Ein Europa, viele Nationalstaaten – auch mit Blick auf die Finanzierung des Europawahlkampfes zeigt sich, dass die Finanzvorschriften von Land zu Land sehr unterschiedlich geregelt sind. Prinzipiell stehen den nationalen Parteien im Vergleich zu den Europaparteien deutlich mehr finanzielle Mittel zur Verfügung.
Die Wahlen zum Europäischen Parlament weisen durchaus Ähnlichkeiten zu nationalen Wahlen auf. In beiden Fällen sollen Bürgerinnen und Bürger durch Kampagnen mobilisiert werden, die auf transparente Weise durchgeführt und durch faire politische Bestimmungen reguliert werden. Es überwiegen jedoch die Unterschiede. Bislang ist das Wahlsystem der Europäischen Union (EU) so aufgestellt, dass man weniger von einer einheitlichen Europawahl, als vielmehr von 27 nationalen Einzelwahlen sprechen muss, in denen nationale Kandidatinnen und Kandidaten aus nationalen Parteien entlang (größtenteils) nationaler Wahlgesetzgebung gegeneinander antreten. So ist nicht nur der Wahlkampf oft von länderspezifischen Themen geprägt (Kaeding et al. 2024), sondern auch die Regelungen zur Finanzierung des Europawahlkampfs unterscheiden sich in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich. In dieser Hinsicht werden die Wahlen für die zehnte Legislaturperiode des Europäischen Parlaments von 28 verschiedenen Finanzvorschriften geregelt: 27 für die einzelnen Mitgliedstaaten und eine für jene politischen Parteien, die auf europäischer Ebene tätig sind.
Im Folgenden soll näher darauf eingegangen werden, wo das Geld für den Europawahlkampf herkommt, welche Unterschiede sowohl zwischen EU- und nationaler Ebene als auch zwischen den EU-Mitgliedstaaten an sich bestehen und wie genau die Finanzierung der Europawahl in Deutschland erfolgt.
Finanzierung der Europaparteien
Neben den nationalen politischen Parteien spielen seit einiger Zeit auch Interner Link: die europäischen politischen Parteien eine Rolle im Mehrebenensystem der EU. Diese "Europaparteien" sind meist Bündnisse nationaler Parteien mit ähnlicher politischer Richtung, die auf europäischer Ebene tätig werden. Zwar haben diese Parteienbündnisse eine untergeordnete Bedeutung und fallen hinter die Sichtbarkeit der nationalen Parteien zurück. Ihr Gewicht bei der Gestaltung des politischen Geschehens und als Faktor der Integration ist aber bereits imInterner Link: Vertrag von Maastricht anerkannt und festgeschrieben worden (Schonard 2022: 311).
Für die Europaparteien ist die Frage der Finanzierung besonders wichtig. Da sie keine einheitlichen Parteien sind, sondern vielmehr Zusammenschlüsse vieler nationaler Parteien, fehlt ihnen die Möglichkeit der Finanzierung über Mitgliedsbeiträge. Darüber hinaus ist es den Europaparteien verboten, sogenannte Gewinnzwecke zu verfolgen. Dies stellt eine deutlich stärkere Einschränkung dar als beispielsweise die deutsche "Gemeinnützigkeit" (Morlok und Merten 2018: 253). Die Haupteinnahmequellen der Europäischen Parteien bilden daher Beiträge der nationalen Parteien, Spenden und eine Förderung aus dem EU-Haushalt.
Die Regelungen für die Finanzierung der Europaparteien sind in Verordnungen festgelegt. Dabei stellt die Verordnung “über das Statut und die Finanzierung europäischer politischer Parteien und europäischer politischer Stiftungen” (Europäische Union 2018) aus dem Jahr 2014 und deren Reform im Jahr 2018 einen Meilenstein in der Entwicklung eines europäischen Parteienrechts dar (Morlok und Merten 2018: 243).
