Katalog von Bereichen, in denen Langzeitaufenthalter und Staatsangehörige gleich behandelt werden sollen; das Wahlrecht wird darin allerdings nicht erwähnt. Dieses Beispiel zeigt, dass die EU-Verträge keine rechtliche Basis darstellen, um die Mitgliedstaaten dazu zu verpflichten, Drittstaatsangehörigen das Wahlrecht oder andere politische Rechte zuzusprechen.

Die Einführung des Wahlrechts für EU-Staatsangehörige und ihr Einfluss auf das Wahlrecht von Drittstaatsangehörigen Die Einführung des Kommunalwahlrechts für Unionsbürger, die in einem anderen EU-Mitgliedsland leben, als ein fundamentales Recht und ein Ausdruck des Gleichbehandlungsgrundsatzes, kann weitreichendere Auswirkungen haben. In mehreren Mitgliedstaaten (z.B. in Belgien, Luxemburg, den Niederlanden, Slowenien) ebnete die Aussicht oder die tatsächliche Pflicht zur Einführung des kommunalen Wahlrechts für Bürger anderer EU-Staaten den Weg zur Einführung dieses Rechts auch für Drittstaatsangehörige. Eine ähnliche Entwicklung fand in den nordischen Ländern bereits in den 1970er und 1980er Jahren statt: Das Recht zur Wahlteilnahme wurde zunächst nur Staatsangehörigen der anderen nordischen Länder zugesprochen; später wurde es dann auch auf alle ausländischen Staatsangehörigen, die bereits seit einigen Jahren im Land lebten, ausgeweitet.

Der Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1992 zwang mehrere Mitgliedstaaten, darunter Österreich, Belgien, Deutschland und Frankreich, dazu, ihre Verfassungen zu ändern, um EU-Staatsangehörigen das kommunale Wahlrecht zu ermöglichen. Diese Länder mussten eine politische Entscheidung treffen: Beschränkung der Verfassungsänderung auf EU-Staatsangehörige oder Änderung der Verfassung dahingehend, dass sie auch Bürgern aus Nicht-EU-Staaten das Wahlrecht ermöglichte. Österreich, Deutschland und Polen, vor seinem EU-Beitritt, entschieden sich für die Übertragung des Wahlrechts nur auf EU-Staatsangehörige. In Deutschland wurde in den 1980er Jahren über das kommunale Wahlrecht für ausländische Staatsangehörige debattiert. Die Debatte kam zum Erliegen, als das Bundesverfassungsgericht 1990 urteilte, dass das kommunale Ausländerwahlrecht, das einige Bundesländer eingeführt hatten, verfassungswidrig sei. Das Gericht argumentierte, dass die Bestimmung im Grundgesetz, wonach die politische Macht vom Volk ausgeht, so zu interpretieren sei, dass damit nur deutsche Staatsangehörige gemeint seien und somit das Wahlrecht allein durch sie ausgeübt werden dürfe. Ähnlich urteilte 2004 der österreichische Verfassungsgerichtshof.

Belgien entschied sich für die andere Option: Nach einer langen politischen Debatte trat 1999 eine Verfassungsänderung in Kraft, mit der auch das Wahlrecht für Nicht-EU-Bürger eingeführt wurde. In Dänemark, Finnland, Irland, den Niederlanden, Spanien, Schweden und dem Vereinigten Königreich war die Teilnahme von Drittstaatsangehörigen an Wahlen bereits verfassungsrechtlich erlaubt. Hauptsächlich um die Rechte der eigenen im Ausland lebenden Staatsangehörigen zu stärken, hatte Spanien bereits 1978 in seiner Verfassung die Möglichkeit verankert, das kommunale Wahlrecht auf der Basis bilateraler Verträge und unter der Bedingung von Gegenseitigkeit auf ausländische Staatsangehörige zu übertragen. Die Einführung des Wahlrechts für EU-Staatsangehörige erfolgte dann auf der Basis dieser bereits existierenden verfassungsrechtlichen Bestimmung. Sie gilt auch für Drittstaatsangehörige. Die Niederlande folgten dem Beispiel der nordischen Länder. Sie führten angesichts der Diskussionen um die Einführung des Wahlrechts für EU-Bürger im Zuge einer Verfassungsreform nicht nur das Wahlrecht für EU-, sondern auch für Drittstaatsangehörige ein.

