Meinung: Das Engagement der EU im Sahel nach dem Scheitern in Afghanistan | Kriege und Konflikte | bpb.de

Nach dem überstürzten Abzug der westlichen Militärmission aus Afghanistan, mit dem auch die meisten zivilen und entwicklungspolitischen Akteure das Land verließen, steht nun auch das Engagement der Bundesrepublik und anderer Mitgliedsstaaten der EU in Mali vor dem Aus. Wegen der unsicheren Situation und der Kooperation der malischen Militärregierung mit russischen Söldnern hatte die EU im April 2022 die Ausbildung von Militärs (EUTM) ausgesetzt. Die deutsche Beteiligung wurde im Mai 2022 vorerst eingefroren. Das deutsche Kontingent wurde von 600 auf 300 halbiert und damit beauftragt, vor allem die EU-Mission "Gazelle" in Niger zu verstärken; und nur eine Handvoll Personal verblieb in Mali. Gleichzeitig wurde die deutsche Beteiligung an der UN-Mission MINUSMA von 1.100 auf 1.400 Soldatinnen und Soldaten aufgestockt.

Nach dem zweiten Militärputsch im Mai 2021 gestaltet sich die Zusammenarbeit mit der malischen Militärregierung immer schwieriger. Unter anderem wurden Überflugrechte verweigert, Aufklärungsflüge verboten und der Transport von Verletzten behindert. Zudem hat sich spätestens mit der Präsenz russischer Söldner der "Gruppe Wagner" in Mali der Sahel zu einem weiteren Schauplatz der Auseinandersetzung zwischen dem Westen und Russland entwickelt. Weil unter diesen Umständen die Sicherheit des deutschen Kontingents nicht mehr gewährleistet werden kann, einigten sich das Verteidigungs- und Außenministerium darauf, dass die Bundeswehr ab Mai 2023 schrittweise aus Mali abgezogen werden soll.

Mit ihrer kurzsichtigen Mali- und Sahel-Politik der letzten Jahre und Jahrzehnte tragen Frankreich, Deutschland und die EU eine erhebliche Mitverantwortung für die aktuelle Situation. Trotz ihres massiven finanziellen und militärischen Engagements hat sich die sicherheitspolitische, wirtschaftliche, soziale und humanitäre Lage weiter dramatisch verschlechtert. Die europäische Politik steht an einem Scheideweg. Das bisherige Engagement sollte kritisch reflektiert und evaluiert werden, um eine Neuorientierung zu ermöglichen.

Die aktuelle Situation

Das westliche Engagement hat in Mali bislang wenig Erfolge zu verzeichnen. Die Sicherheitslage hat sich dramatisch verschlechtert und die wirtschaftliche Situation ist desolat. Stand Februar 2022 haben nach Angaben von Externer Link: Oxfam mehr als 2,1 Mio. Menschen ihre Heimat verlassen und 13 Mio. sind auf humanitäre Hilfe angewiesen. 2021 waren mehr als 70 % der Bevölkerung Externer Link: im informellen Sektor tätig. Für junge Menschen ist es nahezu unmöglich, eine reguläre Arbeit zu finden. In den meisten Externer Link: Nachbarländern sieht es ähnlich aus. Die Klimakrise, das Bevölkerungswachstum und die Folgen der COVID-Pandemie verschärfen die Externer Link: Beschäftigungskrise und die Ungleichheit.

In der Folge wird die Präsenz ausländischer Streitkräfte zunehmend als Einmischung und Besatzung abgelehnt. Das ist eine offenkundige Parallele zu Afghanistan. In Mali intervenierten die externen Akteure allerdings, anders als in Afghanistan, auf Einladung der Regierung. Ohne die militärische Unterstützung Frankreichs hätte die damalige malische Regierung dem Angriff von Rebellen aus dem Norden des Landes vermutlich nicht standhalten können. Für den Einsatz gegen gewalttätige Extremisten entsandte Frankreich vor allem die Mission "Barkhane", unterstützt von der Mission "Takuba", an der sich weitere europäische Staaten beteiligten. Mit demselben Ziel finanzieren die EU-Mitgliedstaaten die G-5 Sahel Joint Forces, eine Eingreiftruppe der Länder Mali, Mauretanien, Niger, Tschad und Burkina Faso. Die UN-Mission MINUSMA überwacht den Waffenstillstand und begleitet die Umsetzung des Friedensabkommens von Algier, unterstützt den Ausbau des Sicherheitssektors und begleitet Maßnahmen der humanitären Hilfe. Diverse EU-Missionen übernahmen die Ausbildung von Armeen und Polizeikräften (EUTM und EUCAP in Mali und Niger).

