Familienberichte – Agenda-Setting in der Familienpolitik | Familienpolitik | bpb.de

Die Familienpolitik in Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg und verstärkt nach der Gründung eines eigenen Ministeriums 1953 versuchte anfangs vor allem Familien angesichts der Kriegsfolgen auf der einen Seite und den Herausforderungen der modernen Industriegesellschaft auf der anderen zu stärken.

Die Aufgabe der Familienpolitik sollte vor allem die Stärkung der Familien sein, die in ihrer Form der bürgerlichen Familie als bedroht wahrgenommen wurden. Ansonsten hieß die Devise: "Nichteinmischung in die Belange der Familie", was schon in den 1950er-Jahren etwa von Helmut Schelsky heftig kritisierte wurde (Schelsky 1955: 379; zit. n. Jakob 2009: 295).

Die Familienpolitik stand in den folgenden Jahren immer mehr im Spannungsverhältnis zwischen Familienaufgaben und Anforderungen der Industriegesellschaft an Familien und Eltern. Also Zeit für Familie und Kinder zu haben, zugleich dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen. Ein Arbeitsmarkt, der während der Industrialisierung noch sehr viel unflexibler in der Zeitgestaltung war. Hier eine sinnvolle Familienpolitik zu machen, setze eigentlich objektive Informationen voraus, die bisher nicht verfügbar waren, so Helga Schmucker. Sie war ein frühes, langjähriges Mitglied des Wissenschaftlichen Beirates für Familienfragen beim damaligen Bundesfamilienministerium (Schmucker 1961: 6). Darum forderte der Beirat für Familienfragen schon 1963 die Einrichtung eines "Instituts für Familienforschung", um eine Datengrundlagen für Familienforschung und Politikberatung zu schaffen (Jakob 2009: 301). Zwar kam es nie zu einer solchen Gründung, doch wurde 1968 der Erste Familienbericht vorgelegt – vom Familienministerium selbst verfasst. Die folgenden Familienberichte wurden dagegen von einer Sachverständigen-Kommission erstellt.

Im Ersten Familienbericht 1968 wurde unter anderem erstmalig auf den Zusammenhang von Familie und Bildungserfolg hingewiesen, insbesondere auch im Hinblick auf Mädchenbildung. Diese und andere Diagnosen gaben eindeutige Hinweise auf die gesellschaftliche Ausgleichs- und Ergänzungsfunktion für Familie, die durch Politik zu sichern sei. Die dritte Familienministerin Deutschlands, Aenne Brauksiepe (CDU, 1968-1969) warnte, eine Familienpolitik, welche die durch die Wissenschaft skizzierten Veränderungen in Familien und Gesellschaft nicht zur Kenntnis nehme, gerate in eine Sackgasse. Sie bereitete damit einer – wie sie es nannte – "rationalen Familienpolitik" den Weg. Einer Politik, die sich von wissenschaftlichen Ergebnissen leiten ließ und von der planvollen Gestaltbarkeit der "in Bewegung geratenen Gesellschaft" ausging. Einige der deutschen Familienberichte trugen später wesentlich zum Agenda-Setting in der Familienpolitik der Folgeperioden bei.

Familienberichte als Teil der deutschen Sozialberichterstattung

Berichte über Familie und Familienleben und ihnen zugrunde liegende Datenbestände und -erhebungen sind Teil der Sozialberichterstattung. In der Form der parlamentarisch beauftragten und diskutierten regelmäßigen Berichterstattung gibt es sie in Europa nur in Deutschland und Österreich. Am 23. Juni 1965 beschloss der Bundestag einstimmig, die Regierung dazu aufzufordern, in regelmäßigen Abständen Berichte über die Lage der Familie in der Bundesrepublik Deutschland anzufertigen (im Folgenden nach Gerlach 2010: 168 ff. sowie Gerlach 2014). Diese Berichte sollten über die materielle und "geistige" Situation der Familien informieren und diese in Beziehung zur gesellschaftlichen Entwicklung sowie den für die Familie vorhandenen Hilfen setzen (Erster Familienbericht: S. 7). Sie sollten in zweijährigem Abstand erstellt werden. Der Erste Familienbericht, vom Familienministerium selbst angefertigt, wurde dem Bundestag am 25. Januar 1968 vorgelegt. Er lieferte in dem geforderten Sinne als grundlegende Beschreibung der Situation von Familien in Deutschland erstmalig eine zusammenfassende Datenbasis.

