"Das Anerkennungsgesetz ist ein Meilenstein in der Integrationspolitik", betonte Bundesbildungsministerin Annette Schavan anlässlich des Inkrafttretens des Anerkennungsgesetzes (BAMF 2012b). Tatsächlich gab es im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses jedoch schon vielfach Kritik an den zu kurz greifenden Regelungen des Gesetzes. SPD-Bundestagsabgeordneter Sven Schulz nannte den Gesetzesentwurf am 29. September 2011 beispielsweise "leichtgewichtig" und schlussfolgerte in seiner Rede im Bundestag, dass "dieses Gesetz (…) ein Fortschritt [sei], doch es werde so nicht zu dem erhofften echten Fortschritt führen" (Bundestagsdrucksache 17/15445). Der folgende Abschnitt erläutert die von Oppositionspolitikern und Akteuren aus der Praxis kritisierten Aspekte, die durch das Anerkennungsgesetz gegenüber der bisherigen Praxis nicht verbessert werden.
Fachgesetze
Auch wenn das Gesetz eine rechtliche Grundlage für alle Anerkennungssuchenden schafft, werden durch die subsidiäre Regelung, die das jeweilige Fachrecht über das BQFG stellt, in bestimmten Bereichen weiterhin Drittstaatsangehörige gegenüber EU-Bürgern/EU-Bürgerinnen und Spätaussiedlern/Spätaussiedlerinnen benachteiligt. Das Fachrecht der Rechtsanwälte, die Bundesrechtsanwaltsordnung, regelt beispielsweise, dass nur EU-Staatsangehörige und Spätaussiedler/-innen Anspruch auf ein Anerkennungsverfahren haben. Desweiteren wird in § 4 der Bundesrechtsanwaltsordnung konstatiert, dass das BQFG nicht angewendet werden soll. Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte aus Drittstaaten werden dadurch weiterhin vom rechtlichen Anspruch auf ein Verfahren ausgeschlossen Dies kann auch der allgemeine Rechtsanspruch auf ein Anerkennungsverfahren, der im BQFG verankert ist, nicht ändern (Lembert 2011: 9).
Akademiker/-innen im nicht reglementierten Bereich
Laut BQFG besteht grundsätzlich die Möglichkeit der Anerkennung bei reglementierten und bei nicht reglementierten Berufen. Jedoch regelt das "Anerkennungsgesetz" im akademischen Bereich nur diejenigen Hochschulabschlüsse, die in Deutschland zur Aufnahme eines reglementierten Berufes führen. Akademiker/-innen, die einen nicht reglementierten Beruf ergreifen möchten (bspw. Ökonomen oder Sozialwissenschaftler), können ihren Abschluss weiterhin nur von der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen (ZAB) bewerten lassen (BMBF 2012). Dies stellt eine Benachteiligung im Vergleich zu den anderen Berufsgruppen dar.
Ländergesetze
Der Geltungsbereich des Anerkennungsgesetzes erstreckt sich nicht auf diejenigen Berufe, die auf Landesebene geregelt sind, also beispielsweise der Beruf des Ingenieurs, des Erziehers oder des Lehrers. Für diese Berufe müssen die einzelnen Bundesländer noch eigene Rechtslagen für die Anerkennung im Ausland erworbener Abschlüsse schaffen. Ein erster Schritt erfolgte diesbezüglich vom Stadtstaat Hamburg. Die Behörde für Schule und Berufsbildung (BSB) und die Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration (BASFI) haben einen Referentenentwurf erarbeitet, den der Hamburgische Senat voraussichtlich im Sommer 2012 beschließen wird. Dieser Entwurf trägt den Titel "Hamburgisches Gesetz über die Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen" (HmbABQG) und basiert auf der Vorlage des Bundesanerkennungsgesetzes BQFG und einem von der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Anerkennung erarbeiteten "Mustergesetz".