Die Reform 2018 zielte vor allem auf eine erhöhte Transparenz und demokratische Legitimität bei der Vergabe der Fördermittel, eine bessere Nachvollziehbarkeit der Budgets sowie die Einführung von Sanktionsmöglichkeiten für einen Verstoß gegen Finanzierungsregeln ab (Europäische Kommission 2018). Letzte Anpassungen erfolgten 2019. Die Änderungen dienten vor allem dem besseren Schutz personenbezogener Daten (Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments 2022). Eine weitere Reform war 2021 geplant, wobei die Europäische Kommission präzisere Regeln für die Finanzierung der europäischen politischen Parteien einführen wollte. Diese sollten unter anderem die Transparenz erhöhen (insbesondere in Bezug auf politische Werbung und Spenden) und die Geschlechtergleichheit innerhalb der Europäischen politischen Parteien fördern. Jedoch kam es nach mehreren Interner Link: Trilog-Sitzungen bis jetzt zu keiner Einigung (Europäisches Parlament 2024a).
Um Unterstützung aus dem Interner Link: EU-Haushalt abrufen zu können, müssen Europaparteien als offizielle Gruppierung eingetragen und mit mindestens einem Mitglied im Europäischen Parlament vertreten sein. Darüber hinaus muss eine Prüfung durch einen externen Rechnungsprüfer durchgeführt werden und es darf keine Sanktion durch die Behörde für europäische politische Parteien und europäische politische Stiftungen verhängt worden sein (Europäisches Parlament 2024b). Eine absolute Obergrenze der öffentlichen Zuwendungen gibt es nicht. Die mögliche Finanzierung aus dem EU-Haushalt ist aber mit einer relativen Obergrenze von 90 Prozent der förderfähigen Kosten belegt, was bedeutet, dass die Europaparteien bei jeder Förderung prinzipiell zehn Prozent eigenen Anteil liefern müssen. Das ist im Vergleich zu nationalen Regelungen relativ hoch, da es für Europaparteien schwieriger ist, eigene Einnahmen zu generieren. Dabei werden 10 Prozent der Gesamtsumme zu gleichen Teilen unter allen förderungsfähigen Parteien aufgeteilt. Die übrigen 90 Prozent werden dagegen nach der Stärke der Parteien bei der Europawahl vergeben (Europäisches Parlament 2024b; Europäische Union 2018). Die Förderung aus dem EU-Haushalt reicht von 0,8 Millionen Euro für die Europäische Christliche Politische Bewegung bis zu 12,29 Millionen Euro für die Interner Link: Europäische Volkspartei (2022 – s. Tabelle 1).
Die Regelungen zur privaten Parteienfinanzierung durch Spenden und Beiträge der nationalen Mitgliedsparteien sind im Parteienstatut 2014 ausdrücklich festgelegt. Für Spenden gibt es eine Jahresobergrenze von 18.000 Euro pro Spender bzw. Spenderin. Spenden durch die Fraktionen des EU-Parlaments, Spenden aus dem nicht-EU-Ausland, Spenden von öffentlichen Behörden eines Mitgliedstaats oder eines Drittstaates sowie anonyme Spenden sind verboten. Zuwendungen von mehr als 1.500 Euro müssen veröffentlicht und den Rechenschaftsberichten beigefügt werden. Auch die nationalen Mitgliedsparteien dürfen die Europaparteien finanziell unterstützen, wobei kein absoluter Grenzbetrag besteht. Diese Beiträge dürfen allerdings maximal 40 Prozent des Gesamtbudgets der Europapartei ausmachen (Morlok und Merten 2018: 257f; Schonard 2022: 316).
Das Budget der Europaparteien unterliegt einer strengen Zweckbindung. So ist festgeschrieben, dass die Mittel zur Finanzierung des Europawahlkampfes genutzt werden dürfen, nicht aber für eine Unterstützung nationaler Wahlen, Referenden oder der zugehörigen nationalen Parteien (Morlok und Merten 2018: 261f). Beiträge können also ausschließlich von der nationalen an die Europapartei fließen, nicht jedoch umgekehrt. Da der Wahlkampf zur Europawahl aber bis heute größtenteils auf Mitgliedstaatsebene geführt wird, ist eine Trennung lediglich über einen eindeutigen Bezug zur Europawahl möglich. Dieser wird allerdings schwierig nachzuweisen, wenn beispielsweise Kommunalwahlen und Europawahl zeitgleich stattfinden. Gleichzeitig erschwert auch die mit nationalen Themen besetzte Interner Link: Wahlkampfführung für die Europawahl eine eindeutig erkennbare Trennung (Kaeding et al. 2024).
