Zugang zu Nahrung

Christian Kuhlgatz

13.11.2014 / 7 Minuten zu lesen

Auch in Ländern mit genügend Nahrungsmitteln treten dauerhafte Unterernährung und plötzliche Hungerkrisen auf. Wie kann das sein? Und weshalb ist oftmals gerade die ländliche Bevölkerung gefährdet, wenn die Nahrungsmittelpreise steigen? Den Schlüssel zur Erklärung dieser Phänomene hat der Nobelpreisträger Amartya Sen erforscht: Es ist der (fehlende) Zugang zu Nahrung.

Der Zugang zu Nahrungsmitteln kann unter anderem durch die eigene Produktion gesichert werden, doch dafür braucht es Ressourcen und Wissen. (© picture-alliance, imageBROKER | Florian Kopp)

Der individuelle Kampf gegen den Hunger

Mit der Agrarpreiskrise 2007/08 stellte sich für die internationale Staatengemeinschaft wieder einmal akut die Frage, wie die weltweite Unterernährung gelöst werden kann. Die hohen Preise hatten zu Unruhen, Ausschreitungen und sogar zu Regierungskrisen geführt. Viele Regierungen versuchten, die verfügbare Nahrung für ihre Bevölkerung mit Maßnahmen wie dem staatlichen Ankauf von Nahrung auf dem internationalen Markt oder dem Verbot von Nahrungsexporten sicherzustellen. In reichen Ländern wurde die Verwendung von Biosprit und die Spekulation mit Nahrungsmitteln hinterfragt.

Abseits der Weltbühne spielt sich der Kampf gegen den Hunger seit Langem im Kleinen ab: Tagtäglich müssen sich arme Menschen darum kümmern, ausreichend Nahrungsmittel für ihre Familien zu besorgen. Ein sprunghafter Preisanstieg von Lebensmitteln, das Wegbrechen einer Einkommensquelle oder ein Ausfall der hauseigenen Ernte können schnell dazu führen, dass nicht mehr alle Familienmitglieder ausreichend versorgt werden können. Um der Unterernährung zu entgehen, müssen die Betroffenen andere Einkommens- oder Nahrungsquellen finden oder durch Transfers unterstützt werden. In vielen Fällen gelingt dies jedoch nicht, denn weltweit litten in den letzten Jahrzehnten mehr als 800 Millionen Menschen beständig an Hunger, egal ob die Nahrungsmittelpreise hoch oder – wie im größten Teil dieses Zeitraums – relativ niedrig waren. Bedenklich ist hierbei, dass Unterernährung auch in Ländern auftritt, in denen genügend Nahrungsmittel zur Versorgung der gesamten Bevölkerung vorhanden sind. In vielen Fällen exportierten die von Hungerkrisen betroffenen Länder sogar gleichzeitig Nahrungsmittel. Wie kommt es trotz des anscheinenden Nahrungsüberflusses zu Unterernährung und schlimmstenfalls zu Hungertoten?

Nobelpreisträger Amartya Sen (© picture-alliance/dpa)

Mit dieser Frage hat sich der indische Wirtschaftswissenschaftler Amartya Sen seit den 1970er Jahren intensiv beschäftigt. Er untersuchte verschiedene schwere Interner Link: Hungerkatastrophen der letzten zwei Jahrhunderte und kam zu dem Ergebnis, dass deren Ursachen nicht in einer geringeren Nahrungsmittelverfügbarkeit lagen (als Beispiel siehe Box 1). Das Auftreten von Hunger kann vielmehr damit erklärt werden, dass die betroffenen Menschen nicht mehr in der Lage waren, die für sie notwendigen Nahrungsmittel zu erwerben. Damit richtete er den Fokus der Hungerforschung erstmals auf den einzelnen Menschen und seinen Zugang zu Nahrung. Diese Betrachtungsweise war bahnbrechend in einer Zeit, in der die Erhöhung des Nahrungsmittelangebots als das wesentliche Instrument zur Ernährungssicherung angesehen wurde. Die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Interner Link: FAO) nahm 1983 das Konzept des individuellen Zugangs zu Nahrung in die Definition des Begriffs "Ernährungssicherung" auf. Unter anderen wegen seiner Untersuchungen zu Hunger und Armut erhielt Sen 1998 den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften.

Ursachen einer Hungersnot - das Beispiel Bangladesch 1974

Im Jahr 1974 kam es in Bangladesch zu einer dramatischen Hungersnot mit ca. 1,5 Millionen Toten, vor allem Landlose und Tagelöhner. Die Nahrungsverfügbarkeit war zu diesem Zeitpunkt allerdings höher als in den Vorjahren (s. Abbildung 1). Wie konnte es dennoch zu der katastrophalen Entwicklung kommen?