Übertragbarkeit
Mit den Ländergesetzen hängt die Frage nach der Übertragbarkeit der Anerkennungsentscheidung zusammen. Das BQFG spart die Frage nach der Übertragbarkeit von Bewertungsentscheidungen von einem Bundesland auf ein anderes aus. Da das BQFG ein Bundesgesetz ist, dessen Geltungsbereich sich somit auf das gesamte Bundesgebiet erstreckt, können bundesrechtlich geregelte Berufe auch in Bundesländern ausgeübt werden, in denen die Anerkennungsentscheidung selbst nicht getroffen wurde. Im Bereich der landesrechtlich geregelten Berufe gelten Bestätigungen der Gleichwertigkeit eines ausländischen mit einem inländischen Abschluss grundsätzlich weiterhin nur in demjenigen Bundesland, das die Entscheidung getroffen hat (Maier et al. 2012: 14). Ein in Ghana erworbenes und in Bayern als gleichwertig anerkanntes Lehramtsexamen berechtigt seinen Inhaber bzw. seine Inhaberin nicht, außerhalb Bayerns zu arbeiten. In landesrechtlich geregelten Berufsfeldern liegt es im Verantwortungsbereich der Länder, ihre Landesgesetze so aufeinander abzustimmen, dass ein Anerkennungsbescheid bundesweite Gültigkeit erlangt (AG 2011: 7). Ein gemeinsames Vorgehen der Länder ist hierbei wichtig, um vergleichbare und unbürokratische Anerkennungs- und Bewertungsverfahren zu entwickeln, die eine transparente und einheitliche Rechtslage gewährleisten.
Beratung und Begleitung
Den von verschiedenen Parteien geforderten Rechtsanspruch auf Beratung und Begleitung vor, während und nach dem Anerkennungsverfahren regelt das Gesetz nicht (Bundestagsdrucksache 17/6919, Bundestagsdrucksache 17/6271). Dabei bildet gerade die Beratung von Anerkennungssuchenden eine elementare Basis für die Antragstellung, ohne die die Betroffenen auch nach Inkrafttreten des BQFG Schwierigkeiten haben dürften, sich gezielt zu informieren und zu orientieren. Dies verdeutlicht auch ein Bericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) über die Servicestelle Anerkennung im Saarland: "Die Unterstützungsleistung der Servicestelle ist der erste und grundlegende Schritt in Richtung erfolgreiche Arbeitsmarktintegration" (BAMF 2011: 36). Manche Bundesländer haben eigenständig Strukturen geschaffen, die Anerkennungssuchende unterstützen. Zu nennen ist hier insbesondere die Zentrale Anlaufstelle Anerkennung (ZAA) in Hamburg, die seit Oktober 2010 Zuwandernde mit im Ausland erworbenen Bildungsabschlüssen berät. Darüber hinaus erfolgt im Rahmen des vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) eingesetzten bundesweiten Förderprogramms "Netzwerk Integration durch Qualifizierung" (IQ-Netzwerk) seit Juli 2011 der Aufbau von Erstanlaufstellen in allen Bundesländern, um eine flächendeckende persönliche Beratung zu ermöglichen. Die Bundesregierung lehnte die gesetzliche Verankerung des Beratungsanspruchs mit der Begründung ab, dass "es bereits nach dem SGB III einen Rechtsanspruch auf arbeitsmarktbezogene Beratung durch die Arbeitsverwaltung gibt, die bei Bedarf auch Anerkennungsfragen umfasst" (Bundestagsdrucksache 17/7382: 12). In der Praxis hat sich aber gezeigt, dass eine umfassende Beratung einen der wichtigsten Bausteine für eine erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt darstellt. "Erst in der Beratung eröffneten sich berufliche Perspektiven, die umsetzbar und realisierbar sind" bestätigt auch der Bericht über die Anerkennungsberatung im Saarland (BAMF 2011: 23). Insbesondere sei, so der Bericht weiter, die Beratung nach Abschluss des Anerkennungsverfahrens weiterzuführen, um Möglichkeiten der Weiterbildung, des Quereinstiegs, berufsbezogener Sprachkurse oder Bewerbungstrainings aufzuzeigen. Denn: ein erfolgreich verlaufenes Anerkennungsverfahren, das mit der Bestätigung der Gleichwertigkeit der im Ausland erworbenen Berufsqualifikation endet, reicht für eine erfolgreiche Integration in den Arbeitsmarkt allein oft nicht aus (BAMF 2011: 14).