Die Wahlkampfausgaben der Europaparteien liegen daher deutlich unter den entsprechenden Wahlkampfausgaben ihrer nationalen Mitglieder. Lediglich die Europäische Volkspartei (EVP) mit 5,15 Millionen, die Interner Link: Sozialdemokratische Partei Europas (SPE) mit 2,36 Millionen und die Interner Link: Europäische Grüne Partei (EGP) mit 1,70 Millionen überschreiten die Millionengrenze mit ihren Budgets für den Europawahlkampf 2019. Die Interner Link: Allianz der Liberalen und Demokraten für Europa (ALDE) wendete dagegen nur noch 620.000 Euro auf. Die Mehrheit der Parteien blieb unter der Grenze von einer halben Millionen Euro (s. Tabelle 1). Zum Vergleich: Die SPD und die CDU haben für den Europawahlkampf 2019 jeweils über 10 Millionen Euro ausgegeben (ARD 2019).
Die geringen Ausgaben der Europaparteien im Vergleich zu den nationalen Parteien verdeutlichen, dass diese im Wahlkampf selbst noch keine dominante Rolle innehaben. Es lässt sich daher vermuten, dass die Europaparteien in den Wahljahren eher eine koordinierende Rolle einnehmen, als den nationalen Parteien wirklich den Rang des Wahlkämpfers abzulaufen. Daran konnten auch die Neuordnung der Finanzierung durch das Parteienstatut von 2014 und dessen Reformen bisher wenig ändern.
Finanzierung nationaler politischer Parteien
Nach bestehender Europawahlgesetzgebung werden die Kandidatinnen und Kandidaten von ihren nationalen Parteien aufgestellt und über nationale Listen gewählt. Während die Wahlprogramme der politischen Parteien auf Mitgliedstaatsebene zwar häufig mit den zugehörigen Europaparteien abgestimmt sind, werden die Wahlkampagnen überwiegend auf nationaler Ebene geführt und durch nationale Themen geprägt. Daraus ergibt sich, dass auch ein Großteil der Wahlkampfausgaben von nationalen Parteien und aus nationalen Mitteln finanziert wird. Die konkrete Finanzierung der Wahlkämpfe und die damit verbundenen Gesetze unterscheiden sich jedoch von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat erheblich. So variiert beispielsweise die nationale Gesetzgebung bezüglich der Verteilung von staatlichen Fördergeldern, der Möglichkeit, Finanzierungshilfen aus dem Ausland anzunehmen oder Spendenbeiträge zu erhalten.
Staatliche Unterstützung:
In fast allen Mitgliedsstaaten der EU werden Parteien staatlich gefördert. Ausschließlich Malta verzichtet komplett auf eine nationale Subventionierung von politischen Parteien. Die Gesetzgebung in den EU-Mitgliedstaaten variiert dabei immens: Sowohl was die Höhe der staatlichen Unterstützung betrifft, als auch bezüglich der Frage, ob öffentliche Mittel zweckgebunden sind oder zur freien Verfügung stehen. Darüber hinaus unterscheiden sich die Mitgliedstaaten darin, inwieweit sie konkret Europawahlen als förderungswürdig einstufen. Während einige Länder ihren nationalen Parteien zusätzliche Mittel für den Europawahlkampf bereitstellen, dienen in anderen Mitgliedstaaten lediglich nationale Wahlerfolge als Ausschüttungskriterium.
