Politische Partizipation von Migrantinnen und Migranten | Dossier Migration | bpb.de

Einleitung

In Deutschland leben rund 82,2 Millionen Menschen. Davon haben rund 8,7 Millionen, also gut zehn Prozent, keine deutsche Staatsbürgerschaft; sie sind laut Gesetz Ausländer. Der Anteil der Bevölkerung mit Migrationshintergrund lag 2015 mit rund 17,1 Millionen bei gut 21 Prozent. Migrantinnen und Migranten machen damit eine ernstzunehmende Größe in der Gesellschaft aus. Doch haben sie auch die gleichen Möglichkeiten der politischen Partizipation wie die Mehrheitsbevölkerung? Dieser Artikel befasst sich mit den Möglichkeiten und Grenzen der politischen Partizipation von Migrantinnen und Migranten, die in der Bundesrepublik Deutschland leben.

Integration durch politische Partizipation?

Die Interner Link: Integration von Migrantinnen und Migranten ist eine wichtige gesellschaftliche und politische Aufgabe. Als Grundelement des demokratischen Gesellschaftssystems kommt der politischen Partizipation und der Mitbestimmung im politischen System eine besondere Bedeutung zu.

Grundsätzlich lässt sich zwischen informeller und formaler politischer Partizipation unterscheiden:

• Die informelle politische Partizipation umfasst z.B. Proteste, Demonstrationen, Bürgerinitiativen, ehrenamtliche Tätigkeiten in (politischen) Vereinen, Verbänden oder Interessenvertretungen oder bürgerschaftliches Engagement. Sie steht den Bürgern in Deutschland ohne Ansehen der Staatsangehörigkeit offen.

• Die formale politische Partizipation ist stärker gesetzlich reglementiert. Ihre wichtigsten Formen in einer repräsentativen Demokratie sind das aktive und passive Wahlrecht, also das Recht zu wählen und das Recht gewählt zu werden. Sie ist im Grundsatz an die deutsche Staatsangehörigkeit gebunden.

Die Möglichkeit der politischen Partizipation auf allen Ebenen (Bund, Länder und Kommunen) ist in der Bundesrepublik Deutschland an die vollen Bürgerrechte, und damit an die deutsche Staatsbürgerschaft gebunden. Millionen Bürger bleiben daher derzeit von Kommunal-, Landtags- und Bundestagswahlen, und damit von zentralen Elementen der politischen Willensbildung ausgeschlossen. Dem kommunalen Wahlrecht kommt eine besondere Bedeutung zu, da viele politische Entscheidungen, die Migrantinnen und Migranten direkt betreffen, in den Kommunen gefällt werden.

Da aber eine vollständige politische Partizipation nur durch die gleichberechtigte Teilnahme an Wahlen erreicht wird, kann der Ausschluss von Migrantinnen und Migranten ohne deutsche Staatsangehörigkeit aus dem politischen System als "Demokratiedefizit" gewertet werden. Ohne Einbezug der Migrantinnen und Migranten in (kommunal)politische Entscheidungen bilden die bestehenden repräsentativen Institutionen immer weniger die realen Verhältnisse in der Bevölkerung ab. Daher wird seit Jahrzehnten über eine Ausweitung des Kommunalwahlrechts auf Ausländer, als ein erster Schritt zu einer vollen politischen Partizipation diskutiert.

Befürworter versprechen sich einen wichtigen Impuls für die Integration, da viele Ausländer bereits in der dritten Generation in Deutschland leben, Steuern und Sozialversicherungsabgeben zahlen und Unternehmen gegründet haben.

Die Gegner eines Kommunalwahlrechts für Drittstaatler sehen gerade im Wahlrecht einen wichtigen Anreiz, die deutsche Staatsbürgerschaft zu beantragen.

Politische Partizipationsmöglichkeiten von Migranten in Deutschland

Wenngleich also Ausländer eigentlich von Wahlen in Deutschland ausgeschlossen sind, gibt es dennoch Ausnahmen.

