Post-Konfliktgesellschaften stehen vor vielfältigen Herausforderungen: vom Wiederaufbau über die Gestaltung des Friedens- und Versöhnungsprozesses bis hin zur Demokratisierung des politischen Systems und der Liberalisierung der Wirtschaft. Die betroffenen Länder sind in der Regel bitter arm, zusätzlich hat der Bürgerkrieg meist große Zerstörungen hinterlassen. Wie kann unter solch ungünstigen Umständen ein Wiederaufbau angegangen werden, zumal angesichts der engen Verschränkung der genannten Probleme ein sequenzielles "Abarbeiten" aussichtslos erscheint? Oft lassen sich nicht einmal klare Prioritäten rechtfertigen und umsetzen.
Die internationale Gemeinschaft setzt seit den 2000er Jahren unter dem Motto "Institutionalisation first" darauf, durch den (Wieder-)Aufbau von staatlichen und administrativen Institutionen die drängendsten Herausforderungen von Post-Konfliktgesellschaften anzugehen. Damit sollen diese Staaten dazu befähigt werden, langfristig wieder auf eigenen Beinen zu stehen. Diese Strategie, auch bekannt als Staatsbildung (state-building), geht von der Annahme aus, dass die Stärkung staatlicher Institutionen eine Vorbedingung für die nachhaltige Stabilisierung zerrütteter Gesellschaften ist und die Erreichung aller anderen Ziele unterstützt.
Konkret umfasst der Institutionenaufbau sowohl die Durchsetzung zentraler politischer und sozialer Normen und Verhaltensregeln, darunter in erster Linie des staatlichen Gewaltmonopols, als auch den Aufbau moderner Staats- und Verwaltungsstrukturen (Polizei, Verwaltung, Justiz usw.). Auf diese Weise soll das Konzept der Staatsbildung die unterschiedlichen Anforderungen von Sicherheitspolitik, Krisenpräventionspolitik, Entwicklungspolitik und humanitärer Hilfe zu einer gemeinsamen Strategie im Sinne des Prinzips der "vernetzten Sicherheit" vereinen.
Institutionenaufbau ist vielschichtig
Der Aufbau von staatlichen und Verwaltungsinstitutionen ist eine komplexe Aufgabe. Sie orientiert sich oft am Konzept und an den Instrumenten des entwicklungspolitischen Kapazitätsaufbaus (sog. "capacity-building"). Sie kann – abhängig vom Einzelfall – in eine Vielzahl konkreter Einzelmaßnahmen aufgeteilt werden. Dazu gehören z.B. Maßnahmen wie die Reform von Organisationsstrukturen in Behörden, die Neuverteilung von Zuständigkeiten zwischen verschiedenen Einrichtungen oder die Änderung von Arbeitsabläufen. Dies wird ergänzt durch Projekte der Personalentwicklung wie das Training von Mitarbeitern und Leitungspersonal sowie durch finanzielle und technische Unterstützung. Letzteres kann auch in Form von Sachmittelspenden geschehen, wenn z.B. deutsche Polizeibehörden Handfeuerwaffen aus ihrem Bestand an afghanische Polizeikräfte übergeben.
Neben diesen eher technischen Maßnahmen betrifft der Institutionenaufbau auch politisch hochbrisante Bereiche, wie den Neuzuschnitt der Kompetenzverteilung zwischen Ministerien, die Durchsetzung von Maßnahmen zur Eindämmung der Korruption, die Unterstellung von Sicherheitsinstitutionen unter zivile Kontrolle oder die Integration der Mitglieder verfeindeter Fraktionen in eine gemeinsame nationale Polizei bzw. Armee.
Staatsbildung muss in der Gesellschaft verankert sein
Es bedarf nicht viel Fantasie, um sich vorzustellen, dass derartige Reformen immer auch Gewinner und Verlierer produzieren. Warlords befürchten den Verlust ihrer Sicherheitstruppe, wenn nationale Sicherheitskräfte aufgebaut werden. Mächtige Minister sehen ihre "Erbhöfe" gefährdet, wenn Verwaltungsgrenzen neu zugeschnitten werden. Der Ausbau des staatlichen Justizwesens kollidiert eventuell mit den Interessen religiöser oder ethnischer Würdenträger, die ihr Ansehen und ihre Macht ihrem Status innerhalb des traditionellen oder religiösen Rechtssystems verdanken. Daher muss man bei allen Maßnahmen mit Widerstand und Aushandlungsbedarf rechnen.
