UN-Behindertenrechtskonvention - Anspruch und Wirklichkeit | Behinderungen | bpb.de

Die UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) ist als internationales Vertragswerk zum Schutz der Menschenrechte 2008 international in Kraft getreten. Sie ist nunmehr für 186 Staaten der Vereinten Nationen (UN) rechtsgültig (Stand 1. Juni 2023); für Deutschland ist sie seit dem 26.3.2009 rechtlich verbindlich. Sie nimmt hierzulande den Rang eines Bundesgesetzes ein. Alle staatlichen Stellen in Bund und Ländern müssen die UN-BRK damit beachten.

Das Ziel des Übereinkommens ist es, die gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe und den Genuss der Menschenrechte für Menschen mit Behinderungen sicherzustellen (vgl. dort Art. 1). Die UN-BRK enthält damit keine Sonderrechte oder Privilegien für „Behinderte“, sondern sie konkretisiert den allgemeinen menschenrechtlichen Anspruch auf Gleichheit in Würde und Freiheit so, wie es die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 bereits proklamierte.

Damit die UN-BRK aber nicht Theorie bleibt oder sich als Stoff für Sonntagsreden erschöpft, verpflichtet das völkerrechtliche Instrument den Staat, dieses „Versprechen“ mit geeigneten Maßnahmen praktisch einzulösen (vgl. Art. 4 UN-BRK).

Aktuelle Entwicklung: Die nächste Prüfung durch die Vereinten Nationen ist für August 2023 anberaumt

Die UN-BRK sieht vor (Art. 35 UN-BRK), dass ein Staat regelmäßig von den Vereinten Nationen überprüft wird. Dabei begutachtet ein unabhängiges Expertengremium, ob die Rechte gewährleistet sind und wie im Allgemeinen die Umsetzung im Land gelingt. Grundlage für die Befassung ist ein Bericht des Staates sowie anderer unabhängiger Quellen. Deshalb heißt dieses Verfahren auch Staatenberichtsverfahren.

Die erste Prüfung Deutschlands bezüglich der UN-BRK fand 2015 statt. Im Jahr 2023 wird nunmehr Deutschland ein zweites Mal geprüft. Das zuständige Expertengremium - der Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten Nationen (im Folgenden: "UN-Fachausschuss") - stellt sich dann nicht nur die Frage, wie Deutschland seit dem Inkrafttreten in 2009 vorangekommen ist, sondern ob Deutschland gerade seit der ersten Prüfung in 2015 bezüglich der seinerzeit markierten Probleme Fortschritte erreichen konnte.

Deutschland war im Jahre 2009 alles andere als eine inklusive Gesellschaft

Im Zeitpunkt des Inkrafttretens 2009 war Deutschland alles andere als eine inklusive Gesellschaft. Denn in den Lebensbereichen Bildung, Wohnen und Arbeit gab es zum Beispiel viele Strukturen, die eher eine trennende Wirkung hatten und Menschen mit Behinderungen praktisch aussonderten:

67.000 Menschen mit Beeinträchtigung lebten 2008 in großen, für sie geschaffenen Wohneinrichtungen. In Werkstätten – fern vom ersten Arbeitsmarkt – waren zur gleichen Zeit 228.000 Menschen beschäftigt. Über 385.000 Schülerinnen und Schüler, (also 80 Prozent der Personen mit einem sonderpädagogischen Förderbedarf insgesamt) besuchten keine allgemeine Schule, sondern Sonder- oder Förderschulen.

Die Sondersysteme in den Bereichen Wohnen, Arbeit und Bildung galten und gelten bei vielen in Deutschland als Errungenschaften der Nachkriegsentwicklung. Menschen, die sie nutzen, kritisieren sie in der Regel nicht grundsätzlich, sondern schätzen sie auch mangels echter Alternativen im Mainstream.

Dennoch kritisierte der UN-Ausschuss der Vereinten Nationen im Rahmen der oben genannten Staatenprüfung im Jahre 2015 die Existenz dieser Einrichtungen. Als Sondersysteme grenzten sie Menschen aus und stünden unter Verdacht, Menschen mit Behinderungen den Weg (zurück) in den Mainstream eher zu erschweren als zu befördern. Besser im Sinne der UN-BRK sei es, gleich alle Systeme von Anfang an inklusiv zu gestalten - sei es im Bereich Wohnen, Arbeit oder Bildung. Ob die Prüfung im Jahr 2023 diese Punkte erneut aufgreift, bleibt abzuwarten.