Anpassungsqualifizierungen
Definition
Wird im Rahmen eines Anerkennungsverfahrens von im Ausland erworbenen Berufsqualifikationen eine Teilanerkennung ausgesprochen, können die festgestellten Defizite durch Anpassungsmaßnahmen (auch Anpassungsqualifizierungen genannt) ausgeglichen werden. Diese umfassen zum Beispiel Lehrgänge oder Praktika. Das erfolgreiche Absolvieren einer Anpassungsmaßnahme führt ohne abschließende Prüfung zu einer vollständigen Anerkennung der im Ausland erworbenen Berufsqualifikation (Hillenbrand et al. 2010: 23).
Das BQFG legt für reglementierte Berufe
Finanzierung
Auch die Finanzierung der Anpassungsqualifikationen ist bislang nicht hinreichend geklärt. Es wird davon ausgegangen, dass nur wenige Zuwandernde, die ihre mitgebrachten Qualifikationen anerkennen lassen wollen, die Nachqualifizierungsmaßnahmen selbstständig finanzieren können. Die Agentur für Arbeit übernimmt bei der Gleichwertigkeitsfeststellung anfallende Kosten für arbeitslose Erwerbsfähige, beispielsweise für Übersetzungen, Beglaubigungen und Gutachten, oder wenn die Anerkennungsstelle für die Gleichwertigkeitsfeststellung Gebühren erhebt (Knabe 2011: 6). Ein gutes Beispiel für ein alternatives Finanzierungsmodell bietet das bereits existierende Stipendienprogramm des Stadtstaats Hamburg, das alle Zuwanderer und Zuwanderinnen mit ausländischen Abschlüssen unterstützt, die nicht von den Angeboten der Agentur für Arbeit erreicht werden. Dieses Stipendienprogramm greift weiter als die Unterstützung der Agentur für Arbeit, indem es auch die Deckung des Lebensunterhalts gewährleistet. Es besteht zu 50 Prozent aus einem Darlehen, das zurückgezahlt werden muss und zu 50 Prozent aus einem nicht zurückzuzahlenden Zuschuss. Zusätzlich zu diesem Stipendium können Gelder für weitere Kosten, bspw. Lernmittel, Kurs- oder Prüfungsgebühren beantragt werden (vgl. Externer Link: www.diakonie-hamburg.de). Es wird befürchtet, dass eine fehlende finanzielle Unterstützung im Hinblick auf Anpassungsqualifizierungen das Scheitern vieler Anerkennungsverfahren verursachen und nur ein Bruchteil der Bildungsausländer/-innen vom BQFG profitieren könnte. Michael Gwosdz von der Zentralen Anlaufstelle Anerkennung in Hamburg drückt dies so aus: "Die Tür zum Arbeitsmarkt ist jetzt offen. Aber viele werden es nicht über die Türschwelle schaffen" (Kaufmann 2012). Um allen Betroffenen gleiche Chancen zu ermöglichen und damit die Bundesrepublik Deutschland das Fachkräftepotenzial aus dem Ausland umfassend ausschöpfen kann, wird sowohl aus den Reihen der Politik, als auch von Akteuren aus der Praxis die Einrichtung eines (Bundes-)Förderprogrammes gefordert, das anfallende Kosten trägt, sowie den Lebensunterhalt sichert (Lembert 2011: 11, Bundestagsdrucksache 17/6919, Bundestagsdrucksache 17/6271).
Einheitlichkeit und Transparenz
Nicht nur die landesrechtlich geregelten Berufe fallen in den Zuständigkeitsbereich der Länder, sondern auch die Implementierung des "Anerkennungsgesetzes" in allen anderen Berufen. Das BQFG schafft daher – obwohl es Richtlinien zur Vereinheitlichung der Anerkennungsverfahren beinhaltet – keine bundesweit einheitliche Anerkennungs- und Bewertungspraxis. Auch die große Anzahl an Anerkennungsstellen und die damit verbundenen unübersichtlichen Zuständigkeiten vermag das Gesetz nicht zu reduzieren. Es sieht zwar grundsätzlich die Möglichkeit der Zuständigkeitsbündelung vor, kann diese aber nicht zwingend durchsetzen (AG 2011: 7).
Dieser Text ist Teil des Kurzdossiers