In Griechenland und Deutschland beispielsweise werden die Kosten für Wahlkampagnen sowohl für nationale als auch für Europawahlen vom Staat getragen (Mendrinou 2018). Auch in Italien können nur diejenigen Parteien, die mindestens einen Sitz im Europäischen Parlament erlangen, Anspruch auf Erstattung ihrer Wahlkosten erheben – und das erst seit den 2009 verabschiedeten neuen nationalen Wahlgesetzen (Viola 2018). In der Slowakei erhalten politische Parteien gar keine öffentlichen Zuschüsse für ihre Leistung bei der Europawahl (Rybár 2018). In Finnland sind die nationalen Parteien ebenfalls weitestgehend für die Finanzierung ihrer eigenen Kampagnen verantwortlich, wobei die Kandidatinnen und Kandidaten häufig große Beträge ihres privaten Vermögens in ihre Wahlkampagnen investieren (Raunio 2018). In Österreich erhalten alle Parteien, die nach einer Wahl zum Europäischen Parlament mit Abgeordneten im Parlament vertreten sind, eine besondere, einmalige Parteienförderung (Deutscher Bundestag 2020).
Finanzierung aus dem Ausland:
Innerhalb der EU gibt es keine einheitlichen Regelungen bezüglich der Parteienfinanzierung von ausländischen Geldgeberinnen und Geldgebern. Die Vorschriften bleiben daher in erster Linie den Regierungen der einzelnen Mitgliedstaaten vorbehalten. So kommt es, dass bei der Externer Link: Europawahl 2019 in zwölf Ländern ausländische Parteispenden vollständig verboten waren (Kroatien, Zypern, Tschechien, Griechenland, Ungarn, Irland, Luxemburg, Polen, Portugal, Rumänien, Slowenien und Schweden). In elf Ländern gab es einige Einschränkungen. In Deutschland und Österreich waren beispielsweise nur begrenzte Spenden aus dem Ausland erlaubt (bis zu einer Obergrenze von 1.000 Euro in Deutschland). Vier Mitgliedstaaten – Belgien, Dänemark, Italien und die Niederlande – haben gar keine Beschränkungen für die Finanzierung politischer Parteien durch ausländische Geldgeberinnen und Geldgeber. Im Vergleich zur Externer Link: Europawahl 2014 lässt sich eine stärkere Regulierung ausländischer Parteispenden durch die Mitgliedstaaten beobachten (Berzina 2019).
Diese Unterschiede in der nationalen Gesetzgebung werden oft kritisch beurteilt. Für die Europawahl 2024 drängt das Europäische Parlament auf eine gemeinsame Strategie, um die EU gegen ausländische Einflussnahme zu schützen. Als relevant stuft das Parlament hierbei die Gefahr durch verdeckte Finanzierung politischer Akteure, Parteien und Aktivitäten sowie die dadurch entstehende Einflussnahme auf die Wahl ein. Gleichzeitig wird neben der finanziellen Einflussnahme auch vor Informationsmanipulation und der Einmischung Russlands und Chinas in der EU sowie in Staaten, die der EU beitreten möchten (unter anderem den Westbalkanstaaten), gewarnt. Keine einheitliche Regelung bezüglich der Finanzierung von Parteien und Wahlkämpfen erhöht dieses Risiko. Ein offener Umgang mit Quellen der Wahlkampffinanzierung kann diesem hingegen entgegenwirken. Um die Beeinflussung von Wahlprozessen zu verhindern, fordert das Parlament daher die Europäische Kommission auf, die Rückverfolgung von Spenden zu erleichtern. Die Mitgliedsstaaten sollen zudem gegen Spenden von Drittstaaten an politische Parteien vorgehen (Europäisches Parlament 2023).
Spendengelder:
Die nationalen Gesetzgebungen variieren ebenfalls darin, wie viele Spenden Parteien oder konkrete Kandidatinnen und Kandidaten erhalten bzw. annehmen dürfen. Drei Gruppen können unterschieden werden: 1. Länder, die gar keine Begrenzung für Parteispenden vorgeben, 2. Länder, die Parteispenden sowohl während als auch außerhalb der Wahlkampfzeit im selben Maße begrenzen 3. sowie Länder, die eine generelle Begrenzung von Parteispenden vorgeben, wobei während der Wahlkämpfe Sonderregeln gelten.