Kritik der ersten Jahre galt zum Beispiel auch den sogenannten Wahlrechtsausschlüssen: Schätzungsweise über 85.000 Menschen waren wegen ihrer Behinderung von Bundes- und den allermeisten Landtagswahlen ausgeschlossen.

Wie ist Deutschland seit der Ratifikation der UN-BRK im Jahre 2009 vorangekommen? Drei Schlaglichter

Die Wahlrechtsausschlüsse sind heute für die Bundes- und Landtagswahlen überwunden. Den Anstoß zu diesen positiven Veränderungen gaben Menschen mit Behinderungen selbst. Eine Gruppe von Einzelpersonen beschwerte sich vor dem Bundesverfassungsgericht. Sie hatten zur Bundestagswahl 2013 keinen Wahlschein erhalten. Nach langem Zögern gab ihnen das Gericht in Karlsruhe im Januar 2019 – kurz vor der darauffolgenden Bundestagswahl – Recht, was zu einer Änderung der Bundesgesetzgebung führte und die Änderung zahlreicher Landesgesetze nach sich zog.

Weitere bedeutende Impulse zur Veränderung der deutschen Rechtslage kamen zum Beispiel auch von der Europäischen Union (EU). Die Kommission in Brüssel trug mit der Richtlinie (EU) 19/882 aus dem Jahre 2019 ihren Mitgliedstaaten auf, die Anforderungen für Güter und Dienstleistungen nach der von Brüssel vorgegebenen Richtung neu zu regeln. Warum war das wichtig?

Oft haben Menschen mit Behinderungen keinen oder keinen gleichwertigen Zugang zu Gütern oder Dienstleistungen. Sie können diese nicht oder nur eingeschränkt nutzen, weil sie auf die eine oder andere Weise nicht barrierefrei sind. Die Staaten sind mit verbindlichen Vorgaben zur Barrierefreiheit zögerlich. Sie befürchteten Nachteile für ansässige Unternehmen im internationalen Vergleich. Gelten Regelungen dagegen für alle Produzenten und Anbieter europaweit, kommt es zumindest innerhalb des europäischen Binnenmarktes zu keinen Wettbewerbsverzerrungen, so die im EU-Recht verankerte Logik des Marktes. Interessanterweise sah sich die Kommission aber auch durch die UN-BRK selbst zu dieser Initiative gezwungen: Die EU selbst war der UN-BRK im Jahr 2010 beigetreten und musste diese im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auch umsetzen. In Deutschland ist diese EU-Richtlinie mit dem „Barrierefreiheitsstärkungsgesetz“ implementiert worden.

Eine besondere Bedeutung kommt der Reform zur Stärkung der Selbstbestimmung von erwachsenen Menschen mit Behinderungen zu, die mit der Reform des Rechts über die rechtliche Betreuung verfolgt wurde. Das bisherige Recht stand zu sehr im Zeichen einer praktizierten Vormundschaft, die seit 1992 für Erwachsene eigentlich abgeschafft ist. Ein Gericht kann nach dem aktuellen Betreuungsrecht, wenn „ein Volljähriger seine Angelegenheiten ganz oder teilweise rechtlich nicht besorgen“ kann und dies „auf einer Krankheit oder Behinderung“ beruht, eine rechtliche Betreuung anordnen, so lautet die neue Regelung in § 1814 BGB. Als Fortschritt, der auch Dank der UN-BRK erreicht werden konnte, ist in diesem Zusammenhang die verstärkte Rückbindung einer Betreuung an den Wunsch und Willen der betreuten Person zu werten. Kritisiert wird an dieser Reform aus der Perspektive der UN-BRK, dass das System der gesetzlichen Betreuung immer noch zahlreiche Zwangselemente, etwa bei sensiblen Fragen der persönlichen Gesundheit, enthält. Sie folgt nicht ausschließlich dem Primat der Freiwilligkeit und der von der UN-BRK geforderten Unterstützung.

Viele Menschen mit Behinderungen waren in Zeiten der Pandemie teilweise besonders belastet und gefährdet

Die Corona-Pandemie, so wird überall berichtet, führte zu verschärften Bedingungen für Menschen mit Behinderung, so auch in Deutschland. In Bezug auf die Gesundheitsversorgung spitzte sich in Deutschland die Lage für Menschen mit Behinderungen in Zeiten erhöhten Infektionsgeschehens besonders zu:

Die allgemeinen Engpässe bei der Verfügbarkeit intensivmedizinischer Versorgungskapazitäten ließ die Befürchtung wachsen, dass Menschen wegen ihrer Beeinträchtigung benachteiligt werden könnten, wenn zum Beispiel auf der Intensivstation mehr bedürftige Menschen notversorgt werden müssten als Mittel und Kapazitäten vorhanden sind. Angesprochen ist damit eine Dilemma-Situation (auch in Sprache des Militärs "Triage" genannt), weil die in der Situation Verantwortlichen dann eine Entscheidung über Leben und Tod treffen müssen, obwohl sie verpflichtet sind, das Recht auf Leben als gleichwertig zu schützen.

