Der Interner Link: Nordatlantikvertrag von 1949 weist nur ein einziges Gremium aus, den Nordatlantikrat (North Atlantic Council, NAC), und verleiht ihm die zur Vertragsumsetzung erforderlichen Befugnisse. Ansonsten enthält der Vertrag nahezu keine Anhaltspunkte, die für die Führung und Finanzierung der NATO von wesentlicher Bedeutung wären. Der Nordatlantikrat definiert die Aufgabenbereiche für alle politischen und militärischen Einrichtungen der NATO. Er verabschiedet Strategien, bewilligt den Haushalt der Allianz und entscheidet über die Besetzung von Ämtern, etwa das Amt des Generalsekretärs. Der vom NAC überwachte Finanzierungsprozess wird von einem sogenannten Ausschuss für Ressourcenpolitik und -planung („Resource Policy and Planning Board“) verwaltet und von zwei Ausschüssen – dem Haushaltsausschuss und dem Investitionsausschuss – umgesetzt, denen jeweils Vertreterinnen und Vertreter aus allen NATO-Mitgliedstaaten angehören.
Die NATO unterscheidet zwischen direkter und indirekter Finanzierung, obwohl die Grenzen in der Realität fließend sind. Die direkten Kosten für den Betrieb der NATO und die Umsetzung ihrer Maßnahmen und Aktivitäten werden offiziell auf zwei Weisen gedeckt: durch Beiträge aus einem gemeinsamen Finanzierungstopf und durch gemeinsam finanzierte Projekte, wobei die beteiligten Mitgliedstaaten die Anforderungen, Prioritäten und Finanzierungsmodalitäten festlegen und die NATO die politische und finanzielle Umsetzung überwacht. Manche Projektbeiträge können auch in Form von Sachleistungen oder über NATO-Treuhandfonds erbracht werden. So leistet beispielsweise das Vereinigte Königreich einen Sachbeitrag zur Flotte von 14 Flugzeugen des „Airborne Warning & Control System“ (AWACS) im deutschen Geilenkirchen – eine der wenigen militärischen Einrichtungen, die sich im Besitz der NATO befinden und von ihr betrieben werden –, indem es der NATO seine aus nationalen Mitteln finanzierten AWACS-Flugzeuge zur Verfügung stellt. Treuhandfonds werden von NATO-Mitgliedstaaten oder Partnerländern initiiert und freiwillig finanziert. Sie werden häufig zur Unterstützung von Projekten in Partnerländern eingesetzt, wie z. B. für den Treuhandfonds für die Interner Link: Ukraine („Comprehensive Assistance Package Trust Fund for Ukraine“), unter dessen Dach die NATO sogenannte „nichtletale Unterstützung“ wie medizinische Hilfsgüter, Militärkleidung, Treibstoff und Kommunikationsausrüstung bereitstellt.
Die NATO-Mitgliedstaaten tragen außerdem indirekt durch ihre nationalen Verteidigungsbudgets und die Beteiligung an NATO-Operationen zur Finanzierung der kollektiven Verteidigung bei. Zwar wertet die NATO letztere als indirekte Kosten, doch gibt es viele Überschneidungen mit gemeinsamen Finanzierungsvereinbarungen (die als direkte Kosten behandelt werden), da sie innerhalb eines vereinbarten NATO-Rahmens festgelegt werden, der auch Einsatzleitung und politische Aufsicht einschließt. Außerdem kommen Teile der Durchführungskosten einer Operation für eine Gemeinschaftsfinanzierung in Betracht.