Migrantinnen und Migranten aus EU Ländern

Eine Ausnahme bilden Interner Link: Migrantinnen und Migranten aus EU-Ländern. In Folge des Interner Link: Maastrichter Vertrags 1992 war das aktive und passive Wahlrecht auf kommunaler Ebene von Staatsangehörigen der damaligen Europäischen Gemeinschaft in das Grundgesetz eingefügt worden. Bis 1995 wurden die Kommunalverfassungen und -wahlordnungen der Bundesländer entsprechend angepasst. Seither sind Bürger der Europäischen Union bei Wahlen zum Gemeinde- oder Stadtrat, zum Kreistag, Stadtbezirks- oder Ortsrat sowie bei Bürgermeister- oder Landratswahlen deutschen Staatsbürgern gleichgestellt und besitzen an ihrem Hauptwohnsitz das aktive und passive Wahlrecht. Mit dem 2009 in Kraft getretenen Interner Link: Lissabon-Vertrag wurde in Artikel 20 AEUV eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Bürger der EU ist, wer die Staatsbürgerschaft eines Mitgliedstaates besitzt. Diese haben neben dem Kommunalwahlrecht das Recht, bei Europawahlen ihre Stimme abzugeben. Laut einer Pressemeldung der Europäischen Kommission (2012) machen nur rund zehn Prozent der EU Bürger von ihrem Wahlrecht Gebrauch. Eine Erweiterung der politischen Beteiligungsrechte auf Landes- oder Bundesebene ist zurzeit nicht vorgesehen.

Drittstaatler – Migrantinnen und Migranten aus nicht-EU-Ländern

Eine Ausweitung des Kommunalwahlrechts auf Interner Link: Drittstaatler (Zugewanderte die weder die deutsche Staatsbürgerschaft noch eine Unionsbürgerschaft besitzen) ist in Deutschland derzeit nicht absehbar. Damit bleiben die politischen Partizipationsmöglichkeiten für diese Gruppe auf informelle Beteiligungsmöglichkeiten sowie auf Ausländer- bzw. Integrationsbeiräte beschränkt.

Ausländerbeiräte und Integrations(bei)räte

Ausländerbeiräte, Integrationsbeiräte oder Integrationsräte bilden für Drittstaatler das einzige Mittel, über Wahlen demokratisch legitimiert Einfluss auf die Politik zu nehmen. Ab Mitte der 1980er Jahre wurden Ausländerbeiräte in Reaktion auf die zunehmende Zahl ausländischer Einwohner, die dauerhaft oder zumindest längerfristig in Deutschland leben, eingerichtet, um die soziale, politische und rechtliche Integration und die Beteiligung an kommunalen Entscheidungsprozessen zu fördern.

Aktiv und passiv wahlberechtigt zu den Beiräten sind in der Regel alle volljährigen Ausländer (Drittstaatler und Unionsbürger), wenn sie ihren Hauptwohnsitz seit mindestens drei Monaten in der jeweiligen Kommune haben. Die Eintragung in das WählerInnenverzeichnis erfolgt i.d.R. von Amts wegen. Auch eingebürgerte Migrantinnen und Migranten – also deutsche Staatsangehörige - sind abhängig von den jeweiligen Kommunalverfassungen wahlberechtigt und/oder wählbar. Die Eintragung in das WählerInnenverzeichnis erfolgt für eingebürgerte Migrantinnen und Migranten auf Antrag.

Ausländerbeiräte

Die Zusammensetzung und Aufgabenstellung der Ausländerbeiräte unterscheiden sich zwischen den Bundesländern und auch innerhalb der einzelnen Länder erheblich. Die Bildung von Ausländerbeiräten wird als Teil der kommunalen Selbstverwaltung durch das jeweilige Landesrecht auf die Gemeinden übertragen. Ihre Aufgabe ist es, in beratender Funktion bei Belangen, die Menschen mit Migrationshintergrund betreffen, wie z.B. interkultureller Austausch, Mehrsprachigkeit oder Diskriminierung, mitzuwirken. Sie besitzen jedoch selber keine Entscheidungskompetenz. Daher ist auch die Anbindung an die kommunalen Gremien und somit der politische Einfluss in den einzelnen Städten und Gemeinden sehr unterschiedlich.