Am 18. Juni 1970 änderte der Bundestag das Verfahren der Berichte: Der Bundesminister für Familie und Jugend solle von nun an eine Kommission mit bis zu sieben unabhängigen Sachverständigen einsetzen, die künftig dem Bundestag im ersten Jahr einer neuen Legislaturperiode zur Lage der Familie berichten solle. Am 10. Dezember 1982 wurden durch Beschluss des Bundestages die Intervalle der Anfertigung von Familienberichten auf alle zwei Wahlperioden ausgedehnt, beginnend ab 1983. Die Berichte wurden im Wechsel zur allgemeinen Lage der Familien und zu Spezialthemen geschrieben. Die Autoren werden für jeweils einen Bericht von der Leitung des Familienministeriums eingesetzt. Sie gelten als unabhängig. Diese Kommission wird durch eine Geschäftsführung bei ihrer Arbeit unterstützt. Die Expertinnen und Experten arbeiten ehrenamtlich. Bei ihren Treffen ist jeweils auch ein Ministeriumsvertreter oder -vertreterin anwesend.

Die Familienberichte sind verankert im parlamentarischen Prozess

Der besondere Charakter der Familienberichte in Deutschland besteht in deren systematischer Verankerung im parlamentarischen Prozess. Eben weil die Bundesregierung vom Bundestag beauftragt wird, einen solchen Bericht zu erstellen beziehungsweise eine Kommission einzusetzen. Das Familienministerium formuliert zu diesem Bericht eine eigene Stellungnahme für die Bundesregierung. Die Veröffentlichung erfolgt immer in der Kopplung von Bericht und Stellungnahme der Bundesregierung (dialogische Struktur). Als Bundestagsdrucksache veröffentlicht hat der Bericht somit einen offiziellen Charakter, wodurch ein gewisser Zwang zur Auseinandersetzung angelegt ist.

Diese Auseinandersetzung ist das Ziel, denn alle Berichte (außer dem ersten vom Familienministerium selbst geschriebenen) weisen einen ausdrücklichen zusammenfassenden Empfehlungsteil (als "Schlussfolgerungen" oder auch "familienpolitische Forderungen" betitelt) auf. Die "öffentliche Diskussion" wird jeweils mit der Bundestagsdebatte zum Familienbericht eingeleitet. Für den Siebten und Achten Familienbericht wurden schon während der Formulierungsphase auch Expertenhearings, Workshops und Dialogveranstaltungen genutzt.

Nach diesem Prozedere sind (mit Ausnahme des ersten) bisher acht Familienberichte erschienen.

Tab. 1: Übersicht der bisher erschienen Familienberichte

Die Berichte stellen Versuche dar, für die Familienpolitik in Deutschland zu einer verbindlichen Beschreibung von Familie und Familienleben zu kommen. Damit ist in vielen Fällen auch die Definition eines familienpolitischen Zielkataloges verbunden. Mit der Institutionalisierung der Familienberichte wurde ein Instrument geschaffen, um Handlungsbedarf im Aktionsfeld Familie auf der Basis von Ist-Analysen und Soll-Werten zu definieren. Die Familienberichte beanspruchen den Status von Schlüsseldokumenten gesellschaftlicher Problemdefinition in Bezug auf die Familie. Die Stellungnahmen der jeweiligen Regierung wiederum dokumentieren das Ausmaß der Bereitschaft von Seiten der Politik, diese Problemdefinitionen auch tatsächlich zum Inhalt politischen Handelns zu machen.