Die Modalitäten der Gemeinschaftsfinanzierung
Über die direkten Beiträge finanzieren sich jene Bündnisaktivitäten, die den Interessen aller Interner Link: 32 Mitglieder dienen, wie z. B. die NATO-weite Luftverteidigung oder die Kommando- und Führungsfähigkeiten („command and control systems“). Die Kosten werden dabei kollektiv getragen, größtenteils nach dem Prinzip der Gemeinschaftsfinanzierung, bei der alle Mitglieder nach einem vereinbarten Externer Link: Kostenbeteiligungsschlüssel auf Grundlage des Interner Link: Bruttoinlandsprodukts (BIP) ihren Teil beisteuern. Im Jahr 2019 beschloss der NAC eine neue Externer Link: Kostenbeteiligungsformel für die Jahre 2021 bis 2024, mit der der Anteil der meisten europäischen NATO-Mitglieder und Kanadas erhöht und der Anteil der Vereinigten Staaten von Amerika (USA) verringert wurde. Auf Druck der USA, die eine gerechtere „Lastenteilung“ anstreben, wurde der US-Beitrag von rund 22 Prozent im Jahr 2019 auf rund 16 Prozent des Gesamtbetrags gesenkt. Seit dem Beitritt Schwedens im März 2024 entfällt auf die USA und Deutschland der gleiche Kostenanteil von 15,88 Prozent.
Durch die Gemeinschaftsfinanzierung werden drei zentrale Budgets der NATO finanziert: der Zivilhaushalt, der Militärhaushalt und das NATO-Programm für Sicherheitsinvestitionen.
Zivilhaushalt
Aus dem Zivilhaushalt (civil budget) – den Ausgaben für die zivile Struktur der NATO – werden Mittel für Personal- und Betriebskosten sowie für Ausgaben für die Tätigkeiten der rund 1.000 zivilen Mitarbeitenden bereitgestellt, die den Internationalen Stab im NATO-Hauptquartier in Brüssel bilden. Diese Mittel nutzen die acht Abteilungen innerhalb des Internationalen Stabes, die eine beratende Funktion haben und die politische Entscheidungsfindung unterstützen, um sich mit politischen Fragen wie dem Austausch nachrichtendienstlicher Erkenntnisse, neuen Sicherheitsherausforderungen, Verteidigungspolitik, Planung und öffentlicher Diplomatie zu befassen. Der Zivilhaushalt wird vom Nordatlantikrat genehmigt, der sicherstellt, dass die Mittelverteilung die strategischen Prioritäten widerspiegelt. Der Zivilhaushalt wird von den meisten Ländern aus Haushaltsmitteln ihrer Außenministerien finanziert und vom NATO-Haushaltsausschuss überwacht. Für Externer Link: 2024 beträgt das Budget 438,1 Millionen Euro. Das Budget erhöhte sich im Vergleich zu 2023 um 18,2 Prozent.
Militärhaushalt
Aus dem Militärhaushalt (military budget) – den Ausgaben für die militärische Struktur der NATO – wird die NATO-Kommandostruktur finanziert, die mehr als 50 Einzelhaushalte umfasst, einschließlich des Internationalen Militärstabs, AWACS, Bündnisoperationen und -missionen sowie einiger Ausbildungs- und Übungsmaßnahmen. Diese werden mit Beiträgen aus den staatlichen Verteidigungshaushalten finanziert und vom NATO-Haushaltsausschuss beaufsichtigt. Der Oberste Alliierte Befehlshaber Europa (SACEUR), der Oberste Alliierte Befehlshaber Transformation (SACT) und der Generaldirektor des Internationalen Militärstabs (DGIMS) verwalten das Militärbudget. Das für die NATO bereitgestellte Militärpersonal wird jedoch stets aus nationalen Haushalten der Mitgliedstaaten finanziert. Der Externer Link: Militärhaushalt für 2024 beträgt 2,03 Milliarden Euro. Dieses Budget ist im Vergleich zu 2023 um 12 Prozent gestiegen.
NATO-Sicherheitsinvestitionsprogramm
Mit dem NATO-Programm für Sicherheitsinvestitionen (NATO Security Investment Programme, NSIP) werden Investitionen der NATO in Bau-, Führungs- und Kontrollsysteme finanziert, die über das hinausgehen, was man den nationalen Haushalten abverlangen kann. Das NSIP umfasst Infrastrukturprojekte auf den Luftwaffenstützpunkten Aviano (Italien) und Ramstein (Deutschland) sowie NATO-Pipelinesysteme für eine zuverlässige Versorgung mit Treibstoff für militärische Zwecke in Mittel- und Nordeuropa, Italien, Griechenland und der Türkei, wobei die Betriebs- und Instandhaltungskosten dieser Einrichtungen in die nationale Zuständigkeit fallen. Die Haushaltsbeschlüsse für die NSIP beruhen auf Konsensentscheidungen im Rahmen der NATO-Verteidigungsplanung und bedürfen der Zustimmung des Nordatlantikrats. Die NSIP werden von den Verteidigungsministerien der einzelnen Mitgliedstaaten finanziert.
