Leistungsfähige, demokratisch kontrollierte Sicherheitssektoren sind eine wichtige Voraussetzung für Frieden, Sicherheit und nachhaltige Entwicklung, insbesondere in fragilen und von Krisen betroffenen Staaten", heißt es in der Strategie zur Unterstützung der Sicherheitssektorreform (SSR) der Bundesregierung von 2019. Bereits 2016 wurde die "Ertüchtigungsinitiative" der Bundesregierung ins Leben gerufen, um die Fähigkeiten von Partnerländern zur Gewährleistung der eigenen und regionalen Sicherheit und Stabilität zu stärken (BMVG 2016).
Ziel von SSR ist es, einen Rückfall in erneute Gewaltkonflikte verhindern und durch den Aufbau vertrauenswürdiger Institutionen einen Beitrag zur politischen und gesellschaftlichen Bearbeitung der Konflikte zu leisten. SSR erstrecken sich auf ein breites Paket von Maßnahmen:
Bedarfsanalyse sowie Konzept- und Strategieentwicklung, d.h. die Definition von Aufgaben für Militär, Polizei, Strafvollzug, Grenztruppen und Nachrichtendienste;
die Professionalisierung von Sicherheitsorganen;
die zivile Aufsicht über den Sicherheitssektor;
Maßnahmen zur Postkonflikt-Stabilisierung, wie Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten und Kontrolle von Kleinwaffen sowie
übergreifende Themen, wie Gerechtigkeit für Geschlechter, Kinder, Behinderte und Minderheiten.
Insgesamt sollen die Reformschritte – so das Konzept der Bundesregierung – zur Verbesserung der
SSR-Projekte werden vom Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium für Verteidigung, dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI), dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV), dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) und dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) durchgeführt. Die meisten Projekte finden zudem im Rahmen von UN-, EU-, OSZE-, NATO- oder AU-Missionen statt.
Einzelne Maßnahmen, wie die Übertragung der Aufsicht über den Sicherheitssektor an die gewählte Legislative und die Regierung, deuten schon darauf hin, dass eine solche Reform viel mehr als eine technische Aufgabe darstellt. Sie ist vielmehr hochgradig politisch, denn sie greift – bei konsequenter Implementierung – tief in die Machtverhältnisse der Post-Konfliktländer ein. Die herrschenden Eliten riskieren substanzielle Macht- und Gewinneinbußen. Im und mit dem Sicherheitssektor lässt sich über Rüstungsprojekte und ausländische Unterstützungsleistungen viel Geld verdienen.
Doch haben Konzepte und Strategien gerade im Hinblick auf die (macht-)politischen Voraussetzungen und Implikationen von SRR einen blinden Fleck. Dies mindert sowohl ihre Realisierungschancen als ihre tatsächliche Wirksamkeit. In der Praxis bleiben die Machtverhältnisse meist unangetastet. Halbherzig implementierte Reformen beschränken sich meist auf die Stabilisierung der bestehenden Regime. Die Angst, dass die fragilen Staaten kollabieren und die betroffenen Regionen sich in der Folge weiter destabilisieren, bringt die externen Akteure dazu, sich auf die Unterstützung der Ausbildung und Ausrüstung von Polizei- und Streitkräften zu beschränken.
Während sich in den vergangenen Jahren das SRR-Konzept in politischen Absichtserklärungen immer mehr ausweitete, beschränkte sich die Praxis zunehmend auf im jeweiligen lokalen Kontext erreichbare Ziele. Zeitlich begrenzte Projekte konzentrierten sich darauf, den Wirkungsraum nicht-staatlicher Gewaltakteure einzuschränken, Waffenschmuggel und die Privatisierung von Sicherheitsapparaten einzudämmen und organisierte Kriminalität zu unterbinden. Mittlerweile geben internationale Akteure den Sicherheits- und Stabilitätserfordernissen meist Vorrang gegenüber der Umsetzung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie.
Die SSR-Agenda wird nicht selten der Ertüchtigung der nationalen Streitkräfte für den Kampf gegen Aufständische, Terroristen oder äußere Gegner untergeordnet. Beispiele dafür sind die Ausbildung und Ausrüstung der afghanischen Armee und Polizei für die Bekämpfung der Taliban, der malischen Streitkräfte gegen die dschihadistischen Gruppen oder der südsudanesischen SPLA gegen mögliche Angriffe aus dem Nordsudan. Dagegen kommen Bereiche, wie die Stärkung der öffentlichen Aufsicht und Rechenschaftspflicht oder die Durchsetzung rechtsstaatlicher Standards in Armee und Polizei deutlich zu kurz.