Abb.1: Getreideverfügbarkeit in Bangladesch Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Eine Hauptursache war die Überflutung ländlicher Gebiete. Dies führte zu sofortigen Einkommensverlusten, weil die Felder nicht mehr bewirtschaftet werden konnten und es keine Beschäftigung für landwirtschaftliche Tagelöhner mehr gab. Der massive Kaufkraftverlust in den betroffenen Regionen führte zu Panik und ersten Hungertoten. Nervosität erfasste die überregionalen Lebensmittelmärkte. Prognosen und Gerüchte über eine sich weiter verschärfende Nahrungsmittelverknappung führten dazu, dass vermögendere Haushalte zusätzlich Lebensmittel auf Vorrat kauften und die Nahrungsmittelpreise hierdurch noch weiter anstiegen. Hinzu kam, dass die öffentliche Verwaltung, unmittelbar nach der Erlangung der Unabhängigkeit des Landes, nur unzureichend funktionierte.

Mit Anlaufen der internationalen Hilfe und einer Verbesserung der Nahrungsverteilung im Land besserte sich die Ernährungssituation rasch. Allerdings wirkten die durch Überschwemmungen verursachten Hygieneprobleme und gesundheitliche Langzeitfolgen der Mangelernährung mit noch unzähligen weiteren krankheitsbedingten Todesfällen weit über 1974 nach. Die direkt von den Überflutungen verursachten Ernteausfälle spielten für die Entwicklung der Hungerkrise nur eine untergeordnete Rolle, da die davon betroffene Ernte erst eingeholt wurde, als die akute Hungersnot überwunden war.

Die individuellen Zugangsmöglichkeiten zu Nahrung

Im Wesentlichen gibt es drei Möglichkeiten, Zugang zu Nahrung zu erlangen:

Nahrungsmittel können selbst produziert werden. Hierzu müssen landwirtschaftliche Produktionsmittel und das notwendige Wissen vorhanden sein.
Nahrungsmittel können auf dem Markt gekauft werden. Das hierfür notwendige Ein-kommen muss z.B. über Lohnarbeit, den Verkauf von anderen Agrarprodukten oder den Verkauf von Vermögen eingenommen werden. In Entwicklungsländern ist das private Vermögen sehr begrenzt, weshalb Lohnarbeit und Agrarverkäufe für die meisten Menschen die Haupteinnahmequelle darstellt.
Nahrungsmittel können mithilfe eines Transfereinkommens bezogen werden. Hierzu zählen Zahlungen und zugeteilte Lebensmittel innerhalb der Familie, Renten sowie die Transfers aus staatlichen Sozialprogrammen.

Ein Mensch hat erst dann einen gesicherten Zugang zu Nahrung, wenn er mithilfe der Kombination aus diesen Zugangsmöglichkeiten genug Nahrung in seinen Besitz bekommen kann.

In Krisenzeiten können die Zugangsmöglichkeiten zu Nahrung stark beeinträchtigt werden. Verliert eine Person beispielsweise ihre Arbeit und findet keine neue Einkommensmöglichkeit, so hat sie weniger Geld zur Verfügung, das sie gegen Nahrung eintauschen kann. Passiert dies vielen Personen in einer Region, können auch familiäre und soziale Netzwerke, die in ländlichen Regionen unter normalen Umständen als Sicherheitsnetz funktionieren, diesen Ausfall nicht auffangen. So kam es bspw., dass Massenarbeitslosigkeit bei Landarbeitern 1974 in Bangladesch ein wesentlicher Grund für die Hungersnot war. Die auf dem Markt vorhandene Nahrung wurde von anderen Bevölkerungsgruppen erworben, auch wenn sie weniger bedürftig waren. So war es auch zur Zeit der legendären Großen Hungersnot in Irland von 1845 bis 1849, die etwa eine Millionen Tote forderte, als Lebensmittel an den Hungernden vorbei zu den Exporthäfen transportiert wurden: Die Käufer in anderen Teilen des Vereinigten Königreichs waren zahlungskräftiger als die notleidende irische Bevölkerung.

Die Kaufkraft richtet sich nicht nur nach dem individuellen Einkommen, sondern auch nach den Nahrungsmittelpreisen. Arme Regionen und Bevölkerungsschichten sind von Preisanstiegen besonders hart betroffen (s. Box 2). Dies ist einer der Gründe dafür, dass die Agrar- und Nahrungsmittelpreise ein wichtiger Dreh- und Angelpunkt für die Welternährung sind.

Weshalb sind arme Haushalte von Agrarpreissteigerungen besonders betroffen?