Zwei NSIP-Infrastrukturprojekte aus jüngster Zeit sind ein Lager für militärische Ausrüstung und Munition in Powidz, Polen (285 Mio. US-Dollar) und die Modernisierung der Hafeninfrastruktur im spanischen Marinestützpunkt Rota (190 Mio. US-Dollar). Der NATO-Investitionsausschuss übt die Aufsicht aus und die Projekte werden entweder von den einzelnen Gastländern oder von verschiedenen NATO-Einrichtungen und strategischen Kommandos je nach deren Fachgebiet durchgeführt. Die Externer Link: Höchstgrenze für das NSIP liegt 2024 bei 1,3 Milliarden Euro, was einer Steigerung von 30 Prozent gegenüber 2023 entspricht.
Finanzielle Transparenz und Rechenschaftspflicht
Bis zum Jahr 2015 ließen sich über die NATO-Website nur einige Hintergrundinformationen zum Haushaltsverfahren abrufen, doch die tatsächlichen Haushaltsbeträge und die jeweiligen Beiträge der Mitgliedstaaten waren nicht einsehbar. Dies änderte sich 2015, und seitdem werden sowohl auf der NATO-Website als auch im Externer Link: Jahresbericht des NATO-Generalsekretärs die wichtigsten Zahlen für die drei NATO-Haushalte genannt. Als Reaktion auf den zunehmenden globalen Wettbewerb und die Bedrohung der euro-atlantischen Sicherheit durch den Krieg Russlands gegen die Ukraine einigten sich die NATO-Mitgliedstaaten auf dem Gipfeltreffen 2022 in Madrid darauf, mehr gemeinsame Investitionen zu tätigen.
Die finanzielle Transparenz und Rechenschaftslegung innerhalb der NATO bleibt allerdings eine Baustelle. Der unabhängige internationale Rechnungsprüfungsausschuss für die NATO (International Board of Auditors for NATO, IBAN) ist für die Prüfung der Ausgaben der NATO-Organe zuständig. Die IBAN-Berichte sind der Öffentlichkeit über die Externer Link: NATO-Website zugänglich. Mit der Verwaltung der gemeinsam finanzierten NATO-Ressourcen ist außerdem das „Resource Policy and Planning Board“ (RPPB) – ein Nebenorgan des Nordatlantikrats – betraut. Auf dem NATO-Gipfel in Wales im Jahr 2014 wurde die Organisation nach der Externer Link: Kritik insbesondere vonseiten des niederländischen Rechnungshofs (NCA) – dem offiziellen Rechnungsprüfungsorgan der niederländischen Regierung – von den Staats- und Regierungschefs beauftragt, die finanzielle Transparenz und Rechenschaftslegung zu verbessern und auf dem nächsten Gipfel über die erzielten Fortschritte zu berichten.
Eine weitere kleine, aber greifbare Veränderung besteht darin, dass das RPPB der NATO 2015 erstmals eine fünfseitige Zusammenfassung seines Externer Link: Jahresberichts 2015 öffentlich zugänglich machte und dies auch für den Externer Link: Jahresbericht 2017 tat – seitdem allerdings nicht mehr. Dieser Bericht wertet die Umsetzung der militärischen Gemeinschaftsfinanzierung innerhalb der NATO aus. Auf den jüngsten NATO-Gipfeln wurden jedoch, wenn überhaupt, nur wenige Worte über die finanzielle Transparenz verloren. Die NATO veröffentlicht weder einen Jahreshaushalt noch einen Finanzbericht, wie dies bei einer wachsenden Zahl anderer zwischenstaatlicher Organisationen wie beispielsweise der Europäischen Union und der Weltbank üblich ist. Aufgrund der eingeschränkten finanziellen Transparenz der NATO ist es also nach wie vor schwierig, sicherzustellen, dass die Ausgaben der NATO – sowohl vonseiten der Mitgliedstaaten als auch vonseiten des Bündnisses – effizient und effektiv gestaltet sind.