In der 1994 verabschiedeten EU-Richtlinie 94/80 wurde für Luxemburg eine Ausnahme verankert, weil fast ein Drittel der Bevölkerung im wahlberechtigten Alter Angehörige anderer EU-Staaten waren. Luxemburg verlangte daher zunächst einen Aufenthalt von sechs Jahren für das aktive und zwölf Jahren für das passive Wahlrecht als Voraussetzung für die Wahlteilnahme. Nach den Kommunalwahlen 1999, an denen erstmals EU-Staatsangehörige teilnehmen durften, wurden die Voraussetzungen für die Wahlteilnahme sowohl für das aktive als auch das passive Wahlrecht auf fünf Jahre reduziert. Ängste hinsichtlich einer "Polarisierung zwischen den Listen luxemburgischer und ausländischer Kandidaten", die 1994 als Begründung für die Ausnahmeregelung angeführt worden waren, schienen überwunden. 2003 führte Luxemburg darüber hinaus das Wahlrecht für Drittstaatsangehörige nach fünfjährigem Aufenthalt in Luxemburg ein.

In welchen EU-Mitgliedstaaten dürfen Drittstaatsangehörige wählen?

15 von 28 EU-Mitgliedstaaten erlauben bestimmten Gruppen von im Land lebenden Drittstaatsangehörigen die Teilnahme an kommunalen Wahlen. Diese Staaten sind Belgien, Dänemark, Estland, Finnland, Irland, Litauen, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, Schweden, die Slowakei, Slowenien, Spanien, Ungarn und das Vereinigte Königreich. Vier dieser Staaten - Estland, Litauen, Slowenien und Ungarn - erlauben es Drittstaatsangehörigen nicht, sich als Kandidaten bei den Kommunalwahlen aufstellen zu lassen (passives Wahlrecht). Sechs EU-Mitgliedstaaten haben das Wahlrecht für bestimmte ausländische Staatsangehörige auch auf Wahlen auf regionaler Ebene ausgedehnt: Dänemark, Portugal, Schweden, die Slowakei, Ungarn und das Vereinigte Königreich. Die 13 EU-Staaten, die Drittstaatsangehörige von der Wahlteilnahme ausschließen, sind Bulgarien, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Lettland, Malta, Österreich, Polen, Rumänien, die Tschechische Republik und Zypern.

Bedingungen für die Wahlteilnahme

Mitgliedstaaten, die Drittstaatsangehörigen das kommunale Wahlrecht zugesprochen haben, begrenzen dieses Recht auf der Basis von mindestens einer von vier verschiedenen Bedingungen: 1) Aufenthaltsdauer, 2) Registrierung im Wählerverzeichnis, 3) spezieller Aufenthaltsstatus oder 4) Gegenseitigkeit. Einige Staaten setzen mehrere dieser Bedingungen voraus. Zum Beispiel fordert Belgien einen fünfjährigen Aufenthalt im Land und eine Registrierung im Wählerverzeichnis. Portugal setzt Aufenthaltsdauer, Gegenseitigkeit und Registrierung voraus.

Die Aufenthaltsdauer, die erforderlich ist, bevor ein Drittstaatsangehöriger an Wahlen teilnehmen darf, schwankt zwischen drei Jahren in Dänemark, Estland, Portugal und Schweden; vier Jahren in Finnland und fünf Jahren in Belgien, Luxemburg und den Niederlanden. In Irland und dem Vereinigten Königreich gelten für Staatsangehörige und Ausländer dieselben Aufenthaltsbedingungen bzw. Wohnsitzvoraussetzungen.

Fünf Staaten – Estland, Litauen, die Slowakei, Slowenien und Ungarn, – erlauben nur Drittstaatsangehörigen, die eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis oder einen Langzeitaufenthaltsstatus haben, die Wahlteilnahme. Diese Bedingung schränkt den Kreis der wahlberechtigten Drittstaatsangehörigen erheblich ein, weil der vorausgesetzte Status nur unregelmäßig oder nur an bestimmte Zuwanderergruppen (z.B. Angehörige der eigenen ethnischen Volksgruppe) vergeben wird und das im Allgemeinen auch nur nach einem fünfjährigen oder längeren rechtmäßigen Aufenthalt im Land. Mehrere Mitgliedstaaten setzen voraus, dass sich ausländische Wähler bei den lokalen Behörden registrieren lassen. In Irland, den Niederlanden, den nordischen Staaten und dem Vereinigten Königreich reicht eine einfache Registrierung vergleichbar mit der Anmeldung von Staatsangehörigen beim Einwohnermeldeamt im Falle eines Umzugs aus. Der Registrierungsprozess kann jedoch auch zu einer enormen Hürde für ausländische Staatsangehörige werden, die von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen wollen. Belgien setzt voraus, dass Ausländer einen Antrag auf Aufnahme in das Wählerregister stellen und eine Erklärung unterzeichnen, in der sie geloben, die belgische Verfassung und das belgische Recht zu achten.