Ebenfalls unterscheiden sich die Beschränkungen bezüglich des Betrags, den eine Spenderin bzw. ein Spender einer Kandidatin oder einem Kandidaten zur Verfügung stellen kann. Während in 14 Mitgliedstaaten Obergrenzen bestehen, gibt es diese in 11 Ländern nicht (bei Lettland und der Slowakei lässt sich keine eindeutige Zuordnung bestimmen, da im ersten Fall Spenden an Kandidatinnen und Kandidaten gänzlich untersagt sind und im zweiten Fall keine rechtliche Trennung zwischen den Wahlkampfaktionen von Kandidatinnen und Kandidaten und ihren respektiven Parteien besteht).
Unkontrollierte Großspenden können den Wahlwettbewerb verzerren und einen ausgeglichenen Wettbewerb verhindern. Wenn die Kandidatinnen oder Kandidaten für einen Großteil ihrer Finanzierung auf große Einzelspenden angewiesen sind, könnten sie sich im Falle eines Wahlerfolgs verpflichtet fühlen. Um das Europaparlament vor dem Einfluss besonderer Interessen zu schützen und ein breiteres Spektrum an Parlamentarierinnen und Parlamentariern zu ermöglichen, wird deshalb oftmals die Einführung von Spendenlimits gefordert (Bötscher 2024). Zumindest hinsichtlich des Anzeigens der Spenden an Europäische Politische Parteien gibt es einheitliche Regelungen: Ab sechs Monaten vor der Wahl müssen Europäische Politische Parteien und Stiftungen alle Spenden wöchentlich anzeigen, normalerweise müssen hier erste Spenden ab 12.000 Euro angezeigt werden (Behörde für europäische politische Parteien und europäische politische Stiftungen 2024).
Finanzierung politischer Parteien in Deutschland
In Deutschland sind die gesetzlichen Regelungen zur Interner Link: Finanzierung der politischen Parteien im Parteiengesetz (PartG) festgeschrieben. Deutsche Parteien und damit auch ihr Wahlkampf werden aus dreierlei Quellen finanziert.
Staatliche Förderung:
Abschnitt 4 des Gesetzes über die politischen Parteien (§18 Abs. 1) legt fest: "Die Parteien erhalten Mittel als Teilfinanzierung der allgemein ihnen nach dem Grundgesetz obliegenden Tätigkeit." Nach Art. 21 Abs. 3 des Grundgesetzes sind von der staatlichen Finanzierung Parteien ausgeschlossen, die "nach ihren Zielen oder dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgerichtet sind, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden". Diese Teilfinanzierung deckt in Deutschland einen beachtlichen Teil der Interner Link: Gesamtkosten des Wahlkampfes. Wie genau die staatlichen Mittel verteilt werden, hängt vom Wahlerfolg einer Partei bei Europa-, Bundestags- und Landtagswahlen, der Summe ihrer selbst erwirtschafteten Mittel, ergo Mitglieds- und Mandatsträgerbeiträge und dem Umfang der eingeworbenen Parteispenden ab. Obwohl eine absolute Obergrenze besteht, erhalten die Parteien nach §18 Abs. 5 PartG maximal die Summe ihrer selbst erwirtschafteten Einnahmen als Parteienfinanzierung ("relative Obergrenze"). Die absolute Obergrenze wurde mit der Änderung des Parteiengesetzes Dezember 2023 angehoben und beträgt für das Jahr 2023 rund 187,6 Millionen Euro.