Gemeinsam finanzierte Programme
Die gemeinsam finanzierten Programme der NATO haben viele Facetten: Sie unterscheiden sich hinsichtlich der beteiligten Länder und der Kostenverteilung. Sie reichen von der Entwicklung von Kampfflugzeugen oder Hubschraubern bis hin zur Bereitstellung logistischer Unterstützung oder der Einrichtung von Kommunikations- und Informationssystemen für die Luftverteidigung. Für gemeinsam finanzierte Programme werden innerhalb der NATO jeweils eigene Verwaltungsorganisationen oder Agenturen geschaffen.
So wird beispielsweise die NATO-Flotte der AWACS-Flugzeuge von der „NATO’s Airborne Early Warning and Control Capability Programme Management Organisation“ (NAPMO) verwaltet, die direkt dem NAC unterstellt ist. 16 NATO-Staaten beteiligen sich an der NAPMO und stellen als Vollmitglieder auch Finanzmittel zur Verfügung. Das Personal der NAPMO besteht aus abgeordneten Militäroffizieren und zivilen Verwaltungsbeschäftigten aus den am Programm beteiligten Staaten. Im Jahr 2019 unterzeichnete die NATO mit Boeing einen Vertrag über eine Milliarde US-Dollar zur Modernisierung der AWACS-Flotte. Auch dafür kommen die an der NAPMO beteiligten NATO-Staaten auf.
Zwei der jüngsten gemeinsamen Finanzierungsinitiativen sind der „Defence Innovation Accelerator for the North Atlantic“ (DIANA), mit dem die transatlantische Zusammenarbeit bei kritischen Technologien gefördert werden soll, und der NATO-Innovationsfonds, ein mit einer Milliarde Euro ausgestatteter Risikokapitalfonds zur Entwicklung wichtiger neuer und disruptiver Dual-Use-Technologien, die sowohl zivil als auch militärisch eingesetzt werden können.
Nationale Verteidigungsbudgets und die Verteidigungsinvestitionszusage
Die Gemeinschaftsbudgets der NATO sind im Vergleich zu den nationalen Verteidigungshaushalten der meisten Mitgliedstaaten relativ klein. So beläuft sich beispielsweise der deutsche Bundeswehrhaushalt für das Jahr 2024 auf rund 52 Milliarden Euro. Neben der Deckung der direkten Kosten für die Finanzierung der NATO in allen drei oben beschriebenen Kategorien umfassen die nationalen Verteidigungshaushalte in der Regel auch die folgenden Ausgaben:
Personalaufwand, einschließlich Altersversorgung
Forschung, Entwicklung und Beschaffung von militärischer Ausrüstung
Einsätze, Übungen und Wartung der Ausrüstung.
Umfang und Ausgestaltung des nationalen Verteidigungshaushaltes sind souveräne Entscheidungen des einzelnen Mitgliedstaats. Da sich die NATO-Mitgliedstaaten jedoch zur kollektiven Verteidigung des Bündnisses verpflichtet haben, besteht die stillschweigende Übereinkunft, dass sich diese gegenseitige Verpflichtung auch in den nationalen Verteidigungshaushalten widerspiegeln sollte. Der Grundsatz, dass die Mitglieder mit ihrem Beitrag die Mittel dafür bereitstellen, dass die in der NATO vereinbarten Aufgaben erfüllt werden können, steht im Zentrum einer seit langem geführten Debatte über die „Lastenverteilung“ innerhalb der NATO. Insbesondere die USA haben seit vielen Jahren bemängelt, dass manche Mitgliedstaaten sich an den finanziellen Kosten der kollektiven Sicherheit nicht ausreichend beteiligen würden.
Vor diesem Hintergrund einigten sich die NATO-Mitgliedstaaten im Jahr 2006 auf freiwillige Ziele für die Verteidigungsausgaben: Zwei Prozent des BIP sollen für Verteidigungsausgaben bereitgestellt werden, wobei 20 Prozent dieser Ausgaben für Forschung, Entwicklung und Beschaffung wichtiger Verteidigungsgüter aufgewendet werden sollten. Auf dem Interner Link: NATO-Gipfel in Wales 2014 einigten sich die NATO-Mitglieder darauf, die Aufteilung der Kosten für die gemeinsame Verteidigung noch weiter anzugleichen. In einer Verteidigungsinvestitionszusage erklärten die NATO-Mitgliedstaaten, dass die Länder, die bereits die Zielvorgaben erfüllen, dies auch weiterhin tun werden und dass die anderen anstreben werden, innerhalb eines Jahrzehnts zu ihnen aufzuschließen.