Im Ersten Familienbericht der Bundesregierung aus dem Jahr 1968 wurde die Bedeutung der Familienberichte als "Lageberichte" folgendermaßen beschrieben:

"Aufgabe derartiger Lageberichte ist es, die materielle und geistige Situation der Familien, wie sie sich unter dem Einfluss der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung und der für die Familie erbrachten Hilfen darbietet, regelmäßig aufzuzeigen. So kann zugleich die Wirksamkeit dieser gesellschaftlichen Hilfen analysiert und eine Orientierungshilfe für die Fortentwicklung einer zeitnahen Familienpolitik gegeben werden. Möglichst systematische Erfolgskontrollen werden in dem Maße dringlicher, in dem die materiellen Leistungen zugunsten der Familien mehr und mehr in gesamtwirtschaftliche Größenordnungen hineinwachsen. (...) Den Familienberichten ist damit die Aufgabe gestellt, Orientierungshilfen zu geben, wie die Familienpolitik zeitnah und möglichst wirksam gestaltet werden kann" (Erster Familienbericht: S. 7 u. 9).

Die Berichte vermitteln herausragende Botschaften

Der Zweite Familienbericht brachte konzeptionelle Änderungen insofern mit sich, als er den Familienbegriff im Hinblick auf nicht verheiratete Eltern sowie Adoptivelternschaft geöffnet hat (Zweiter Familienbericht: 17). Schon dieser Bericht aus dem Jahr 1974, der sich dem Schwerpunktthema Familie und Sozialisation zuwandte, formulierte wesentliche Kritik an der Organisationsstruktur von Familienpolitik in Deutschland. Es wurde argumentiert, dass die "überwiegend ökonomischen Hilfen (...) als isolierte Einzelmaßnahmen konzipiert (sind). Dies gilt bereits für die Hilfen in der Gesetzgebungskompetenz des Bundes; von einer Konzeption, die verschiedene Leistungen des Bundes einerseits und solche der Länder und Kommunen andererseits integriert, kann überhaupt nicht gesprochen werden" (ebenda: 77).

In ihrer folgenden Stellungnahme brachte die damalige Bundesregierung zwar zum Ausdruck, dass sie eine stärkere Kooperation der bundespolitischen Akteure von Familienpolitik ebenso wie der unterschiedlichen Akteure und Maßnahmen auf Länderebene, in Kommunen und bei freien Trägern für sinnvoll hielt, eine Kompetenzerweiterung oder eine Umorganisation der familienpolitischen Zuständigkeiten wurde jedoch nicht für notwendig gehalten (ebenda; Externer Link: Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht der Sachverständigenkommission: XIIff.). Zwar ist der Zuschnitt des Familienministeriums später geändert worden, doch bis heute wurden die föderalen Zuständigkeiten nicht verändert. Bezogen auf die Inhalte von Familienpolitik und entsprechende Instrumente verursachte der Bericht von 1974 – wie andere auch – durchaus mittel- bis langfristig Wirkungen, obwohl die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme die Umsetzung zunächst ausdrücklich ablehnte. Das galt unter anderem für von der Kommission vorgeschlagene Maßnahmen, wie die Einrichtung von Unterhaltsvorschusskassen und eines Erziehungsgeldes. Eine ebenfalls damals geforderte elternunabhängige Ausbildungsförderung gibt es allerdings bis heute nicht.

