Wenn Zivilisten in großer Zahl in innerstaatlichen Konflikten sterben, gibt es im Westen oft einen Aufschrei, dass etwas getan werden müsse, um das Leid zu beenden. Je geografisch näher, je blutiger ein Bürgerkrieg ist, je stärker "wir" z.B. durch hohe Flüchtlingszahlen davon betroffen sind, desto eher interessiert sich die westliche Öffentlichkeit dafür. Beispiele dafür sind die Konflikte im ehemaligen Jugoslawien, in Afghanistan oder Syrien.
Was kann der Westen in solchen Situationen tun? Der Königsweg führt über den UN-Sicherheitsrat. UN-mandatierte Interventionen sind völkerrechtlich legitim und können meist eine Beruhigung der Lage erzielen, und sie sind sogar relativ kostengünstig für die Weltgemeinschaft.
Wenn aber der UN-Sicherheitsrat blockiert ist und sich die Konfliktparteien einer Verhandlungslösung verweigern, steckt die internationale Gemeinschaft in einem Dilemma. Die Regierungen westlicher Staaten stehen innenpolitisch unter Druck, wirksame Mittel zur Beendigung von Gewalt und zur Unterbindung weiterer massiver Menschenrechtsverletzungen zu unternehmen. Doch außenpolitisch eröffnen sich ihnen nur wenige und zudem wenig effektive Handlungsmöglichkeiten.
Problematische Wirkungen von Interventionen
Theoretisch können einzelne westliche Staaten oder Staatenkoalitionen auch ohne völkerrechtliche Legitimation auf eigene Faust in diese Konflikte intervenieren. Doch bergen solche Alleingänge zahlreiche Risiken und haben häufig negative Folgen für den Konfliktverlauf. Cunningham (2010) hat nachgewiesen, dass Konflikte durch die Intervention von externen Akteuren mit einer eigenen politischen Agenda deutlich verlängert werden: 80% dieser Konflikte dauern länger als 14 Jahre. Dagegen sind Konflikte ohne derartige Interventionen deutlich kürzer. Nur rd. ein Fünftel währt länger als 14 Jahre. Dafür gibt es zwei Erklärungen: Erstens werden Konflikte schwerer lösbar, je mehr Akteure an ihnen beteiligt sind. Zweitens haben externe Akteure oft ein geringeres Interesse an Verhandlungslösungen, weil sie kaum unter den vom Krieg verursachten Schäden zu leiden haben.
Im Unterschied dazu hatten Interventionen von Staaten ohne eigene Agenda, die hauptsächlich humanitäre Ziele verfolgten, keine konfliktverlängernde Wirkung. Hier gibt es aber eine Grauzone. Rost und Greig (2011) untersuchten, wann Staaten Peacekeeping-Truppen außerhalb von UN-Missionen entsenden. Dabei stellten sie fest, dass diese Interventionen besonders häufig dann geschehen, wenn der entsendende Staat starke Interessen im Konfliktland hat. Auch intervenieren Staaten oft in sehr komplexen und blutigen Konflikten.
Insgesamt ist die Erfolgsquote unilateraler humanitärer Interventionen gering. Sullivan und Koch (2009) haben festgestellt, dass selbst Großmächte nur in 50% derartiger Fälle ihre Ziele erreichten. Viel einfacher ist es dagegen, mit einer Militärintervention ein Regime zu stürzen (92%) bzw. es gegen eine bewaffnete Bedrohung zu verteidigen (74%).
Während externe Interventen also in manchen Fällen durchaus bereit sind, Kosten zu tragen und Risiken einzugehen, sind die Folgen für den Konflikt durchaus kritisch zu sehen. Kurz gesagt: Selbst mit den besten Intentionen ist eine Intervention außerhalb multilateraler Strukturen für eine Verbesserung der humanitären Lage im Zielland meist nicht zielführend. Nach Greig und Diehl (2005) macht es die Anwesenheit von Interventionstruppen sogar unwahrscheinlicher, dass sich die Konfliktparteien auf ein Friedensabkommen einigen.
Multilaterale Diplomatie
Es sollte also nicht nur die Frage gestellt werden, was getan werden muss, um massenhafte Menschenrechtsverletzungen und einen Krieg zu beenden, sondern es geht immer auch darum zu klären, wie die notwendige Einigkeit in der internationalen Gemeinschaft und vor allem zwischen den Ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats hergestellt werden kann, um eine konstruktive und nachhaltige Konfliktlösung zu ermöglichen.