Weiterhin ist zu berücksichtigen, dass nicht in allen Fällen die Stärkung staatlicher Institutionen die richtige Strategie ist. Wenn z.B. eine Konfliktpartei wichtige Institutionen allein kontrolliert, könnte sie die aus dem Ausland kommenden zusätzlichen Ressourcen abschöpfen und für ihre eigenen politischen Zwecke einsetzen. Oder ein autoritäres Regime könnte die Stärkung und Modernisierung der staatlichen Institutionen als Ermutigung seitens der internationalen Gemeinschaft missverstehen, die Opposition noch effektiver zu unterdrücken und so ihre Macht zu sichern und auszubauen.
In der Forschung ist mittlerweile anerkannt, dass Institutionen nur bedingt "reisefähig" sind. Bereits die Übertragung von Organisationsstrukturen ist schwierig. Funktionierende Strukturen sind immer eingebettet in ein konkretes Geflecht sozio-kultureller Gegebenheiten und Normen politischer Ordnung, Macht und legitimer Autorität, die nicht beliebig austauschbar sind (Fukuyama 2004). Die Demokratisierungsforschung hat gezeigt, dass junge Demokratien umso überlebensfähiger sind, je passgenauer die gesellschaftlichen Institutionen auf ihre historische, soziale und kulturelle Wirklichkeit abgestimmt sind. Darum muss bei externen Strategien der Staatsbildung gewährleistet werden, dass die neu geschaffenen Institutionen in der Gesellschaft gut verankert sind und auch mit den geltenden informellen Regeln harmonieren.
Die Umsetzung dieser Maxime wirft eine ganze Reihe von Fragen auf, die nicht abstrakt, sondern nur von Fall zu Fall beantwortet werden können. Wie stark sollen sich Wiederaufbaukonzepte an international etablierten Idealen von rational-legaler Staatlichkeit orientieren? Wie stark sollen sie an lokale Prinzipien legitimer Herrschaft angepasst werden?
Das Projekt "Staatsbildung" benötigt viel Zeit und Ressourcen. Kein Post-Konfliktland wird innerhalb von wenigen Jahren einen funktionsfähigen Wohlfahrtsstaat mit umfassenden Regulierungskompetenzen nach skandinavischem Vorbild aufbauen können. Zur Erinnerung: Die europäischen Staaten haben mehrere Jahrhunderte gebraucht, um sich vom Feudalstaat der frühen Neuzeit zu konsolidierten Demokratien zu entwickeln. Da muten Versuche, in Post-Konfliktgesellschaften wichtige Schritte dieses langen Entwicklungsprozesses auf wenige Jahre zu verdichten, mitunter überambitioniert an.
Hybride Ordnungen statt staatlicher Institutionen
Diese grundlegenden Schwierigkeiten können erklären, warum die internationale Gemeinschaft bislang eine bestenfalls gemischte Bilanz beim Aufbau staatlicher Institutionen vorweisen kann. Zentrale Maßnahmen stoßen auf so nicht erwartete Widerstände, und oft sieht das Endresultat deutlich anders aus als ursprünglich geplant. Problematisch ist auch die Tendenz, Maßnahmen aus veralteten Konzepten und anderen Programmen lediglich mit dem Etikett "Staatsbildung" zu versehen und ansonsten aber dasselbe zu machen wie in den Jahren zuvor. Insbesondere auf entwicklungspolitischer Seite wurden Projekte, die gestern noch auf "good governance" ausgerichtet waren, einfach umetikettiert, um dem neuen Leitbild zu genügen.
Nicht zuletzt entstehen regelmäßig Konflikte zwischen unterschiedlichen Zielen, wie Gewährleistung von Sicherheit und Stabilität, Liberalisierung der Wirtschaft und eben Staatsbildung. Und oft entscheidet man sich eher für die wirtschaftliche Öffnung und die Bewahrung einer eher oberflächlichen Stabilität. Der mühevolle und aufwendige Aufbau staatlicher Institutionen wird dann schnell zugunsten kurzfristiger und leichter zu erreichender Ziele aufgegeben.