Widerstände und Dilemmata
Die SSR findet in einem unsicheren Umfeld statt. In Post-Konfliktgesellschaften konkurriert eine Vielzahl ehemaliger Gewaltakteure um die Kontrolle von Ressourcen, Menschen und Macht. Vier zentrale Probleme stehen der Umsetzung von SSR entgegen: (1) die Profitabilität nicht-staatlicher Gewaltstrukturen und organisierter Kriminalität (2) die Aufrechterhaltung alter Netzwerke innerhalb staatlicher Strukturen, (3) die lokale Verankerung irregulärer Gewaltakteure und (4) der Mangel an sozio-ökonomischen Entwicklungsperspektiven:
(1) Die Profitabilität nicht-staatlicher Gewaltstrukturen
Nicht wenige Akteure haben ein Interesse daran, Unsicherheit und schwache Staatlichkeit aufrechtzuerhalten, da sie in Form von organisierter Kriminalität und Kommerzialisierung privater Sicherheitsleistungen davon profitieren. In diesem Umfeld ist es schwer, demobilisierten Kombattanten Sicherheitsgarantien und zivile Beschäftigungsmöglichkeiten zu bieten. Für Kombattanten ist deshalb der Anreiz hoch, in paramilitärischen Gruppen zu verbleiben oder in die organisierte Kriminalität zu wechseln.
(2) Die Aufrechterhaltung alter Netzwerke innerhalb staatlicher Strukturen
Lokale Kommandeure nicht-staatlicher bewaffneter Gruppen haben ein Interesse an der Umwandlung ihrer militärischen Macht in wirtschaftlichen, politischen und ethnischen Einfluss. Dabei betrachten sie rechtsstaatliche Begrenzungen oft als Einschränkung ihrer Macht und Gewinnmöglichkeiten. Dabei können sie sich auf die alten Netzwerke und Kommandostrukturen stützen, die bei einer unkontrollierten Überführung nicht-staatlicher Gewaltakteure in staatliche Dienste weitgehend intakt bleiben. In der Folge verspüren (ehemalige) Kommandeure, Aufständische und Milizionäre wenig Anreiz, ihre Strukturen und ihre Handlungsfähigkeit aufzugeben.
(3) Die lokale Verankerung irregulärer Gewaltakteure
Wenn staatliche Sicherheitsapparate nicht in der Lage sind, lokalen Gemeinschaften ein Minimum an Sicherheit und anderen staatlichen Dienstleistungen zu gewährleisten, bleiben diese vom Wohlwollen und dem Schutz nicht-staatlicher Gewaltakteure abhängig. Das liegt z.T. auch daran, dass reguläre Sicherheitsorgane ihre Macht missbrauchen und Gewalt gegen Zivilisten ausüben. Deshalb arrangieren sich bedrohte Bevölkerungsgruppen mit irregulären Gewaltakteuren und setzen auf deren Schutzversprechen und andere Dienste (z.B. Versorgung, Streitschlichtung).
(4) Der Mangel an sozio-ökonomischen Entwicklungsperspektiven
Schließlich lindert SSR bestenfalls Symptome, wenn es kaum tragfähige Entwicklungsperspektiven, insbesondere für örtliche Gemeinschaften, rivalisierende ethnische oder religiöse Gruppen sowie für arbeitslose Jugendliche und schlecht bezahlte Polizisten oder Soldaten gibt. Unter dem Strich laufen SRR dann auf die Stärkung und Professionalisierung der Kapazitäten regulärer Sicherheitsapparate und die Stabilisierung der Macht autoritärer Regime hinaus.
In der Konsequenz verschwimmen die Grenzen zwischen irregulären und staatlichen Sicherheitsapparaten. Besonders in autoritären Regimen und Übergangsgesellschaften gibt es Bemühungen von regierenden Parteien und Fraktionen, die Sicherheitsapparate für eigene Zwecke zu instrumentalisieren. Sie werden genutzt, um die Bevölkerung zu kontrollieren, zu disziplinieren und von Aufruhr abzuhalten sowie um vorteilhafte Patronagenetzwerke abzusichern und zu pflegen.
Neue Prioritäten
Alle Dimensionen von SSR gleichzeitig zu adressieren, hat sich als unmöglich erwiesen. Das Zusammenwirken dieser Einzelmaßnahmen und -instrumente – die Kohärenz – ist mehr eine Forderung als Realität, denn die Hebel der internationalen Gemeinschaft sind begrenzt.
In Post-Konfliktgesellschaften sind Reformen des Sicherheitssektors bisher nirgendwo vollständig, geschweige denn ganzheitlich umgesetzt worden. Externe Akteure konzentrieren sich zunehmend auf die Stabilisierung und Professionalisierung von Armee und Polizei. Gerade in Kontexten, in denen anhaltend gekämpft wird, fehlen meist wesentliche Voraussetzungen, wie ein Mindestmaß an Sicherheit und funktionsfähigen Institutionen. Das Hauptdefizit besteht meist in der mangelnden Reformbereitschaft der Regierung.