Schließlich wurde die Regierung in Mali jedoch von dem mit EU-Mitteln ertüchtigten Militär weggeputscht. Die neue, überwiegend aus Militärs gebildete Führung verschob wiederholt demokratische Wahlen und legte erst kürzlich einen Zwei-Jahresplan für die Übergabe der Macht an eine zivile Regierung vor. Zudem kooperiert sie mit russischen Söldnern im Kampf gegen islamistische Gewaltakteure. Ende März kam es bei einem gemeinsamen Einsatz zu einem Externer Link: Massaker mit mehr als 300 Toten. Auch in den Vorjahren verübte das malische Militär Externer Link: Gewaltverbrechen an ZivilistInnen. Zudem berichtet Amnesty International über Externer Link: zunehmende Polizeigewalt.

Dennoch scheint der überwiegende Teil der malischen Bevölkerung die Übergangsregierung weiterhin zu unterstützen. Viele werten ihre Politik als angemessene Antwort auf die "Einmischung" des Westens und der Westafrikanischen Union ECOWAS, die nach dem Putsch umfassende Finanz- und Wirtschaftssanktionen verhängte. Die Sanktionen blockieren nicht nur den Außenhandel, sondern auch Überweisungen von Verwandten aus dem Ausland, auf die viele Familien angewiesen sind. Massenproteste und Demonstrationen zur Unterstützung der Junta waren die Folge. Die Stimmung stärkt die Militärregierung und schwächt die Opposition. In sozialen Netzwerken häufen sich Posts, die Kritik am Regierungskurs als "unpatriotisch" diffamieren. Ein neues Gesetz verbietet Kritik an den Sicherheitskräften, die schon seit Jahrzehnten mit Russland kooperieren. Mit der Beratung durch die "Gruppe Wagner" nahm diese Allianz jedoch eine neue Dimension an. Propaganda aus russischen Quellen, von malischen "Influencern" unterstützt, richtete sich vor allem gegen die von Frankreich geführten Einsätze und ließ das Vertrauen in die westliche Militärpräsenz weiter sinken.

In der Sackgasse: die Versicherheitlichung des Sahel-Engagements

Doch kann man die Verantwortung für den Akzeptanzverlust nicht einfach nur der malischen Regierung und ihren dubiosen russischen Unterstützern zuschieben. Frankreich, Deutschland und die EU haben es versäumt, ihre Politik auf die Überwindung der tieferen Ursachen der vielfältigen Krisen in der Region auszurichten. Dazu gehören auch ethnopolitische Diskriminierung, Konflikte zwischen Ackerbauern und Nomaden, die durch Ressourcenknappheit und Klimakrisen verschärft werden, sowie ein eklatanter Mangel an Demokratie und politischer Teilhabe.

Stattdessen hat man sich vorrangig auf die Eindämmung von Symptomen (Terrorismus und Migration) konzentriert und Sicherheit vorwiegend militärisch definiert. Die "Versicherheitlichung" zeigte sich seit Jahren in einer Zunahme der Polizei- und Militärhilfe im Rahmen sogenannter Migrationspakte. Von West- bis Ostafrika erkauft sich die EU so Unterstützung bei der Migrationsabwehr und liefert im Gegenzug Überwachungs- und Sicherheitstechnologie (vgl. Jakob/Schlindwein 2017). Sie investierte zunehmend in die Ausbildung und Ausrüstung von Armeen und etablierte sich als sicherheitspolitischer Akteur auf dem afrikanischen Kontinent. Letztlich ging es den EU-Mitgliedsstaaten eher um Bedrohungsabwehr als um nachhaltige Krisenprävention und Konflikttransformation.

In der 2011 verabschiedeten "EU-Strategie für Sicherheit und Entwicklung im Sahel" wurde die Fragilität der Regierungen im Sahel als Bedrohung für die europäische Sicherheit beschrieben. Seither investierte die EU 1,4 Mrd € in die Sicherheitskräfte und Armeen in Burkina Faso, Tschad, Mali, Mauretanien and Niger, also mehr, als sie im selben Zeitraum für humanitäre Hilfe bereitstellte (1,1 Mrd. €). Zwar hat die EU seither auch 3,6 Mrd. € in die Entwicklungszusammenarbeit investiert (Externer Link: Guiryanan u.a. 2021: 16) Da der Entwicklungsetat aber auch für sicherheitspolitische Zwecke in Anspruch genommen wird und eine zunehmende Vermischung in der Ausgabenpolitik zu beobachten ist, erweist sich ein klare Unterscheidung von zivilen und militärischen Ausgaben inzwischen als unmöglich.

