Polizeien in Deutschland | Innere Sicherheit | bpb.de

"Die" Polizei gibt es nicht

Die Polizei als Institution genießt laut verschiedenen Bevölkerungsumfragen in Deutschland ein hohes Ansehen und Vertrauen. Nur das Bundesverfassungsgericht stehe demnach höher im gesellschaftlichen Ansehen . Die Polizei soll im Alltag (etwa bei Verkehrskontrollen) und in Konfliktsituationen (etwa bei gewalttätigen Demonstrationen) den handelnden Staat verkörpern und darf im Rahmen des staatlichen Gewaltmonopols als einzige Institution physische Gewalt anwenden.

Dabei gibt es nicht "die" Polizei in Deutschland, sondern mit zwei Bundespolizeien (Bundeskriminalamt und Bundespolizei, dem ehemaligen Bundesgrenzschutz) und 16 Länderpolizeien mindestens 18 eigenständige Polizeien. Rechnet man die Polizei des Deutschen Bundestages, die für die Sicherheit und Ordnung im Parlament verantwortlich ist, noch hinzu, sind es sogar 19 Polizeien. Auch das Zollkriminalamt hat polizeiliche Aufgaben. Auf welcher Rechtsgrundlage Polizeien arbeiten, wie sie organisiert sind, wie die Ausbildung gestaltet ist und vor welchen zukünftig Herausforderungen sie stehen, soll im Weiteren näher beleuchtet werden .

Polizei ist Ländersache

In der deutschen Verfassung, dem Grundgesetz, finden sich nur wenige Aussagen zur Polizei und Polizeiorganisation. So wird an die föderalistische Organisation der Polizei in der Weimarer Republik und im deutschen Kaiserreich angeknüpft. Auf Bundesebene existieren "nur" das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei (bis Juli 2005 unter dem Namen Bundesgrenzschutz firmierend). Das Rückgrat deutscher Polizeien bilden die 16 Polizeien der Bundesländer; dies verdeutlicht auch ein Blick auf die Zahl der Vollzugsbeamtinnen und -beamten: Rund 220.000 Polizistinnen und Polizisten arbeiten für die Landespolizeien. Im Vergleich dazu sind rund 34.000 Vollzugsbeamte der beiden Polizeien des Bundes wenig. Die Polizeidichte in Deutschland beträgt rund 1:370, das heißt, rein statistisch ist ein Polizist für 370 Einwohner zuständig. Im internationalen Vergleich gibt es in Deutschland damit relativ wenig Polizeikräfte .

Neben Bildung, Wissenschaft und Kunst steht die innere Sicherheit also vor allem im Fokus der Landes- und Kommunalebene und spiegelt so den föderalistischen Staatsaufbau wider. Landespolitiker und Landesbeamte verteidigen diese Kompetenzen gegenüber dem Bund, aber auch gegenüber europäischen und internationalen Bestrebungen im Polizeibereich .

Die Polizei auf Bundesebene: BKA und Bundespolizei

Das Bundeskriminalamt (BKA) mit Sitz in Wiesbaden ist eine Zentralstelle zur Informationssammlung und Verbindungsstelle ins Ausland sowie zu internationalen Polizeibehörden wie Europol. BKA-Verbindungsbeamte arbeiten in zahlreichen Ländern. Insgesamt rund 4.600 Beschäftigte (davon die Hälfte Kriminalbeamte) kümmern sich um die Bekämpfung des internationalen Drogen- und Menschenhandels, des Terrorismus und der Geldwäsche, mithin vor allem der sogenannten organisierten Kriminalität. Außerdem ist das BKA für den Personenschutz von Bundespolitikern zuständig.

Der Bundesgrenzschutz wurde in den 1950er Jahren als paramilitärische Organisation aufgebaut; seine Aufgabe lag insbesondere in der Sicherung der Ostgrenzen Deutschlands im sich anbahnenden Ost-West-Konflikt. Nach der deutschen Wiedervereinigung 1990 und dem Abbau von Grenzkontrollen innerhalb der Europäischen Union wurden ihm neue Tätigkeitsfelder übertragen. Seit der Übernahme der Bahnpolizei werden die rund 32.000 Bundespolizeibeamten nicht nur an den Grenzen Deutschlands, sondern auch an Bahnhöfen und Flughäfen eingesetzt. Als Folge dieses veränderten Aufgabenprofils wurde der Bundesgrenzschutz 2005 in Bundespolizei umbenannt.

Rechtliche Grundlagen der Polizeiarbeit

Die entscheidenden Rechtsgrundlagen für die Polizeiarbeit in Deutschland sind neben den bundeseinheitlichen Strafgesetzen und der Straßenverkehrsordnung die Polizeigesetze des Bundes und der Länder, die für ihre Polizei Aufgaben und Befugnisse regeln.