Hierfür gibt es zwei wesentliche Gründe:

Abb. 2: Höhe der Nahrungsmittelausgaben am gesamten Haushaltseinkommen in verschiedenen Regionen der Welt. (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

1) Arme Haushalte bekommen Preissteigerungen bei Lebensmitteln deutlicher und mit stärkeren Konsequenzen zu spüren, weil sie einen sehr hohen Teil ihres Einkommens für Nahrung ausgeben müssen (s. Abbildung 2). Beispielsweise geben die Haushalte im südlichen Afrika durchschnittlich mehr als die Hälfte ihres Einkommens für Nahrungsmittel aus. Zum Vergleich: deutsche Haushalte brauchen dafür im Durchschnitt nur 12,5 Prozent ihres Einkommens. Auch innerhalb der Regionen gibt es deutliche Unterschiede. Die ärmsten Haushalte im südlichen Afrika und in Südasien verwenden sogar um die zwei Drittel ihres Einkommens allein für den Kauf von Nahrung.

2) Haushalte in Industrienationen konsumieren vor allem stark verarbeitete Nahrungsmittel wie Brot, Cornflakes oder Hamburger und zahlen hauptsächlich die Kosten der Weiterverarbeitung (z.B. Arbeit, Energie, zusätzliche Verpackungskosten). Das Agrar-Rohprodukt macht hier nur einen unbedeutenden Teil der Gesamtkosten aus, bei einem Weizenbrot z.B. etwa 4 bis 8 Prozent. Deshalb reagieren die Nahrungsmittelpreise in Industrieländern nur relativ schwach auf Preisschwankungen der Agrarrohstoffe. Im Gegensatz dazu kaufen arme Haushalte in Entwicklungsländern weitaus weniger verarbeitete Produkte. Preisänderungen von Agrarrohstoffen wie zum Beispiel Getreide treffen sie somit viel stärker.

Neben wirtschaftlichen Faktoren bestimmen aber auch soziale Normen und traditionelle Konventionen den Zugang zu Nahrung. In vielen armen Ländern können Frauen zum Beispiel nur mit Einschränkungen am Wirtschaftsleben teilnehmen und sind daher bei der Nahrungsverteilung innerhalb des Haushaltes benachteiligt. Zudem achten Frauen in der Regel stärker auf die Ernährung ihrer Kinder. Von einer Stärkung der gesellschaftlichen Anerkennung und mehr Entscheidungskompetenz der Frau im Haushalt können somit auch unterernährte Kinder profitieren.

Die Rolle der öffentlichen Infrastruktur und des Staates

Proteste während der Agrarpreiskrise 2007/08 gab es hauptsächlich in Städten. Dort fühlten sich die Menschen dem ungebremsten Preisanstieg der Nahrungsmittel besonders ausgeliefert.

Gemessen an der Bedürftigkeit der Menschen ist der Fokus von Medien und Politik auf die städtische Bevölkerung allerdings fehlgeleitet: Tatsächlich leben 75 Prozent der weltweit Hungernden in ländlichen Gebieten. Ein bedeutender Grund für die Hungeranfälligkeit der Landbevölkerung ist das Fehlen einer funktionierenden Verkehrs- und Lagerinfrastruktur sowie eines funktionierenden Transportwesens, wodurch der Handel erschwert wird. In Subsahara Afrika zum Beispiel muss rund ein Drittel der ländlichen Bevölkerung Zeiten von über fünf Stunden in Kauf nehmen, um den nächstgelegenen Markt zu erreichen (Abbildung 3).

Abb.3: Marktzugang der Landbevölkerung nach Region, gemessen an der Zeit zum Erreichen des nächsten Marktes (bpb) Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/

Diese Umstände verschärfen das Ernährungsproblem, weil lokale Missernten nur unzureichend durch gelagerte Nahrung oder Überschüsse aus anderen Regionen ausgeglichen werden können. Dies führt zu einer lokalen Nahrungsmittelknappheit in den betroffenen Gebieten und treibt die Nahrungsmittelpreise nach oben.

Die mangelhafte Marktanbindung verhindert zudem, dass Landwirte ausreichenden Zugang zu Dünger und Informationen über neue Technologien erhalten (s. Box 3). Die Landbevölkerung hat oft Probleme, Kredite für Betriebsmittel und langfristige Investitionen zu bekommen. Gerade die traditionelle Landwirtschaft gilt als unsicher. Eine Vergabe kleiner Kredite auf dem Land, bei hohen Kosten und oft unsicheren Eigentumsrechten und schwer überprüfbaren Sicherheiten ist für die Banken kaum rentabel. Die unterdurchschnittliche wirtschaftliche Entwicklung von entlegenen Gebieten führt zu einer geringeren Kaufkraft der dortigen Bevölkerung, wodurch sie anfällig dafür ist, den Zugang zu Nahrung zu verlieren.