In der 2015 beschlossenen "Globalen Strategie" der EU hat sich die "Versicherheitlichung" massiv beschleunigt. Das manifestierte sich u.a. in der Schaffung neuer und der Umgestaltung bestehender Förderinstrumente. Der 2015 geschaffene EU Trust Fund for Africa (EUTF) finanziert neben Entwicklung auch die Ausbildung und Ausstattung von Sicherheitskräften zur Migrationsabwehr und Terrorismusbekämpfung. Seither flossen auch 90 % der Mittel der African Peace Facility, die 2004 für die Unterstützung der AU geschaffen wurde, in "Counter-Terrorism"-Missionen.

Auch Missionen im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, die ursprünglich in erster Linie zivile Krisenprävention, Peacekeeping und Sicherheitssektor-Reformen unterstützen sollten, wurden zunehmend auf die Bekämpfung von Terrorismus und "irregulärer Migration" ausgerichtet. Schließlich öffnete man das für zivile Krisenprävention und Friedensförderung etablierte "Instrument contributing to Stability and Peace" (IcSP) 2017 für die Finanzierung von Ausrüstung von Armeen in Drittstaaten. Ein relevanter Teil der Mittel aus den genannten Fördertöpfen floss an die Sahelstaaten Burkina Faso, Tschad, Mali, Mauretanien and Niger. Die Region wurde auf diese Weise zum Experimentierfeld des "Ertüchtigungsansatzes" der EU. Die deutsche Regierung, stets um die Unterstützung der französischen Partner bemüht, war ein maßgeblicher Motor für diese Entwicklung (vgl. dazu ausführlich Externer Link: Guiryanan u.a. 2021; Externer Link: Montanaro 2022).

Immer mehr vom Selben: "Ertüchtigung" und Waffenexporte

Wie der Rückzug der französischen Regierung aus der Mission Barkhane zeigt, waren die Counter-Terrorismus-Strategien nur bedingt erfolgreich, die Einsätze haben die Gewalt nicht reduzieren können, sie wurde letztlich immer nur in angrenzende Regionen verlagert. Seriöse Evaluierungen der Einsätze liegen bislang nicht vor. Auch die militärischen Ausbildungsmissionen wurden nicht fortlaufend evaluiert, Anhaltspunkte gibt es aber zur Ausbildung von Polizeikräften, denn 2018 veröffentlichte der Externer Link: Europäische Rechnungshof einen Prüfbericht zu EUCAP Sahel Niger und EUCAP Sahel Mali. Das Fazit: Die Fähigkeiten der Sicherheitsapparate wurden allenfalls kurzfristig, aber nicht nachhaltig verbessert. Es ist von "operationalen Ineffizienzen" sowie von mangelndem politischem Monitoring und fehlender Evaluierung die Rede.

Der für die Konsolidierung von Nachkriegsregionen entworfene ressortübergreifende Ansatz der Sicherheitssektorreform wurde im Rahmen des "Stabilisierungsdiskurses" seines Sinns beraubt. Stand ursprünglich das Ziel der Reform staatlicher Institutionen im Vordergrund, wurden in den vergangenen Jahren oft Sicherheitsapparate unterstützt, die keiner demokratischen Kontrolle unterliegen und Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechte missachten (vgl. Externer Link: IFSH u.a. 2018: 9; 50 ff.). UN-Berichten zufolge sind einige davon für Übergriffe gegen die Zivilbevölkerung und Bedürftige verantwortlich, nicht nur in Mali, sondern auch in Libyen und Südsudan. Statt die "Ertüchtigungsprogramme" auf ihre tatsächliche Wirkung hin zu überprüfen, hielt die EU wie im Tunnelblick an ihrem bisherigen Kurs fest. Das ist umso beunruhigender, als die Mitgliedstaaten 2021 beschlossen haben, militärische Ausbildung künftig noch verstärkt mit Waffenlieferungen zu kombinieren.

Mit der 2021 geschaffenen Externer Link: Europäischen Friedensfazilität (EPF) sollen neben Missionen der AU auch Waffenlieferungen an Staaten im Sahel (und je nach Bedarf auch weltweit) finanziert werden. Die vom Rat der EU dafür getroffenen Beschlüsse sind der öffentlichen Prüfung entzogen. Externer Link: Journalisten konnten jedoch Einblick gewinnen und aufzeigen, dass weder effektive Endverbleibkontrollen noch Sanktionsmechanismen im Fall von Menschenrechtsverletzungen vereinbart wurden. Externer Link: 2020 appellierten 40 NGOs aus EU-Mitgliedsstaaten an die EU-Institutionen, den Zuschnitt des Instruments zu überdenken und auf Waffenlieferungen zu verzichten. Externer Link: NGOs aus dem Sahel befürchten, dass so noch mehr tödliches Gerät in die Region gelangt.