Zwar gab es Mitte der 1970er Jahre einen Musterentwurf für ein Polizeigesetz, der vom zentralen Koordinationsorgan der Polizei − der Innenministerkonferenz von Bund und Ländern (IMK) − erarbeitet wurde, um einen vergleichbaren Rechtsrahmen für alle Polizeien zu schaffen. Bis heute sind jedoch Unterschiede zwischen den Polizeigesetzen der Länder festzustellen, die beispielsweise den "finalen Rettungsschuss", also die gezielte Tötung eines Täters unter bestimmten Bedingungen, abweichend oder unvollständig regeln.

Schwierigkeiten können sich dann ergeben, wenn Polizeibeamte außerhalb ihres eigenen Bundeslandes eingesetzt werden, was im Rahmen von Großdemonstrationen, Atomtransporten und Fußballspielen regelmäßig der Fall ist. Hier gilt dann das Landes-Polizeirecht am Einsatzort. Selbst bundeseinheitliche Polizeidienstvorschriften, die im Detail die Arbeit der Polizei normieren, sind teilweise mit landesspezifischen Regelungen versehen.

Rechtsstaatliche Prinzipien konkurrieren innerhalb des Polizeirechts bisweilen mit der juristischen Bewältigung neuer Kriminalitätsformen und mit technischen Weiterentwicklungen, beispielsweise bei der Videoüberwachung. In vielen Fällen geht es dabei um den Grundkonflikt zwischen der bürgerlichen Freiheit und der Garantie innerer Sicherheit .

Organisation und Ausbildung

Nicht nur im Polizeirecht, sondern auch in der Organisation und der Ausbildung unterscheiden sich deutsche Polizeien. Je nachdem, welches Bundesland man betrachtet, werden unterschiedliche Schwerpunkte bei der Verfolgung und Aufklärung (Repression) und der Verhinderung (Prävention) von Straftaten erkennbar.

Gemeinsam ist allen Länderpolizeien, dass es eine Sparteneinteilung zwischen der uniformierten Schutzpolizei (ca. 80 Prozent der Gesamtstärke) und der Kriminalpolizei (ca. 20 Prozent) gibt. Hinsichtlich der Ausrüstung und Befugnisse verfügt die Schutzpolizei über spezielle Einsatzmittel wie Hubschrauber-, Hunde- oder Polizeistaffeln, zur Kriminalpolizei gehören die Spezialeinsatzkommandos (SEK) und Mobilen Einsatzkommandos (MEK). Diese Spezialisierung der Polizeiarbeit findet auch in den Medien, besonders in Kriminalfilmen, ihren Niederschlag.

Rechtliche Arbeitsgrundlage der Bereitschaftspolizei als dritter Sparte ist eine Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern. Die Bereitschaftspolizei dient mit Hilfe geschlossener (kasernierter) Einheiten zur Bewältigung (länderübergreifender) Lagen. So werden z.B. Atommülltransporte auf Schienenwegen, die durch mehrere Bundesländer führen, nicht nur von der Bundespolizei sondern auch von Bereitschaftspolizeieinheiten der Länder begleitet. Es handelt sich hierbei um Personal der Länder, an deren Ausstattung – etwa Wasserwerfer oder gepanzerte Fahrzeuge – sich der Bund beteiligt. Wie die beiden Polizeien des Bundes unterstehen auch die Länderpolizeien dem jeweiligen Innenministerium. Unterhalb der Ministerialebene haben sich aber verschiedene Organisationsformen entwickelt, welche die Polizei in die allgemeine Verwaltung (zum Beispiel eine Bezirksregierung oder Kreisverwaltung) integrieren oder aber als Spezialverwaltung gesondert aufbauen.

Auch bei der Polizeiausbildung haben die Bundesländer unterschiedliche Wege eingeschlagen: Die traditionelle Polizeiausbildung für den mittleren Polizeivollzugsdienst mit Realschulabschluss oder einer abgeschlossenen Berufsausbildung ist in Bayern und Baden-Württemberg sowie den meisten östlichen Bundesländern noch der Regelfall, während viele westliche Länder im Rahmen der "zweigeteilten Laufbahn" nur noch für den gehobenen und höheren Dienst ausbilden.

In Hessen ist beispielsweise mindestens ein Fachabitur Zugangsvoraussetzung für ein dreijähriges Polizeistudium an der verwaltungsinternen Fachhochschule. Jeder hessische Polizist beginnt danach seine Karriere als Kommissar. Begründet wird diese Akademisierung der Polizei mit erhöhten Anforderungen an den Polizeidienst; aber auch die traditionell starken Polizeigewerkschaften waren an einer Höhergruppierung und damit einer besseren Bezahlung stark interessiert. Der höhere Polizeivollzugsdienst umfasst die rund 1,5 Prozent Beamten, die an der Spitze der Hierarchie stehen; Anwärter studieren sämtlich an der Deutschen Hochschule der Polizei in Münster .