Die Erfahrungen der letzten Jahre haben in Wissenschaft und Praxis teilweise zu einem Umdenken geführt. So lehnen manche Experten Staatsbildung inzwischen als zu ambitioniertes Ziel ab und raten dazu, sich auf die Stärkung geeigneter lokaler Partner und gesellschaftlicher Ordnungskräfte zu konzentrieren. Australische Wissenschaftler haben dazu das Konzept "hybrider politischer Ordnungen" (vgl. Fischer/Schmelzle 2009) entwickelt, das das kooperative und verflochtene Nebeneinander von Institutionen des Staatsapparates und der Gesellschaft beschreibt.
Sie heben hervor, dass es in vielen Krisenländern unrealistisch sei, in kurzer Zeit ein flächendeckendes, funktionierendes Staatswesen zu etablieren. Viel eher sollte der Staat mit lokalen Autoritäten wie Clanchefs, Dorfältesten oder religiösen Führern zusammenarbeiten. Diese Aufforderung richtet sich auch an die internationalen Akteure, die sich bislang am liebsten an die Vertreter des Staates und einer Zivilgesellschaft nach westlichem Vorbild (vor allem in Form lokaler Nichtregierungsorganisationen) gehalten haben. Oft verfügen aber ebendiese Ansprechpartner gleichzeitig über traditionelle Funktionen – z.B. als Chiefs (oder ähnliches) in ihren Heimatorten. Insofern interagiert die internationale Gemeinschaft vielfach schon mit gesellschaftlichen Akteuren – sie gibt es nur nicht gerne zu.
Problematische Umsetzung
Die Forschung hat reagiert und verschiedene Konzepte von "post-liberalem" oder "hybridem Frieden" entworfen. Bislang wurde aus der kritischen Analyse des liberalen Modells der Friedenskonsolidierung allerdings noch kein praktikables Alternativmodell entwickelt. Die Richtung von AutorInnen, wie Severine Autesserre (2014) oder Roger Mac Ginty und Oliver Richmond (2013), ist jedoch klar: Sie wollen den Alltag von Friedensprozessen auf lokaler Ebene besser verstehen, um auf dieser Grundlage geeignete Strategien zu entwickeln. Dabei klingt John Paul Lederachs Konzept der Konflikttransformation durch, der Peacebuilding als Mehrebenenprozess versteht, der ohne substanzielle Verankerung von der lokalen bis zur nationalen Ebene nicht zu nachhaltigen Verbesserungen führen kann.
Die Umsetzung in die Praxis ist jedoch schwer. Zwar ist Friedens- und EZ-Organisationen die Idee der Eigentümerschaft (ownership) der lokalen Akteure nicht fremd. Seit vielen Jahren besteht die Forderung, lokale Akteure in die Gestaltung von Hilfsprojekten einzubeziehen (auch wenn dies oft mehr Ideal als Wirklichkeit ist). Die Umsetzung von Hybridität durch externe Akteure stößt aber an strukturelle Grenzen. Ihnen fehlt meist das lokale Wissen, um die Bedeutung von Institutionen und Praktiken sowie die Legitimität von Akteuren korrekt einschätzen zu können. Um die weitreichende Einbeziehung, ja die Übergabe der Verantwortung an lokale Akteure kommt man also nicht herum.
Bereits durch die Auswahl der beteiligten Akteure kann großer Einfluss auf Verlauf und Endergebnis des Prozesses ausgeübt werden. Deshalb müssen lokale Akteure ernstgenommen werden: Sie sind kein passiver Spielball und Opfer der Umstände, sondern möchten und können diese mitgestalten. Externen Akteuren fällt die Aufgabe zu, zwischen verschiedenen Interessen zu moderieren, den Friedensprozess in Gang zu halten und als Anwalt derjenigen Gruppen aufzutreten, die nicht oder nicht genügend in den Prozess einbezogen sind und oft zu den verwundbarsten Teilen der Gesellschaft gehören, wie z.B. Frauen und die Angehörigen ethnischer, religiöser, sozialer und sexueller Minderheiten.