Moderne Industrien und Dienstleistungsbetriebe entstehen vor allem in den Städten. Die Stadtbevölkerung profitiert von einer besseren Infrastruktur als die Bevölkerung ländlicher Gebiete und damit unter anderem von einer besseren Marktanbindung, moderneren Nahrungslagern sowie einem besseren Zugang zu Finanzdienstleistern und staatlichen Sozialprogrammen. Sie kann sich zudem in den dicht besiedelten Gebieten und nahe den Regierungsstellen politisch schlagkräftig organisieren und deutlich mehr politischen Druck ausüben, ihre Lage bekannt zu machen und zu verbessern. Dies ist ein wesentlicher Grund, weshalb sich die Politik in hungergeplagten Ländern zumeist nach den Bedürfnissen der städtischen Bevölkerung richtet. So wurden die Probleme der ländlichen Bevölkerung von den Regierungen armer Länder während der Agrarpreiskrise 2007/08 in vielen Fällen vernachlässigt.

Wie Regierungen auf Ernährungskrisen reagieren, hängt darüber hinaus wesentlich vom Einfluss der Parlamente, der Zivilgesellschaft und der Medien ab. Eine funktionierende politische Opposition und unabhängige Medien erhöhen den Druck auf die Regierung, effektive Maßnahmen gegen Hungerkrisen zu ergreifen. Dies verringert die Beeinträchtigung von Regierungshandeln durch Korruption und Klientelpolitik. Freie Medien weisen Regierungen zudem oft besser auf Missstände in abgelegenen Landesteilen hin als politisch abhängige Beamte, die unter Druck stehen, Erfolgsmeldungen zu liefern. So haben geschönte Berichte von Beamten vor Ort während der großen chinesischen Hungersnot 1958 bis 1961 dazu beigetragen, dass die Zentralregierung über den Ernst der Lage lange Zeit nicht informiert war und ihre fehlgeleitete Politik unvermindert fortsetzte.

Wie kann der Zugang zu Nahrung gesteigert werden?

Zwar haben arme Personen und Haushalte in aller Welt eine Fülle von Strategien entwickelt, ihre Ernährungssituation zu verbessern und gegen Risiken abzusichern, aber letztlich reichen ihre Möglichkeiten wegen der Begrenzung ihrer Ressourcen oft nicht aus. Wie kann auf politischer Ebene versucht werden, den Zugang zu Nahrung zu verbessern?

Wissenschaftliche Studien ergaben, dass Investitionen in die Infrastruktur und den Agrarsektor langfristig zu den wirksamsten Strategien zählen. Hierdurch kann ein breitenwirksames Wirtschaftswachstum unterstützt werden, das auch die Armut reduziert. Diese Investitionen tragen nämlich nicht nur zu einer besseren Versorgung mit Nahrung bei, sondern schaffen vor allem auch bessere Einkommensmöglichkeiten für die arme Bevölkerung in ländlichen Regionen. Durch ein breitenwirksames Wirtschaftswachstum, haben sogar Stadtstaaten wie Singapur den Zugang zu Nahrung verbessert – und das bei kaum vorhandener heimischer Nahrungsproduktion. Auch andere, sehr unterschiedliche Entwicklungs- und Schwellenländer wie Vietnam, Ruanda oder China konnten durch breitenwirksames Wirtschaftswachstum ihre Ernährungssituation deutlich verbessern. Unterstützt wurde diese Strategie durch die steigende lokale und globale Interner Link: Verfügbarkeit von Nahrung und fallende Agrarpreise.

In akuten Krisen können vorhandene staatliche Beschäftigungs- oder Sozialtransferprogramme ausgedehnt werden mit dem Ziel, einen drohenden Kaufkraftverlust schnell auszugleichen In verschiedenen Ländern wie z.B. Äthiopien, Brasilien und Indien haben diese Maßnahmen schon wirksam Hilfe geleistet. Wenn Transferprogramme von den örtlichen Regierungen nicht aufgesetzt wurden oder nur unzureichend aufgestockt werden können, sind Ernährungskrisen oft nur mit kurzfristig aufgelegten, internationalen Nahrungs- und Einkommenstransferprogrammen zu begegnen. Hierzu zählen Beschäftigungsprogramme zum Erwerb von Nahrung und Einkommen ebenso wie kostenlose Nahrungsmittellieferungen, welche zumeist vom UN Welternährungsprogramm durchgeführt werden. In Indien wird außerdem in großem Umfang verbilligte Nahrung angeboten, um den Armen einen besseren Zugang zu Nahrung zu ermöglichen. Diese Politik ist in der Regel aber mit hohen Verwaltungskosten verbunden und muss genau auf die bedürftige Zielgruppe zugeschnitten sein, um erfolgreich und finanzierbar zu sein.

Die komplexen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Zusammenhänge, die den Zugang zu Nahrung bestimmen, zeigen insbesondere eines auf: Die optimale Strategie zur Ernährungssicherung hängt stark vom lokalen Kontext ab.

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