Frauen und Migranten bei der Polizei

Mittlerweile gehören Frauen im Polizeidienst zum Alltag. In der uniformierten Schutzpolizei sind Frauen jedoch erst seit gut 30 Jahren tätig; Bayern war 1990 das letzte Land, das weibliche Angehörige für die Schutzpolizei zuließ. Zwar wurden schon in den 1920er Jahren einige Frauen für die Kriminalpolizei rekrutiert, diese wurden aber spezifisch für jugendliche Straftäter und bei der "Sitte" eingesetzt. Bis Polizistinnen zu einer Selbstverständlichkeit wurden, sollte es noch einige Jahrzehnte dauern. Aktuell sind rund 20 Prozent aller Polizeibediensteten weiblich, und ihr Anteil wird sich in den nächsten Jahren noch erhöhen. Neben einer Akademisierung hat so auch eine Feminisierung der deutschen Polizei begonnen.

Noch deutlich unterrepräsentiert sind Polizeibeamte mit Migrationshintergrund, die für eine zukünftige Strukturveränderung der deutschen Polizeien wichtig sind. In einer Gesellschaft mit einem hohen Migrationsanteil öffnet sich damit die zentrale Organisation für Sicherheit und Ordnung für einen bedeutsamen Teil der Bevölkerung.

Polizei und Sichtbarkeit

Die augenfälligste Veränderung innerhalb deutscher Polizeien in den letzten Jahren ist der Wechsel der Polizeifarbe von der für ganz Deutschland seit den 1970er Jahren geltenden Farbe "grün-beige" hin zu "blau". Allein die bayerische und die saarländische Polizei haben diesen Wechsel, der 2005 in Hamburg seinen Ursprung hatte, (noch) nicht vollzogen. Aber in der föderalistisch geprägten Polizeilandschaft bedeutet blau nicht gleich blau. Es lassen sich mittlerweile Abstufungen von dunkelblau-schwarz (Niedersachsen) bis zu einem helleren Blau (Hessen) beobachten

Private Sicherheitsdienste

Innerhalb und außerhalb der Polizei gibt es zahlreiche Akteure, die sich ebenfalls um Sicherheit kümmern. Dazu zählen unter anderem die Wachpolizei in Hessen − eine Angestelltenpolizei mit Kurzausbildung und eingeschränktem Aufgabenspektrum −, Formen ehrenamtlichen bürgerschaftlichen Engagements im Bereich innerer Sicherheit (etwa der Freiwillige Polizeidienst in Baden-Württemberg oder die Sicherheitswacht in Sachsen) oder Bezeichnungen wie "Stadtpolizei" für den Außendienst von Ordnungsämtern. Nicht zu vergessen sind hier auch private Sicherheitsdienste, bei denen in etwa genauso viele Menschen beschäftigt sind wie bei den Polizeien von Bund und Ländern.

Zukünftige Herausforderungen für die Polizeiarbeit

Die "neue Unübersichtlichkeit" im Bereich der inneren Sicherheit drückt sich in neuen, mit unterschiedlichen Kompetenzen ausgestatteten Akteuren ebenso aus wie in der aus Bürgersicht erschwerten Erkennbarkeit. Polizeien, kommunale Organe der öffentlichen Sicherheit (z.B. Stadtpolizei Frankfurt als uniformiertes Organ des Ordnungsamtes) und private Sicherheitsdienste ähneln sich in ihrem äußeren Erscheinungsbild, obwohl sie unterschiedliche Aufgaben erfüllen.

Diese tendenzielle Aufweichung des staatlichen Gewaltmonopols wird die Zukunft deutscher Polizeien ebenso prägen wie eine fortschreitende Europäisierung und Internationalisierung der Polizeiarbeit. Klassische Formen der Kriminalität wie Diebstahl, Einbruch, Raub oder Körperverletzung rücken dabei in Zukunft etwas in den Hintergrund, während alle deutschen Polizeien sich technisch, organisatorisch und personell auf neue Deliktformen insbesondere im Bereich des Internets (z.B. Betrug und Datenmissbrauch) einstellen müssen.

Eine weitere Herausforderung ist der demografische Wandel. Die zunehmende Alterung der Bevölkerung verstärkt auch bei der Polizei die Konkurrenz um geeigneten Nachwuchs. Sie wird zudem einen Wandel der Polizeiarbeit bewirken, da die tendenziell sinkenden Kriminalitätsraten der vergangenen Jahre nicht von einem steigenden subjektiven Sicherheitsgefühl der älteren Bevölkerung begleitet werden (ältere Menschen haben in der Regel eine höhere Kriminalitätsfurcht als jüngere). Neben Kriminalitätsbekämpfung und Kriminalitätsverhütung wird die "Produktion von Sicherheitsgefühl" somit eine zunehmend wichtigere Aufgabe für die Polizei werden.