Probleme der Ausländerbeiräte

Da Ausländerbeiräte in der Regel nur eine beratende Funktion und kein eigenes Stimmrecht besitzen, bleiben Migrantinnen und Migranten letztlich doch von den Entscheidungsprozessen in der Kommune ausgeschlossen. Den politischen Entscheidungsträgern bleibt überlassen, ob sie Empfehlungen des Ausländerbeirats umsetzen und ernst nehmen oder nicht.
Zu weiteren Problemen können Sprachbarrieren, geringe politische Erfahrung und fehlende Netzwerke auf kommunalpolitischer Ebene bei den Beiratsmitgliedern führen. Erschwerend kommt hinzu, dass Ausländerbeiräte und potenzielle Kandidatinnen und Kandidaten oft nicht über genügend Ressourcen verfügen, um z.B. effektive Öffentlichkeitsarbeit oder Wahlkampf zu betreiben.

So werden Ausländerbeiräte eher gering akzeptiert und sind teilweise wenig im Bewusstsein der Migrantinnen und Migranten verankert. Folge ist eine geringe Wahlbeteiligung, die in einigen Kommunen seit Jahrzehnten unter 20 Prozent liegt. Durch eine geringe Wahlbeteiligung geht letztlich auch die Legitimation verloren, Interessenvertretung für die ausländische Bevölkerung zu sein.

Erfolgreiche Reformbestrebungen: Die Integrations(bei)räte

Viele Ausländerbeiräte wurden in den letzten Jahren in sogenannte Integrationsräte und Integrationsbeiräte umgestaltet.

Sie verfügen über eigene Entscheidungskompetenz und sind deutlich stärker in die Kommunalverwaltung und politischen Entscheidungsprozesse eingebunden. Erreicht wird dies durch eine veränderte Zusammensetzung:

• Bei Integrationsräten wird ein Teil der Mitglieder wie bisher von den Wahlberechtigten gewählt. Ein weiterer Teil wird von den im Rat vertretenen Fraktionen entsandt.
  

• Integrationsbeiräte werden von Mitgliedern des Stadtrats, Vertretern verschiedener Interner Link: Migrantenorganisationen, Wohlfahrtsverbänden und weiteren Institutionen, Fachleuten und Einzelpersonen, die mit Integrationsthemen befasst sind, gebildet.

Untersuchungen zeigen, dass durch die Arbeit der Räte Zugewanderte besseren Zugang zu Ressourcen (z.B. Sozialwohnungen oder Bildung) in der Kommune erhalten und der interkulturelle Austausch sowie das friedliche Zusammenleben durch Stadtteilarbeit (z.B. Ausrichtung interkultureller Feste) aktiv gefördert werden.

Festhalten lässt sich, dass Ausländerbeiräte, Integrationsräte und Integrationsbeiräte auf der kommunalen Ebene nützliche Instrumente sind, um die Interessen der Bevölkerung mit Migrationshintergrund in den kommunalpolitischen Willensbildungsprozess einzubringen. Das Defizit an politischen Partizipationsmöglichkeiten für Drittstaatler können sie trotz allem nicht ausgleichen.

Ein exemplarischer Blick über den "Tellerrand" – Nachbarn in Europa

Das Ausländerwahlrecht war vor dem Aufkommen des Nationalismus weit verbreitet. Erst mit Zunahme nationalistischer Ideologien zu Anfang des 19. Jahrhunderts wurde es beschränkt. Eine Beschränkung des Wahlrechts für Zugezogene entspricht jedoch schon lange nicht mehr der globalisierten Gesellschaft und einem freiheitlichen, demokratischen Staatswesen. So ist seit den 1980er-Jahren in Europa ein eindeutiger Trend zu beobachten, das Wahlrecht für Drittstaatler einzuführen. Dabei zählt die Bundesrepublik Deutschland inzwischen unter den 28 Mitgliedstaaten der EU zu einer Minderheit von zwölf Staaten, die Drittstaatlern kein Wahlrecht einräumen.

