Der Terrorismus der RAF wird immer wieder als Angriff auf den deutschen Rechtsstaat beschrieben. Die Bundesrepublik habe vor ihrer bis dato größten innenpolitischen Herausforderung gestanden. Wie sah diese Herausforderung konkret aus?
Der Kampf um das Recht, insbesondere die Auseinandersetzung des Staates mit seinen prinzipiellen Gegnern, ist in der deutschen Staatstheorie seit Carl Schmitt als Inbegriff des Politischen qualifiziert worden. Die Entgegensetzung von Freund und Feind bezeichne die äußerste Existenzform und Bewährungsprobe des Politischen. Dessen letztes, aber auch notwendiges Mittel seien Krieg und Bürgerkrieg. Der Rechtsstaat erscheint geradezu als Antithese zu jenem Konzept. Er ist stets an das Recht gebunden; seine Mittel sind nicht Krieg, Kampf und Vernichtung, sondern Legalität, Zivilität und Anerkennung der Menschenwürde Aller, auch seiner entschlossensten Gegner. Im Sinne der älteren Staatstheorie erscheint das Recht auch als Instrument der Entpolitisierung. Im Rechtsstaat herrscht nicht der Zustand äußerster Desintegration, der Ausgrenzung und der prinzipiell unbegrenzten Mittel. Er ist vielmehr geprägt durch das Streben nach Integration, durch Legalität, Vorhersehbarkeit und tendenzielle Begrenzung staatlichen Handelns. Darin gründen seine Stärke – der Rechtsstaat überwindet Anarchie und Bürgerkrieg – wie auch seine Schwäche: Bei der Wahl der Instrumente in der Auseinandersetzung mit seinen Gegnern ist er nicht frei.
Hier nun setzte ein Kalkül der RAF ein: Sie wollte dem Rechtsstaat "die Maske herunterreißen"; ihn durch neuartige Kampfmethoden zwingen, gegen sein eigenes Recht zu handeln. Dadurch sollte nicht allein die Legitimation des Strafrechts oder des Strafprozessrechts, sondern diejenige der Bundesrepublik insgesamt erschüttert werden. Der neue, republikanische und demokratische Rechts- und Gesetzesstaat sollte als der alte, autoritäre und letztlich entfesselte Staat "entlarvt" werden.
Und tatsächlich: Das alte Recht war auf die neuen Herausforderungen nur zum Teil vorbereitet. Geiselnahmen zur Freipressung von Untersuchungs- oder Strafgefangenen, die Politisierung der Strafprozesse, Hungerstreiks zur Durchsetzung von Forderungen: Nicht alle Instrumente waren neu. Doch noch aus der Haft heraus blieb die RAF eine Bedrohung für den Rechtsstaat.
Wie hat sich der deutsche Rechtsstaat während des "Deutschen Herbstes" verändert? Welche Maßnahmen und Gesetze wurden im Kampf gegen den Terrorismus eingesetzt?
Der deutsche Rechtsstaat versuchte, mit allen ihm zur Verfügung stehenden Mitteln zu reagieren. Soweit Gesetze geschaffen oder geändert wurden, blieb formal die Logik der Rechtsstaatlichkeit gewahrt. Im Strafrecht wurden einzelne neue Tatbestände geschaffen, namentlich gegen terroristische Vereinigungen (§ 129 a). Sie sollten der Beweisnot Abhilfe schaffen: Da im Einzelfall kaum aufgeklärt werden konnte, welche Person welchen Tatbeitrag geleistet hatte, konnte fortan bestraft werden, wer schon vorher dabei gewesen war oder die Vereinigung auch nur unterstützte. Nicht weniger als viermal wurde die Strafprozessordnung geändert, dabei sollen 27 Beschränkungen der Rechte der Verteidigung angeordnet worden sein. Davon waren zum Teil traditionsreiche Garantien betroffen, wie etwa das Recht des Angeklagten auf persönliche Anwesenheit im Prozess oder die freie Anwaltswahl. Auch wenn hier die Logik der Legalität beachtet worden ist: Der Rechtsstaat wurde durch jene Gesetze wenig gestärkt. Der Nachweis für die Notwendigkeit mancher Einschränkungen basierte eher auf Vermutungen; die Gesetzgebungsverfahren wirkten punktuell und überhastet; manche Gesetze eher einzelfallorientiert als Sonderrecht für konkrete Terroristenprozesse denn als abstrakt und generell. Mehrere Neuerungen – etwa die Einführung der so genannten "Kronzeugen" - blieben umstritten, deren Beweiswert in den Prozessen war gering.