Ein neuer Fokus richtet sich darauf, irregulären Gewaltakteuren Anreize und Sicherheitszusagen zu bieten, um sie für die Demobilisierung und Reintegration zu gewinnen. Sofern eine Auflösung der irregulären Gruppen jedoch nicht gelingt, kann ihnen eine Überführung in reguläre Sicherheitsorgane angeboten werden. Sofern sie gemeinwohlorientiert, menschenrechtskonform und inklusiv agieren, können sie auch direkt – anstelle der staatlichen Organe – unterstützt werden. Die "Friedensdividende" hat dann Vorrang gegenüber der Wiederherstellung des staatlichen Gewaltmonopols. Die Gegenleistung für ihre Zustimmung kann in Straffreiheit oder Amnestie, in politischer Beteiligung oder in Posten innerhalb des Militärs und Sicherheitsapparates bestehen. Andererseits kann der Transformationsprozess dadurch ungerecht gegenüber Gewaltopfern und somit moralisch anfechtbar werden. Auch kann der Eindruck entstehen, dass kriegerische Gewalt nachträglich prämiert wird.
Eine weitere Anpassung stellt die "Ertüchtigung" von staatlichen Sicherheitsapparaten in "Räumen begrenzter Staatlichkeit" dar. Der Ansatz beschränkt sich im Wesentlichen auf Beratungs- und Ausbildungsmaßnahmen sowie die Lieferung von Ausrüstung, Waffen und Munition. Er ist eine Reaktion auf die weit verbreitete Interventionsmüdigkeit externer Akteure. Die damit verbundenen Zielsetzungen müssen indes klar und eng definiert werden, andernfalls besteht die Gefahr, dass Waffen an autoritäre Staaten bzw. nicht-staatliche bewaffnete Gruppe gelangen.
Erfolgsbedingungen
Als Indikatoren für den Erfolg von SSR haben sich mehrere Kriterien herausgeschält: die Verringerung von Gewalt und organisierter Kriminalität, der Rückgang von klientelistischen, ethnischen, tribalen oder religiösen Einflüssen auf die Sicherheitsapparate, die Eindämmung der Korruption, die Minderung parteipolitischer Einflussnahme oder politischen Missbrauchs, Fortschritte bei der Qualifizierung und Professionalisierung sowie die Zunahme des Vertrauens der Bevölkerung in die Sicherheitsapparate.
Am erfolgreichsten war SSR, wenn geschlossene Friedensabkommen eingehalten wurden, externe Akteure (z.B. die NATO) massiv intervenierten und Ressourcen bereitstellten, starke Reformanreize in Aussicht gestellt wurden (z.B. künftige NATO-Mitgliedschaft, eine Beendigung von Sanktionen) und ein Wechsel zugunsten reformwilliger Eliten stattgefunden hatte. Der relative Erfolg der SSR-Beratermission der EU im Irak (EUAM Iraq) beruht darauf, dass sie im irakischen Innenministerium und im Büro des Nationalen Sicherheitsberaters integriert ist. In Mali zeigt sich hingegen, dass Beratungsprojekte zwar die repressiven Fähigkeiten der Sicherheitsorgane stärken, die zahlreichen Menschenrechtsverletzungen von Armee und Polizei jedoch das Vertrauen in die Regierung schwächen und den Gewaltakteuren weiteren Zulauf bescheren. Gleiches gilt für Nigeria. Die Aufstandsbekämpfung tritt dann de facto an die Stelle von wirksamen Sicherheitssektorreformen.
Die entscheidenden Lehren der vergangenen Jahre bestehen darin,
vor dem Beginn von SSR den lokalen Kontext, die Sicherheitsbedürfnisse, Motive und Interessenlagen der Akteure zu analysieren und Projekte und Programme an den örtlichen Bedarfen auszurichten;
das "
Interner Link: Do-no-harm "-Prinzip anzuwenden (besser keine SSR, als schadhafte SSR);Mandate für externe Akteure klar zu definieren (Strategie, Führung, Personal, rechtliche Grundlagen) und politische Verpflichtungen für SSR durch die nationale Regierung sowie die Führung der Sicherheitsapparate zu erlangen;
Projekte nur dann zu fördern, wenn sie im Einklang mit SSR-Grundsätzen und sicherheitspolitischen Interessen der Bundesregierung stehen;
das Engagement der internationalen Geber bzw. Projektträger präventiv, langfristig, nachhaltig und mit Planzielen anlegen und mit der Entwicklungszusammenarbeit abstimmen;
Gremien zu schaffen, die die beteiligten Institutionen und Ressorts koordinieren;
externe Fachkräfte langfristig in örtliche Sicherheitsgremien zu integrieren, damit sie auf interne Prozesse Einfluss nehmen können;
Reformen kontinuierlich zu evaluieren und die Evaluationserkenntnisse auch umzusetzen;
die Sach-, Ausbildungs- und Personalhilfe im Rahmen von SSR mit "guter Regierungsführung" zu verknüpfen; und schließlich
bei der Umsetzung das Konzept der "menschliche Sicherheit" in den Mittelpunkt zu rücken und mehr Aufmerksamkeit auf jene Länder zu richten, die noch nicht von Gewaltkonflikten erfasst sind.