Indirekte staatliche Förderung:
Neben dieser direkten Teilfinanzierung durch öffentliche Mittel erhalten Parteien indirekte staatliche Zuwendungen, die jedoch nicht als offizielle Quellen anerkannt sind. Darunter fallen beispielsweise steuerliche Zugeständnisse für Mitgliedsbeiträge und Kleinspenden, Zuschüsse an die Fraktion und politische Stiftungen, kostenlose Sendezeiten für Wahlwerbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk sowie Abgaben von Abgeordneten. Diese gelten, sofern die Parteien nicht von der Parteienfinanzierung ausgeschlossen sind. Parteispenden: Deutsche Parteien dürfen Parteispenden in unbegrenzter Höhe erhalten. Für die Spenden erhalten die Parteien zudem einen staatlichen Zuschuss. Nicht angenommen werden dürfen beispielsweise Spenden von öffentlich-rechtlichen Organisationen, politischen Stiftungen oder aus dem nicht-EU Ausland (§25 PartG). Ab einer Höhe von 500 Euro darf der Spender oder die Spenderin zudem nicht anonym bleiben. Die Parteien müssen regelmäßig Rechenschaft darüber ablegen, wie viel sie wofür ausgegeben haben. So ist in Artikel 21 Abs. 1 des Grundgesetzes dargelegt und in Abschnitt 5 des Parteiengesetzes konkretisiert, dass die Parteien "über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben [müssen]."
Ausgaben für den Europawahlkampf:
Die Rechenschaftsberichte für das Jahr 2019 zeigen, wie viel die deutschen Parteien für den Europawahlkampf ausgegeben haben. So vermeldete die CDU für das Jahr Gesamtwahlkampfausgaben von 40,2 Millionen Euro (26,89 Prozent der Gesamtausgaben), die CSU 8,8 Millionen Euro (20,56 Prozent der Gesamtausgaben), die SPD 34,8 Millionen Euro (21,82 Prozent der Gesamtausgaben), die Grünen 13,2 Millionen Euro (26,31 Prozent der Gesamtausgaben), die Linke 10,4 Millionen Euro (30,29 Prozent der Gesamtausgaben) und die AfD 7,2 Millionen Euro (30,3 Prozent der Gesamtausgaben). Vergleicht man diese Beträge mit den Ausgaben der Europäischen Parteien (s. Tabelle 1), wird deutlich, wie viel mehr auf Mitgliedsstaatsebene in den Wahlkampf investiert wird. So wendete beispielsweise die EVP im Jahr 2019 5,15 Millionen Euro auf, um einen europaweiten Wahlkampf zu führen. Ihre nationale Mitgliedspartei, die CDU, hat im selben Jahr knapp 40,2 Millionen Euro für Wahlkämpfe ausgegeben. Es zeigt sich ein EU-weiter genereller Trend, bei dem die für Europawahlkampagnen genutzten Mittel in der Regel um 10 bis 30 Prozent unter den Mitteln liegen, die für nationale Wahlen aufgewandt werden (Gagatek 2010: 15).
Insgesamt folgt die Finanzierung der Europawahlkämpfe einem hinlänglich bekannten Phänomen: Die Europawahl besteht aus vielen nationalen Einzelwahlen mit eigenen Regeln, Vorschriften und Traditionen. Die finanzielle Hauptlast im Europawahlkampf tragen die nationalen Parteien, die ihrerseits deutlich mehr Mittel zur Verfügung haben und meistens umfangreichere Unterstützung erhalten. Wie viel und unter welchen Bedingungen unterscheidet sich jedoch erheblich. Die Europaparteien spielen hingegen eine untergeordnete Rolle und können auch aufgrund deutlich geringerer Finanzierung lediglich als koordinierende Anlaufstellen dienen.
Weitere Inhalte
Ruth Berkowitz ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Europäische Integration und Europapolitik an der Universität Duisburg-Essen. Ihre wissenschaftlichen Schwerpunkte sind Populismus und politische Beteiligung.
Liesa Döpcke ist wissenschaftlichen Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Europäische Integration und Europapolitik der Universität Duisburg-Essen. Ihr Forschungsschwerpunkt liegt auf Europäischen Nichtwähler:innen.
Sammy Siegel ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Europäische Integration und Europapolitik an der Universität Duisburg-Essen. Seine wissenschaftlichen Schwerpunkte liegen auf Ungleichheitsforschung und Nichtwähler:innen.
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