Von Humanvermögen bis Zeitpolitik

Wichtige konzeptionelle Impulse für die Familienpolitik und die gesellschaftlichen Diskurse darüber gingen vom Fünften (1994) und vom Siebten Familienbericht (2003) aus. Der Fünfte Familienbericht führte das Humanvermögenskonzept in den familienpolitischen Diskurs ein und betonte damit die Leistungen von Familien für die Gesellschaft. Der Bericht trug damit wesentlich zu einer Befriedung einer zuvor oft rein ideologisch geführten Diskussion in der Familienpolitik bei. Viel spricht dafür, dass die Betonung der wirtschaftlich wirksamen Leistungen von Familie sogar mitverursachend für die massive Bedeutungssteigerung der Familienpolitik in Deutschland im Verlauf der späten 1990er-Jahre war. Verdienst des Siebten Familienberichts war es, auf die Notwendigkeit der finanziellen Förderung der Infrastruktur für Familien (etwa Kita, Hort etc.) sowie die Förderung von Zeitmaßnahmen für arbeitende Eltern (wie Elternzeit etc.) zu drängen – das hatte allerdings auch schon der Zweite Bericht getan. Der Siebte Familienbericht lenkte den Blick mit seiner Betonung der Trias familienpolitischer Instrumente aus Zeit, Geld und Infrastruktur nicht zuletzt auf die Notwendigkeit einer Biografieperspektive von Familienpolitik, die Familienleben im Lebensverlauf sieht und unterstützt.

Immer wieder wurde die weitgehend wissenschaftliche Sprache der Berichte kritisiert. Aufgrund seiner wissenschaftlichen Fundierung und Sprache warf zum Beispiel der Zweite Bericht von 1974 in der Politik die Frage auf, in welchem Maße wissenschaftliche Beratung anschlussfähig an Politikprozesse sei. Die amtierende Familienministerin Katharina Focke (SPD, 1972 – 1976) stellte in der Bundestagsdebatte zum Bericht die von ihr unbeantwortet gelassene Frage: "Wie gehen wir in diesem Haus mit einem wissenschaftlichen Ergebnis einer durch uns eingesetzten Kommission um?" (Protokoll der 173. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 22.05.1975; zitiert n. Jakob 2009:306). Und umgekehrt formulierte Franz-Xaver Kaufmann in einem Aufsatz den Verdacht, die Politiker und Ministerialbürokratie seien durch die Einbindung in einen "habitualisierten Arbeitsstil" und "die Dynamik des politischen Alltags" nicht in der Lage, größere wissenschaftliche Dokumente zu lesen, geschweige dann zu verarbeiten (Kaufmann 1976: 302).

Exemplarische Wirkungen und politische Umsetzung

Die bisher acht deutschen Familienberichte haben – in sehr unterschiedlichem Ausmaß – die familienpolitische Diskussion beeinflusst. Dies gilt nicht zuletzt für die Konzeption von Familienpolitik und den öffentlichen Diskurs darüber. Es gilt zudem auch für ganz konkrete Maßnahmen, die in den Berichten gefordert beziehungsweise empfohlen und später realisiert wurden. Dieses "Später" konnte im Fall des Erziehungsgeldes zwölf Jahre, im Fall des Elterngeldes nur ein Jahr nach Erscheinen liegen.

Tab. 2: Beispiele zur Umsetzung von Einzelempfehlungen der Familienberichte*

Literatur

Busch, Andreas 2009: Politikwissenschaft und Politikberatung: Reflexionen anlässlich der aktuellen Krise. In: Zeitschrift für Politikberatung, H. 2, S. 467-484.

Deutscher Bundestag (Hrsg.) Familienberichte der Bundesregierungen:

• Erster Familienbericht: Bericht der Bundesregierung über die Lage der Familien in der Bundesrepublik Deutschland. BT-Drucks. 5/2532 v. 25.1.1968. Bonn.

• Zweiter Familienbericht: Familie und Sozialisation. Leistungen und Leistungs-grenzen der Familie hinsichtlich der Erziehungs- und Bildungsprozesse der jungen Generation. Erster Teil: Stellungnahme der Bundesregierung. Zweiter Teil: Bericht der Sachverständigenkommission. BT-Drucks. 7/3502 v. 15.4.1975. Bonn.

• Dritter Familienbericht: Die Lage der Familien in der Bundesrepublik Deutschland. Dritter Familienbericht – Bericht der Sachverständigenkommission der Bundesregierung. Zusammenfassender Bericht. BT-Drucks. 8/1120 v. 20.8.1979. Bericht der Sachverständigenkommission der Bundesregierung. BT-Drucks. 8/3121 v. 20.8.1979. Bonn.