Die Tschechische Republik, Malta, Portugal und Spanien wenden die Bedingung der Gegenseitigkeit an. In der Praxis führt dies zu einer weitreichenden Beschränkung oder de facto Inexistenz des Wahlrechts. Die Tschechische Republik und Malta haben die Gegenseitigkeitsbedingung in ihrer Verfassung verankert. Da sie aber keine bilateralen Abkommen mit Drittstaaten geschlossen haben, können Drittstaatsangehörige in diesen beiden Mitgliedstaaten nicht an Wahlen teilnehmen. Portugal hat bilaterale Verträge über das gegenseitige Zugeständnis des Wahlrechts mit mehr als zehn Ländern außerhalb der EU abgeschlossen. Spanien hat bilaterale Abkommen mit mehreren lateinamerikanischen Staaten und mit Norwegen unterzeichnet. Ein Sonderbotschafter wurde benannt, dessen Aufgabe es ist, ähnliche Abkommen mit weiteren Staaten außerhalb der EU zu verhandeln. Dieser Ansatz verlangt nicht nur diplomatisches Engagement. Das Wahlrecht von Drittstaatsangehörigen hängt darüber hinaus von der Bereitschaft der Regierungen ihrer Herkunftsländer ab, derartige Abkommen zu schließen. Undemokratische Länder mögen nicht geneigt sein, solche Abkommen zu unterzeichnen. Das führt dazu, dass nur Zuwanderer aus bestimmten Drittstaaten an Wahlen teilnehmen dürfen und andere (häufig die Mehrheit) von der Wahlteilnahme ausgeschlossen bleiben, was als ungerechtfertigt empfunden werden kann.

Argumente für und gegen die Ausweitung des Wahlrechts auf im Land lebende ausländische Staatsangehörige

Das Zugeständnis des Wahlrechts für im Land lebende ausländische Staatsangehörige ist ein sichtbares Bekenntnis zur Einbeziehung und Gleichbehandlung von Zuwanderern im öffentlichen Leben. Innerhalb von Staaten gibt es jedoch unterschiedliche Meinungen darüber, wie sehr die Inklusion von Zuwanderern gewünscht ist und welche Werte grundlegend für die nationale Identität sind. Die Hauptargumente, die für die Übertragung des Wahlrechts auf im Land lebende ausländische Staatsangehörige sprechen, lauten:

• "No taxation without representation." Alle Mitglieder einer Gemeinschaft, die regelmäßig Steuern zahlen, sollen in politischen Organen, die darüber entscheiden, wie öffentliche Gelder ausgegeben werden und verbindliche Regeln für alle Einwohner aufstellen, repräsentiert sein.

• Gleichbehandlung aller Einwohner eines Landes. Je länger Ausländer in einem Land leben, desto schwieriger wird es, ihren Ausschluss von öffentlichen Entscheidungsprozessen zu rechtfertigen.

• Das Zugeständnis des Wahlrechts fördert die politische Partizipation von Zuwanderern und somit auch ihre Integration in die Aufnahmegesellschaft.

• Zuwanderer sind dauerhafte Mitglieder einer Gesellschaft. Das Zugeständnis des Wahlrechts sendet eine wichtige symbolische Botschaft an die Mehrheitsgesellschaft: Langfristig aufenthaltsberechtigte Zugewanderte werden im Land verbleiben und als (zukünftige) Mit- und Staatsbürger wahrgenommen.

• Weg zur Staatsbürgerschaft. Das Recht zur Teilnahme an kommunalen Wahlen ermutigt Ausländer, sich einbürgern zu lassen, damit sie auch an nationalen Wahlen teilnehmen und Positionen im öffentlichen Dienst einnehmen dürfen.

Die Hauptargumente von Gegnern des Wahlrechts für ausländische Staatsangehörige lauten:

• Das (aktive und passive) Wahlrecht sollte ein verdientes Privileg sein. Es ist per Definition an die Nationalität gekoppelt und daher sollten nur Staatsangehörige an politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen mitwirken.