In Schweden wurde das kommunale Wahlrecht für Ausländer bereits 1975 eingeführt und wird dort bis heute als ein wichtiger Schritt zur Integration gesehen. Es folgten Dänemark (1981), Niederlande (1985) und Finnland (1991). In Folge der Unterzeichnung der Maastrichter Verträge 1992 führten neun weitere Staaten ebenfalls das Kommunalwahlrecht für Drittstaatler ein: Estland (1997), Litauen (2002), Slowenien (2002), Luxemburg (2003), Slowakei (2003), Belgien (2004), Ungarn (2004), Irland (2010) und Griechenland (2010).

In Portugal, Spanien und Großbritannien ist das Kommunalwahlrecht an gegenseitige, bilaterale Abkommen mit den jeweiligen Herkunftsstaaten der Drittstaatler gebunden. Zumeist handelt es sich dabei um ehemalige Kolonien bzw. im Fall von Großbritannien um das Commonwealth.

Das passive Wahlrecht, also sich als Drittstaatler bei Kommunalwahlen als Kandidaten aufstellen zu lassen, gewähren zehn Länder (siehe Tabelle). In sieben Ländern ist die Teilnahme an Wahlen auf regionaler Ebene und in zwei Ländern, Großbritannien und Portugal, sogar auf nationaler Ebene möglich.

Das Wahlrecht der Drittstaatler kann abhängig sein von:

• der Dauer des Aufenthalts im Land
  

• einem bestimmten Aufenthaltsstatus
  

• bestimmten Registrierungsverfahren

Möglich ist das durch eine andere Vorstellung von Staatlichkeit bzw. nationaler Identität, weshalb beispielsweise auch der Zugang zur Staatsbürgerschaft leichter möglich ist.

Tabelle: Wahlrecht von Drittstaatsangehörigen in den EU-Mitgliedstaaten

EU-Mitgliedstaat	Aktives Kommunal- wahlrecht für (einige) Drittstaats- angehörige	Passives Kommunal- wahlrecht für (einige) Drittstaats- angehörige	Aktives Wahlrecht bei regionalen Wahlen	Aktives Wahlrecht bei nationalen Wahlen
Belgien	Ja	Nein	Nein	Nein
Bulgarien	Nein	Nein	X	Nein
Dänemark	Ja	Ja	Ja	Nein
Deutschland	Nein	Nein	Nein	Nein
Estland	Ja	Nein	X	Nein
Finnland	Ja	Ja	X	Nein
Frankreich	Nein	Nein	Nein	Nein
Griechenland	Ja7	Ja7	Nein	Nein
Großbritannien	Ja	Ja	Ja	Ja
Irland	Ja	Ja	X	Nein
Italien	Nein	Nein	Nein	Nein
Kroatien	Nein	Nein	Nein	Nein
Lettland	Nein	Nein	X	Nein
Litauen	Ja	Nein	X	Nein
Luxemburg	Ja	Ja	X	Nein
Malta	Nein	Nein	X	Nein
Niederlande	Ja	Ja	Nein	Nein
Österreich	Nein	Nein	Nein	Nein
Polen	Nein	Nein	Nein	Nein
Portugal	Ja	Ja	Ja	Ja
Rumänien	Nein	Nein	X	Nein
Schweden	Ja	Ja	Ja	Nein
Slowakei	Ja	Ja	Ja	Nein
Slowenien	Ja	Nein	X	Nein
Spanien	Ja	Nein	Nein	Nein
Ungarn	Ja	Nein	Ja	Nein
Tschechische Republik	Nein	Nein	Nein	Nein
Zypern	Nein	Nein	X	Nein

Quelle: Franchise and electoral participation of third country citizens residing in EU and of EU citizens residing in third countries, Studie des EU-Parlament 2013