Das Beispiel Syrien illustriert dies deutlich. Hier hat der Westen nach und nach fast alle möglichen Mittel durchprobiert, von Sanktionen und Embargos über Diplomatie bis zu Waffenlieferungen und Luftangriffen, ohne damit irgendeinen messbaren Erfolg zu erzielen. Lediglich eine Intervention mit Bodentruppen ist bislang ausgeblieben. All diese Maßnahmen fanden auf bi- und multilateraler Ebene außerhalb der Vereinten Nationen statt, weil sich kein gemeinsamer Nenner mit Russland und China herstellen ließ. Die beiden Vetomächte sehen in dem Assad-Regime einen wichtigen Verbündeten und verfolgen eigene geostrategische Interessen in der Region. Zusätzlich blockierten sie lange Zeit den UN-Sicherheitsrat aus Verärgerung darüber, dass der Westen eine Resolution des höchsten UN-Gremiums zum Bürgerkrieg in Libyen mit dem Ziel überdehnt hatte, dort das Gaddafi-Regime zu stürzen.
Mit dem massiven militärischen Eingreifen Russlands in den Syrien-Konflikt verschoben sich auch auf der internationalen Ebene die Fronten. Durch die Stärkung des Assad-Regimes sah sich der Westen nun gezwungen, einem Verhandlungsprozess unter Beteiligung Assads zuzustimmen. Damit wurde auch die Tür für eine gemeinsame Position mit Russland im Sicherheitsrat geöffnet, auch wenn sich diese Gemeinsamkeit zunächst nur auf die Unterstützung der Verhandlungen beschränkt.
Unter den konkreten Umständen ist multilaterale Diplomatie das beste Instrument. Natürlich müssen alle relevanten Konfliktparteien einbezogen werden, um die Möglichkeit einer friedlichen Lösung auszuloten. Dass es sich dabei um ein wirksames Mittel handeln kann, ist bewiesen: Internationale Mediation in innerstaatlichen Konflikten führt in 38% der Fälle zu (teilweisen) Friedensverträgen und in weiteren 58% zu Waffenstillständen (Regan/Frank/Aydin 2009). Allerdings ist dabei zu beachten, dass eine Mediation die Zustimmung der Konfliktparteien und damit schon eine gewisse Dialog- und Friedensbereitschaft voraussetzt.
Mindestens genauso wichtig sind daher diplomatische Bemühungen auf globaler Ebene, um Einigkeit in der internationalen Gemeinschaft herzustellen. Wenn die internationale Gemeinschaft, und hier insbesondere die fünf Vetomächte des UN-Sicherheitsrats, eine gemeinsame Position finden, kann sehr wirksam Druck auf die Konfliktparteien ausgeübt werden, um diese zu einer Friedenslösung zu drängen. Dies ist auch die notwendige Voraussetzung für eine eventuelle UN-Peacekeeping-Mission. Die Gestaltung einer effektiven und glaubwürdigen Verhandlungsdiplomatie bedeutet immer das "Bohren dicker Bretter". Deshalb ist in der Regel auch kein kurzfristiger Durchbruch möglich.
Institutionelle Reformen des internationalen Systems
Das internationale Staatensystem hat sich nach dem Ende des 2. Weltkriegs so organisiert, dass es sehr effizient Kriege zwischen Staaten verhindern kann. So ist der ganze Apparat der Vereinten Nationen auf diese Herausforderung ausgelegt und dabei sehr erfolgreich. Konflikte innerhalb von Staaten stellen dagegen nach wie vor ein ungelöstes Problem dar. Ein Ausweg erscheint ohne Reformen des grundlegenden institutionellen Gefüges der internationalen Politik nicht möglich.
Einen wirklichen Fortschritt würde die Reform des UN-Sicherheitsrates bedeuten. Seit langem wird über eine Veränderung der Zusammensetzung des Gremiums diskutiert, um es repräsentativer und damit wirksamer zu machen. So fordern Deutschland, Japan, Indien, Brasilien sowie verschiedene afrikanische Staaten bereits seit den 1990er Jahren für sich einen ständigen Sitz, um eine ihrem Gewicht auf der Weltbühne angemessene Rolle wahrnehmen zu können.