• Verhinderung ausländischen Einflusses. Regierungen der Herkunftsländer der Zuwanderer könnten über ihre Staatsangehörigen politische Prozesse im Aufnahmeland beeinflussen.

• Bildung ethnischer Parteien verhindern. Wenn bestimmte Zuwanderergruppen ihre eigenen politischen Parteien gründen, dann könnte dies traditionelle etablierte Parteien schwächen.

• Zuwanderer sollten existierende Kräfteverhältnisse nicht durcheinander bringen dürfen. Das Zugeständnis des Ausländerwahlrechts könnte bestehende Machtverhältnisse durcheinander bringen, da einige Parteien stärker von den Stimmen der Zuwanderer profitieren würden als andere.

• Domino-Effekt. Ist es ausländischen Staatsangehörigen erst einmal erlaubt, an Kommunalwahlen teilzunehmen, dann werden die Argumente, sie von nationalen Wahlen auszuschließen, schwächer. Einige argumentieren, dass das Wahlrecht auf nationaler Ebene widerstreitende Loyalitäten schaffen könnte.

• Das Zugeständnis des Wahlrechts minimiert das Interesse der Zuwanderer an einer Einbürgerung. Statt der Einführung des Ausländerwahlrechts sollte die Einbürgerung gefördert werden.

Einige dieser Gegenargumente haben eine lange Tradition. In der Vergangenheit wurden sie auch angebracht um Arbeiter, Frauen und junge Menschen vom Wahlrecht auszuschließen.

Wie jemand eine Gemeinschaft (Nation) oder einen Staat definiert, wirkt sich oftmals auch darauf aus, wie diejenige Person zum Ausländerwahlrecht steht. Befürworter tendieren zu einem liberalen Blick und einer offenen Vorstellung des Staates oder des Staatsvolkes. Gegner vertreten eher ein kommunitaristisches Staatsverständnis: Nur die jeweiligen Mitglieder (Staatsangehörige) sollten darüber entscheiden, wer Teil der Gemeinschaft ist. Diese Perspektive korrespondiert mit einer geschlosseneren, defensiveren oder auch ethnisch-homogenen Vorstellung von Nationalstaaten.

In der Einleitung wurde beobachtet, dass sich Ideen über die Erwünschtheit der politischen Partizipation von Ausländern in Europa im Laufe der Zeit gewandelt haben. Ideologische Argumente für und gegen die Ausweitung des kommunalen Wahlrechts können nur in der (öffentlichen) Diskussion erprobt werden. Empirische Argumente über die Effekte des Ausländerwahlrechts werden im letzten Teil dieses Kurzdossiers diskutiert.

Wann wurde das kommunale Ausländerwahlrecht eingeführt?

Im Vereinigten Königreich entstand das Ausländerwahlrecht im Zusammenhang mit der Errichtung des Commonwealth vor dem Zweiten Weltkrieg. In Irland wurde das kommunale Ausländerwahlrecht 1963 eingeführt. In den fünf Staaten der Nordischen Union (Dänemark, Finnland, Island, Norwegen, Schweden) entwickelte sich während der 1970er und 1980er Jahre ein Konsens im Hinblick auf dieses Thema. Nach einigen Jahren, in denen das kommunale Ausländerwahlrecht nur Angehörigen der anderen nordischen Staaten zugestanden wurde, wurde es schließlich auch auf alle ausländischen Staatsangehörigen übertragen. Diese Entwicklung geht zeitlich dem in den 1990er Jahren eingeführten Wahlrecht von EU-Staatsangehörigen, die in einem anderen Mitgliedsland leben, voraus. Die relevante Klausel in der spanischen Verfassung stammt aus dem Jahr 1978. Die Niederlande führten das Ausländerwahlrecht 1985 vor der Ratifizierung des Maastrichter Vertrags ein, nachdem eine Verfassungsreform 1983 dafür den Weg frei gemacht hatte. Litauen, Slowenien und die Slowakei erlaubten Drittstaatsangehörigen die Wahlteilnahme im Jahr 2002 und führten dieses Recht damit bereits vor ihrem EU-Beitritt ein, Luxemburg folgte 2003 und Belgien 2004.

Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers "Interner Link: Wahlrecht und politische Partizipation von Migranten in Europa".