Es lässt sich lange diskutieren, nach welche Kriterien eine Zuteilung erfolgen sollte. Eine gesetzliche Regelung jedenfalls, die Menschen mit Behinderungen vor einer Benachteiligung im Zuge dieser Zuteilung von Ressourcen hätte schützen können, gab es nicht. Wiederum waren es Menschen mit Behinderungen, die vor das Bundesverfassungsgericht zogen. Und sie hatten erneut Erfolg. Auf dem Umweg über Karlsruhe zwangen sie den Gesetzgeber zu einer Regelung. Jetzt lautet das zum Gesetz gewordene Kriterium: „Eine Zuteilungsentscheidung darf nur aufgrund der aktuellen und kurzfristigen Überlebenswahrscheinlichkeit“ getroffen werden. Verbände halten diese Regelung für einen Erfolg. Sie befürchten aber, dass im Ernstfall die vielleicht unbewusst noch bestehenden negativen Vorurteile gegenüber Menschen mit einer Beeinträchtigung ihre individuelle Prognose hinsichtlich der Überlebenswahrscheinlichkeit dämpfen könnten. Nach wie vor steht in Bezug auf das Gesundheitswesen damit der bewusstseinsbildende Auftrag der UN-BRK (Art. 8 UN-BRK) mit dem menschenrechtlichen Verständnis von Behinderung im Fokus.

Bedeutung der UN-BRK für Menschen mit Behinderungen

Die Entwicklung eines Übereinkommens zum Schutze der Rechte von Menschen mit Behinderungen ist seinerzeit (2002-2006) nur notwendig geworden, weil weltweit Frauen, Männer und Kinder mit langfristigen Beeinträchtigungen überdurchschnittlich von Benachteiligungen betroffen und vielfältigen Diskriminierungen ausgesetzt waren. Die Situation einer von den äußeren Umständen verursachten gesellschaftlichen Zurücksetzung von Menschen mit Behinderungen trifft weiterhin zu.

In einer solchen Lage ist die UN-BRK wichtig, um gewichtige Ungerechtigkeiten nicht aus dem Blick zu verlieren und aktuell aufzuspüren und artikulieren zu können. Sie zwingt die Staaten aufgrund ihres Rechtscharakters, notwendige Veränderungen vorzunehmen und den Schutz und die Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen im Hinblick auf das Ergebnis ständig zu überprüfen. Mit der UN-BRK ist dauerhaft ein menschenrechtlicher Maßstab gesetzt worden, an dem das Verhalten und Unterlassen der Staaten gemessen werden kann. Je größer der Abstand der gesellschaftlichen Wirklichkeit vom dem von der UN-BRK gesetzten Anspruch ist, desto größer ist die Bedeutung der UN-BRK. Positiv gesehen, geht es der UN-BRK um den Aufbau einer inklusiven Gesellschaft, die einen Rahmen bietet, in dem die Rechte aller Menschen – auch die von Menschen mit Behinderungen – am ehesten gleich gewährleistet werden.

Aber die besondere Bedeutung kommt der UN-BRK nicht nur wegen der inhaltlichen Präzisierung der Menschenrechte und der damit verbundenen Prinzipien, wie der Inklusion, Barrierefreiheit und Partizipation, zu. Vielmehr steckt das Übereinkommen gleichzeitig einen verbindlichen Rahmen ab, der die Umsetzung der UN-BRK auch als Prozess versteht, der geordnet und geregelt werden muss, etwa in Bezug auf die politische Mitsprache.

Dem Punkt "Umsetzung als Prozess" ist nicht zuletzt die eingangs erwähnte Staatenprüfung Deutschlands im August 2023 selbst zuzurechnen. Es bleibt abzuwarten, welche Erkenntnisse im Zuge der anstehenden Staatenprüfung gewonnen und auch, welche Impulse für die Situation in Deutschland von ihr ausgehen werden. Das Ereignis kann im Übrigen live im UN-Fernsehen verfolgt werden. Es scheint heute so, dass in Deutschland - bei allen Fortschritten seit 2015 - noch immer beträchtliche Herausforderungen bei der Umsetzung bestehen.