• Vierter Familienbericht: Die Situation der älteren Menschen in der Familie. Erster Teil: Stellungnahme der Bundesregierung. Zweiter Teil: Bericht der Sachverständigenkommission. BT-Drucksache 10/6145 v. 13.10.86. Bonn.

• Fünfter Familienbericht: Familien und Familienpolitik im geeinten Deutschland – Zukunft des Humanvermögens. Erster Teil: Stellungnahme der Bundesregierung. Zweiter Teil: Bericht der Sachverständigenkommission. BT-Drucksache 12/7560 v. 15.6.1994. Bonn.

• Sechster Familienbericht: Familien ausländischer Herkunft in Deutschland – Leistungen, Belastungen, Herausforderungen. Erster Teil: Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht der Sachverständigenkommission. Zweiter Teil: Bericht der Sachverständigenkommission. BT-Drucksache 14/4357 v. 20. 10. 2000. Berlin.

• Erster bis Sechster Familienbericht – Übersicht: Externer Link: http://www.bmfsfj.de/doku/Publikationen/familienbericht/archiv.html

• Siebter Familienbericht: Familie zwischen Flexibilität und Verlässlichkeit. Perspektiven für eine lebenslaufbezogene Familienpolitik. Erster Teil: Stellungnahme der Bundesregierung. Zweiter Teil: Bericht der Sachverständigenkommission. BT-Drucks. 16/1360 v. 26.04.206. Berlin; Externer Link: http://www.bmfsfj.de/doku/Publikationen/familienbericht/haupt.html

• Achter Familienbericht: Zeit für Familie – Familienzeitpolitik als Chance einer nachhaltigen Familienpolitik. Erster Teil: Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht der Sachverständigenkommission. Zweiter Teil: Bericht der Sachverständigenkommission. BT-Drucksache 17/9000 v. 15. 03. 2012. Berlin; Externer Link: http://www.bmfsfj.de/BMFSFJ/root,did=187428.html

Dies. 2014: Familienberichterstattung: Konzeption und Bedeutung im politischen Prozess - Die deutschen Berichte im Vergleich zu ausgewählten europäischen Beispielen, in: Rupp, Marina/Kapella, Olaf/Schneider, Norbert F. (Hrsg.): Zukunft der Familie - Anforderungen an Familienpolitik und Familienwissenschaft. Tagungsband zum 4. Europäischen Fachkongress Familienforschung. Opladen, Berlin & Toronto.

Jakob, Mark 2009: Gesellschaftsbilder und Konzepte sozialer Steuerung über öffentliche Erziehung in der Familienpolitik und familienwissenschaftlichen Politikberatung Westdeutschlands, ca. 1950 – 1980. In: Ecarius, Jutta/ Groppe, Carola/ Malmede, Hans (Hrsg.): Familie und öffentliche Erziehung. Theoretische Konzeptionen, historische und aktuelle Analysen. Wiesbaden, S. 291 – 312.

Kaufmann, Franz-Xaver 2007: Besprechungsforum Siebter Familienbericht – Warum Politik für Familien? Why Should Families Concern Politics? In: Zeitschrift für Soziologie, 36. Jg. H. 5, Oktober 2007, S. 380 – 384.

Kaufmann 1976: Zum Verhältnis von Soziologie und Politik - Das Beispiel Zweiter Familienbericht. In: Zeitschrift für Soziologie. Jhg. 5. Heft 3. S. 301- 306.

Ostner, Ilona 2007: Sozialwissenschaftliche Expertise und Politik: das Beispiel des Siebten Familienberichts. Social Science and Policy-Making: The Seventh Family Report. In: Zeitschrift für Soziologie, 36. Jg. H. 5, Oktober 2007, S. 385 – 390.

Schmucker, Helga u.a.: Die ökonomische Lage der Familie in der Bundesrepublik Deutschland. Tatbestände und Zusammenhänge. Stuttgart 1961.

Walter, Wolfgang (Hg.)1998: Materialien zur Familienpolitikanalyse, herausgegeben vom Staatsinstitut für Familienforschung an der Universität Bamberg, Bamberg.