Daneben fanden sich aber auch einzelne Maßnahmen jenseits der Gesetze. Die Freilassung von Untersuchungs- oder Strafgefangenen im Austausch gegen Geiseln der RAF; Rasterfahndungen, welche auch die Daten Millionen Unverdächtiger erfassten, aber damals immerhin zu einem Fahndungserfolg führten: Deren Grundrechtsrelevanz war seinerzeit allerdings allenfalls im Ansatz erkennbar. Hierfür gab es damals keine Rechtsgrundlagen. Wo sie fehlten, blieb nur die Berufung auf den "übergesetzlichen Notstand", eine Figur, welche letztlich die Idee des Rechtsstaats verlässt. Doch blieben dies namentlich aus der Retrospektive Einzelfälle.
Gab es eine Verlagerung von Kompetenzen?
Unterhalb der gesetzlichen Ebene vollzogen sich erhebliche Änderungen. Sie betrafen namentlich die Organe der Inneren Sicherheit. Die Verfassungsschutzbehörden waren auf die neuen Gefahren nicht vorbereitet und konnten zu ihrer Aufklärung sehr wenig und sehr spät beitragen. Dies war die Stunde der Polizei – und des damaligen Präsidenten des BKA, Horst Herold. Er nutzte die Krise zur Veränderung der Sicherheitsarchitektur unter dem Stichwort "Innere Sicherheit": Zentralisierung, Annäherung von strafverfolgenden und gefahrenabwehrenden Polizeikompetenzen sowie – damals viel diskutiert – die informationelle Aufrüstung der Polizei. Das waren Tendenzen, die damals im Zug der Zeit lagen und bis in die Gegenwart fortdauern. Sie wurden durch die Herausforderungen des Terrorismus nicht begründet, wohl aber erheblich beschleunigt. Am Ende stand die Polizei personell gestärkt, informationell aufgerüstet und deutlich unabhängiger von der Staatsanwaltschaft dar, die in Kriminalsachen eigentlich "Herrin des Verfahrens" sein sollte. Das war sie fortan noch weniger als zuvor.
Der Großteil dieser neuen Zuständigkeiten entfiel auf den Bund. Seine Aufgaben, seine Behörden und sein Personal expandierten gewaltig – Entwicklungen, welche seitdem fortgesetzt wurden.
Gab es Maßnahmen oder Gesetze, die heute kritischer gesehen werden oder solche, die sogar wieder abgeschafft wurden?
Fast keine der damals neuen Grundrechtsbeschränkungen ist später wieder aufgehoben worden. Dabei blieben ihre Wirkungen vielfach auf den Anlass begrenzt. Nach den RAF-Prozessen wurden die Neuerungen im Strafprozessrecht kaum noch angewandt. § 129 a StGB – die "terroristischen Vereinigungen" – hat zwar zu zahlreichen Ermittlungsverfahren, aber kaum je zu Verurteilungen geführt. Und die Kronzeugenregelung ermöglichte zwar einzelnen Beschuldigten den Ausstieg aus der Szene – das sollte nicht unterschätzt werden – , sie trug aber zur Wahrheitsfindung in zahlreichen Strafprozessen wenig bei. Oftmals ist die Abschaffung jener und anderer Regelungen gefordert worden – etwa vom seinerzeit amtierenden Bundesinnenminister Gerhard Baum –, doch ohne anhaltenden Erfolg.
Solange die RAF fortbestand, war dies verständlich. Seitdem wurden die schon nicht mehr ganz neuen Regelungen zwar viel diskutiert, in Einzelfällen abgeschwächt oder zeitweise ganz aufgehoben, später aber wieder eingeführt. Dies geschah zum Teil mit der Begründung, man brauche sie für neue Herausforderungen, etwa durch die Organisierte Kriminalität, die Korruptionsbekämpfung oder den Internationalen Terrorismus unserer Zeit. Wo sich solche Argumente nicht finden ließen, blieben sie erhalten unter Hinweis auf mögliche zukünftige Risiken, denen gegenüber der Rechtsstaat nicht ein weiteres Mal wehrlos erscheinen dürfe.
In solchen Diskursen verkehrt sich die freiheitssichernde Logik des Rechtsstaats in ihr Gegenteil. Eigentlich sollte der Staat rechtlich begrenzt sein. Dem dient die Bindung der Staatsgewalt an Verfassung und Gesetze. Die Schaffung oder Aufrechterhaltung von Freiheitseinschränkungen für hypothetische Zukunftsszenarien ohne konkretes Eintrittsrisiko kehrt jenen Primat der Freiheit um. Die vielfach geäußerte Vermutung, dass in Deutschland Grundrechtseinschränkungen im Interesse der Sicherheit, einmal geschaffen, faktisch unaufhebbar werden, wird durch die geschilderte Praxis eher bestätigt als widerlegt.