Im November 2022 berichtete die Externer Link: Welt am Sonntag, dass die EU eine weitere Militärmission in Niger plant, mit der sie die Sahelzone zu stabilisieren hofft. Die "EU Partnership Mission Niger" soll zunächst für drei Jahre konzipiert und ebenfalls aus der EPF finanziert werden. Sie soll sich auf die Ausbildung und Ausrüstung der nigrischen Streitkräfte im Kampf gegen islamistische Milizen richten. Offensichtlich wird Niger nun zu einer Schlüsselregion für die europäische Militärhilfe. Dabei geht es auch um eine stärkere Kontrolle von Migrationsbewegungen.

Fazit und Ausblick

Im Umgang mit den Sahel-Ländern braucht es eine gemeinsame europäische Strategie, die die bisher oft konkurrierenden Sahel-Politiken der Mitgliedstaaten in eine kohärente, gemeinsame Politik überführt und zugleich die Besonderheiten der einzelnen Länder stärker berücksichtigt. Um den militärischen Tunnelblick zu überwinden, muss endlich das entwicklungspolitische und diplomatische Engagement ins Zentrum rücken. Missionen der Bundeswehr können nur erfolgreich sein, wenn die Mandate in ein diplomatisches und entwicklungspolitisches Gesamtkonzept eingebettet werden. Außerdem sollte die 2017 von Frankreich, Deutschland und der EU gegründete "Sahel-Allianz" ausgebaut und die Potenziale der Westafrikanischen Wirtschaftsunion (ECOWAS) und der AU für Mediation und Konfliktbearbeitung stärker genutzt werden.

Darüber hinaus wäre es hilfreich, zivile Alternativen zum Umgang mit extremistischer Gewalt zu entwickeln. 2021 veröffentlichten mehrere europäische NGOs einen Aufruf an Externer Link: EU-Institutionen, ihre "Counter-Terrorism"-Strategie zu überdenken und Diplomatie und Mediation mehr Raum zu geben. Sie schlugen vor, dafür Externer Link: Erfahrungen in Verhandlungsprozessen mit nicht-staatlichen Gewaltakteuren zu nutzen, wie sie auch im Sahel mit dschihadistischen Gruppen gemacht wurden. Außerdem sollten Auslandseinsätze regelmäßig evaluiert werden.

Statt Diktatoren und instabile Regierungen mit Militärhilfe dafür zu belohnen, dass sie Migrantinnen und Migranten aufhalten, gilt es, sichere Wege und mehr legale Möglichkeiten für Einwanderung zu schaffen und die Herausforderungen im Einklang mit dem UN-Migrationspakt zu lösen. Noch wichtiger ist es, mit einer ambitionierten Entwicklungs-, Umwelt- und Klimapolitik die strukturellen Konfliktursachen und Fluchtgründe nachhaltig zu überwinden. Dazu gehört, die Externer Link: Wirtschafts- und Handelsbeziehungen so zu reformieren, dass sie den Menschen in Afrika realistische Perspektiven eröffnen. Voraussetzung dafür sind politische Reformen, die sich auf inklusive Regierungsführung, dezentrale Verwaltung und Vertrauensaufbau zwischen staatlichen Institutionen und Gesellschaft richten.

All dies wären Schritte, um die Sahel-Politik der EU-Mitgliedsstaaten effektiver zu gestalten. Doch ohne Glaubwürdigkeit werden auch die ambitioniertesten Veränderungen nicht viel bewirken. Dazu muss sich die EU endlich zu einer kohärenten Politik ohne doppelte Standards, etwa in den Bereichen Rechtsstaatlichkeit (z.B. im Tschad), Klimapolitik (COP 27) und Migration, durchringen. Wie Autoren aus der Sahel-Region im Informationsdienst Externer Link: Afrique-Europe Interact aufzeigen, haben Widersprüche in diesen Bereichen maßgeblich zum Verlust von Vertrauen in den Westen beigetragen. Erste konkrete Signale könnten substanzielle humanitäre Maßnahmen gegen die Hungersnot sein, die aufgrund der Verteuerung von Nahrungsmitteln durch den Krieg in der Ukraine und der Folgen des Klimawandels in der Region droht.