Eine weitere wichtige Reform wäre die Abschaffung des Vetorechts im Sicherheitsrat. Sie würde Blockaden des Sicherheitsrates deutlich unwahrscheinlicher machen. Dies ist jedoch eine wenig realistische Perspektive, da eine derartige Reform nur mit Zustimmung der aktuellen Vetomächte möglich wäre.
Eine weitere Option wäre eine weitere Verrechtlichung der internationalen Beziehungen. Hier könnte die Ausweitung internationaler Strafgerichtsbarkeit eine Perspektive bieten. Zwar gibt es bereits seit 2002 den Internationalen Strafgerichtshof (ICC), der inzwischen auch die Kompetenz hat, das Führen von Angriffskriegen juristisch zu verfolgen. Seine Handlungsfähigkeit ist bisher jedoch rechtlich und politisch stark eingeschränkt, auch wenn es immer wieder Versuche gibt, Spitzenpolitiker aus westlichen und anderen Ländern, die illegale Militärinterventionen angeordnet haben, in Den Haag anzuklagen.
Wünschenswert wäre außerdem eine systematische Stärkung der Konfliktprävention, d.h. der Einhegung von Konflikten, die noch nicht gewaltsam eskaliert sind. In dieser Hinsicht könnte heute schon viel mehr geschehen, denn viele internationale und regionale Organisationen haben die Konfliktprävention auf ihre Fahnen geschrieben. Das Problem ist hier nicht early warning (Frühwarnung), sondern early action, also die Bereitschaft zum frühzeitigen Handeln.
Nicht zuletzt könnte die internationale Norm der Schutzverantwortung die Möglichkeit legitimer humanitärer Interventionen eröffnen. Die Norm besagt, dass die Souveränität eines Staates davon abhängt, inwieweit er willens und fähig ist, seine Bevölkerung vor Genozid, Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und ethnischer Säuberung zu schützen. In Fällen, wo Staaten dieser Verantwortung nicht nachkommen, geht die Pflicht zum Schutz der Zivilbevölkerung auf die internationale Gemeinschaft über. Diese Verantwortung zum Eingreifen ist jedoch an gewisse Bedingungen geknüpft. Zum Beispiel dürfen militärische Maßnahmen nur als letztes Mittel ergriffen und nicht exzessiv eingesetzt werden, sie müssen dem Ziel der Verbesserung der humanitären Lage dienen. Nicht zuletzt ist die Verantwortung zum Eingreifen mit einer Verantwortung zur Konfliktprävention und zum Wiederaufbau nach einer Intervention verknüpft.
Die Idee der Schutzverantwortung definiert das Verständnis von Souveränität um – weg vom Abwehrrecht der Staaten, das äußere Einmischung in innere Angelegenheiten unterbietet, hin zu den Verpflichtungen, die Staaten zu erfüllen haben. Der rechtliche Status der Schutzverantwortung ist noch alles andere als geklärt. Zwar haben alle Staaten der Welt dieser Norm im Prinzip zugestimmt, bislang jedoch lediglich in unverbindlicher Form. Ein schlagkräftiges System zur Durchsetzung der Schutzverantwortung steht noch aus.
Schlussfolgerungen
Vorerst muss bei Krisenfällen wie Syrien weiter mit dem vorhandenen Instrumentarium gearbeitet werden. Dabei sind in nahezu allen Fällen diplomatische Aktivitäten einem nicht von der UNO autorisierten militärischen Eingreifen vorzuziehen. Darum sollten Gesprächskanäle so lange wie möglich offengehalten werden. Dies ist auch das Mittel der Wahl, eine weitere Eskalation des Ukraine-Konflikts zu verhindern. Brücken zu Konfliktparteien sollten nicht abgebrochen werden, auch wenn wir mit ihnen wenig gemein haben. Parteien, die sich vom politischen Prozess der Konfliktlösung oder der Nachkriegsordnung ausgeschlossen fühlen, sind die größte Gefahr für Stabilität, wie das Beispiel der Taliban in Afghanistan oder der Sunniten im Irak zeigt. In Syrien bedeutet dies, dass eine Friedenslösung nur mit Russland und seinem Klienten Assad möglich sein wird, auch wenn Assad derjenige ist, der für das unbeschreibliche Leid der Zivilbevölkerung in erster Linie verantwortlich ist.