Die NATO kann diese Ziele weder durchsetzen noch kann sie vorschreiben, auf welcher Basis die zwei Prozent des jeweiligen Staatshaushaltes berechnet werden. In der Praxis hängt die Bedeutung des Zwei-Prozent-Ziels daher weitgehend von einer kleinen Zahl von Mitgliedstaaten ab – nämlich den acht Ländern, die neben den USA am meisten Geld beisteuern: Deutschland, das Vereinigte Königreich, Frankreich, Italien, Polen, Kanada, die Niederlande und die Türkei. Eine Erhöhung ihrer Militärausgaben hätte gewichtigen Einfluss auf die militärischen Fähigkeiten der NATO.
Auf dem Interner Link: Vilnius-Gipfel im Juli 2023 wurde die Investitionszusage von 2014 dahingehend geändert, dass die Militärausgaben der NATO in Höhe von zwei Prozent des BIP eine Mindestanforderung darstellen und nicht mehr nur ein Ziel, das ein Mitgliedstaat erreichen sollte. Aus Externer Link: Daten der NATO geht hervor, dass die Militärausgaben ihrer Mitglieder im Jahr 2023 real um 8,3 Prozent gestiegen waren, was die höchste Wachstumsrate in neun aufeinanderfolgenden Wachstumsjahren darstellt. Elf Länder hatten den Prognosen zufolge die Zielvorgabe von zwei Prozent des BIP überschritten, allen voran Polen mit 3,9 Prozent und die Vereinigten Staaten mit 3,49 Prozent, wobei Deutschland voraussichtlich 1,57 Prozent ausgeben haben wird – obwohl Deutschland seither einen speziellen Verteidigungsfonds angekündigt hat, der die Ausgaben bis 2024 auf zwei Prozent erhöhen soll. Seit 2014 haben die europäischen Mitgliedstaaten und Kanada nachExterner Link: Angaben der NATO fast eine halbe Billion US-Dollar zusätzlich für die Verteidigung ausgegeben. Im Jahr 2024 werden laut NATO 23 Mitgliedstaaten das Zwei-Prozent-Ziel erfüllen.
Beteiligung an NATO-Operationen und Missionen
Die NATO-Mitgliedstaaten sind nicht verpflichtet, sich an einer Operation oder Mission zu beteiligen. Da die NATO nicht über eigene Streitkräfte verfügt, stellen die Mitgliedstaaten freiwillig Truppen und Ausrüstung und folgen dem Prinzip: „die Kosten werden dort getragen, wo sie anfallen“. Das bedeutet, dass ein Land, das zehn Soldatinnen und Soldaten in eine NATO-Mission entsendet, für zehn Soldatinnen und Soldaten aufkommt, während es für 500 aufkommt, wenn es 500 entsendet. Das heißt natürlich auch, dass ein Staat, der keine Truppen stellt, in dieser Hinsicht keinen finanziellen Beitrag leistet. Die Beiträge können auch jede Art von militärischer Ausrüstung aus den militärischen Kapazitäten eines Staates umfassen, wie gepanzerte Fahrzeuge, Hubschrauber und Marineschiffe oder andere Unterstützung wie medizinische Dienste.
Diese Beiträge, sowohl in Form von Personal als auch in Form von Ausrüstung, werden zur Bildung einer gemeinsamen NATO-Kapazität verwendet, wobei jeder Mitgliedstaat die Kosten für seine eigenen Einsätze trägt. So finanziert das deutsche Verteidigungsministerium beispielsweise das deutsche Militärpersonal in der NATO-geführten Kosovo Force (KFOR), einer Interner Link: internationalen Friedensmission im Kosovo seit Juni 1999.
Übersetzung aus dem Englischen: Birthe Mühlhoff