Rechtfertigt der Terrorismus denn besondere Gesetze und Maßnahmen – oder sollten Terroristen verfolgt und behandelt werden wie andere Verbrecher auch?
Das eingangs geschilderte Ziel der RAF, den Rechtsstaat zu "demaskieren" und als den alten Unrechtsstaat erscheinen zu lassen, sollte die Rechtsbindung der öffentlichen Gewalt als Schwäche oder als scheinhafte Fassade diskreditieren. Die Stärke des Rechtsstaats liegt darin, darauf mit den eigenen Mitteln zu reagieren: Den Mitteln des Rechts.
Darauf war die Rechtsordnung damals schlecht vorbereitet. Ein Beispiel: Die Auseinandersetzung mit der RAF ist wesentlich mit den Mitteln der Justiz erfolgt, also nach den Regeln des Prozessrechts. Diese setzten aber voraus, dass sich alle Beteiligten – auch die Angeklagten – nach jenen Regeln verhielten. Doch nutzten namentlich in den großen Stammheimer Prozessen Angeklagte und einzelne Anwälte die Szene zur offenen Auseinandersetzung über jene Regeln, also zur Politisierung eines eigentlich verrechtlichten und damit zum Teil entpolitisierten Verfahrens. Das hatten nicht einmal kommunistische Angeklagte in der Weimarer Republik getan. Hierauf waren weder die Gesetze noch Gerichte und Staatsanwälte eingestellt – die Legislative musste mehrfach nachhelfen. Es war solches Sonderrecht, welches der RAF zu einer gewissen Scheinlegitimation verhalf nach dem Motto: Der Staat manipuliert das Recht, wie er es braucht. Ein Sonderrecht gegen den Terrorismus hilft niemandem – außer den Terroristen selbst.
Können wir aus den damaligen Erfahrungen mit dem Terrorismus der RAF etwas für den heutigen Umgang des Staates mit dem Terrorismus lernen?
Ob uns das was lehrt? Das Wichtigste vorab: Aus der Retrospektive stellt sich der deutsche Herbst anders dar als den Zeitgenossen. Am Ende sah der Rechtsstaat anders aus als zuvor. Seine wichtigste Bewährungsprobe hatte er bestanden. Knapp 10 Jahre vor dem "Deutschen Herbst" waren die Notstandsgesetze verabschiedet worden – damals in der Erwartung, sie könnten auch irgendwann angewandt werden. Als dann notstandsähnliche Zustände kamen, hat daran von den Verantwortlichen praktisch niemand gedacht. Der Staat war Rechtsstaat geworden – ein ziviler Staat nach dem Recht, stabil, selbstbewusst, handlungsfähig. Gewiss, die Opfer waren groß gewesen, doch bestand keine Gefahr einer Rückkehr zum Kriegs- und Bürgerkriegsstaat der Staatstheorie.
Und dennoch: Die Auseinandersetzung mit dem Terrorismus ist keine Aufgabe allein des Rechts oder gar der Polizei. Im Gegenteil: Ein paar zu allem entschlossene Gegner können einen demokratischen Rechtsstaat mittelfristig nicht existenziell gefährden. Dies kann nur gelingen, wo und wenn es in der Bevölkerung ein Umfeld gibt, in welchem die Terroristen leben können "wie ein Fisch im Wasser". Wo größere Gruppen von Menschen an die Legitimität der Ziele von Terroristen glauben, entstehen wirkliche Gefahren. Diesen ihre scheinbaren Legitimitätsgrundlagen zu entziehen, ist die vordringliche Aufgabe der Politik. Und sie kann am wenigsten mit polizeilichen oder justiziellen Mitteln geleistet werden.
Um dies zu erreichen, bedarf der Rechtsstaat nicht zuletzt einer gewissen Flexibilität. Die Option der "vollen Härte des Gesetzes" ist ebenso notwendig wie diejenige der Ermöglichung von Rückkehr, Ausstieg und ggf. Neuanfang, also der Re-Integration. In der Auseinandersetzung mit der RAF war ersteres das zentrale Konzept in den siebziger, letzteres dasjenige in den achtziger Jahren. In den neunziger Jahren hat sich die RAF dann aufgelöst. Beide Optionen gemeinsam – rechtlich begründet und kanalisiert – sind Grundlagen eines erfolgreichen Vorgehens gegen Terroristen. Damals und heute.
Die Fragen stellte Stephan Trinius für die Bundeszentrale für politische Bildung/bpb.
